全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室
黃建初主任解讀新《水土保持法》

    一、關(guān)于水土保持規(guī)劃
    水土保持規(guī)劃是這次修訂新增加的一章。
    水土保持規(guī)劃是水土保持工作的總體和專(zhuān)項(xiàng)部署，它的編制落實(shí)直接關(guān)系到水土保持工作的綜合、長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。這次修訂主要針對(duì)水土保持工作統(tǒng)籌規(guī)劃還不夠的問(wèn)題，新增加了這一章。該章對(duì)水土保持規(guī)劃編制的依據(jù)、規(guī)劃的內(nèi)容、編制的主體和批準(zhǔn)程序等都做了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)水土保持規(guī)劃應(yīng)該在水土流失調(diào)查結(jié)果、對(duì)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃分基礎(chǔ)上，遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類(lèi)指導(dǎo)的原則編制。
    水土保持規(guī)劃應(yīng)該包括水土流失狀況、水土流失類(lèi)型區(qū)劃分、水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施等內(nèi)容。水土保持規(guī)劃由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)編制，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)的部門(mén)批準(zhǔn)，由水行政主管部門(mén)組織實(shí)施。
    編制水土保持規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)征求專(zhuān)家和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，這是事關(guān)科學(xué)決策和民主決策的一個(gè)非常重要的程序性規(guī)定。同時(shí)還要求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃，在實(shí)施過(guò)程中可能造成水土流失的，規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)要在規(guī)劃中提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施，并在規(guī)劃報(bào)請(qǐng)審批前征求本級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)的意見(jiàn)。
    規(guī)劃這一章非常重要。經(jīng)濟(jì)立法當(dāng)中，有相當(dāng)一部分法律都規(guī)定了規(guī)劃的內(nèi)容。其中，一類(lèi)是綜合性的規(guī)劃，綜合性最強(qiáng)的就是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，還有土地管理法規(guī)定的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的城鄉(xiāng)規(guī)劃等，城鄉(xiāng)規(guī)劃也是一個(gè)體系，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等。另一類(lèi)是專(zhuān)業(yè)性規(guī)劃，如防災(zāi)規(guī)劃、救災(zāi)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。
    為什么法律對(duì)規(guī)劃的問(wèn)題那么重視？我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)然要發(fā)揮企業(yè)、法人這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)活動(dòng)中通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)配置資源的主導(dǎo)作用，同時(shí)政府的有效宏觀調(diào)控在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下也是必不可少的。規(guī)劃就是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有效開(kāi)展宏觀調(diào)控的一個(gè)理想制度。水土保持工作中需要?jiǎng)訂T社會(huì)各方面的力量共同投入。作為一個(gè)對(duì)水土保持感興趣的企業(yè)，要投入水土保持工作，就需要知道什么地方要開(kāi)展那些水土保持工作，是什么項(xiàng)目、什么內(nèi)容等，對(duì)這個(gè)地方的地形、地貌等條件都要事先有所了解。只有如此，企業(yè)主體才能有明確的預(yù)期。所以，規(guī)劃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府一項(xiàng)非常重要的職責(zé)，是政府提供的一項(xiàng)社會(huì)公共產(chǎn)品。因此，這次《水土保持法》修訂，專(zhuān)門(mén)增加規(guī)劃一章是非常必要的。
     二、關(guān)于水土流失預(yù)防的具體措施
    新《水土保持法》對(duì)水土流失的預(yù)防做出了進(jìn)一步完善的規(guī)定。這里講的具體措施，包括特定區(qū)域的水土保持措施，如25度陡坡禁止開(kāi)墾，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中造成水土流失的預(yù)防措施，禁止在崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖沙、采石等可能造成水土流失的活動(dòng)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的選址、選線避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)等。
    對(duì)于水土流失預(yù)防這一章的修訂完善，主要是兩個(gè)方面：第一是在原《水土保持法》規(guī)定“預(yù)防為主”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的思想，特別是在第三條明確增加了“保護(hù)優(yōu)先”的方針。第二是就是在原《水土保持法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度。
    從完善水土保持方案制度上，我認(rèn)為有三個(gè)很重要的修訂：
    第一，完善了水土保持方案的范圍和對(duì)象。原《水土保持法》將水土保持方案的適用范圍限制在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)，范圍限制是比較嚴(yán)的。另外，原《水土保持法》對(duì)水土保持方案制度的適用對(duì)象，也做了明確的規(guī)定，即修鐵路、公路、水工程、開(kāi)辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其它大中型工業(yè)企業(yè)。這次修訂在原來(lái)范圍的基礎(chǔ)上，很明顯地做了擴(kuò)大，除了我們?cè)瓉?lái)規(guī)定的山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以外，同時(shí)還明確要在水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域，開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位要編制水土保持方案。雖然擴(kuò)大了范圍，但仍然有一個(gè)前提，就是要在水土保持規(guī)劃確定的，容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域。
    當(dāng)年制訂原《水土保持法》時(shí)，我和全國(guó)人大法律委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志，以晉陜蒙接壤地區(qū)為重點(diǎn)開(kāi)展立法調(diào)研，從山西柳林到陜北，從榆林到現(xiàn)在的鄂爾多斯（當(dāng)時(shí)的東勝），然后從包頭回京。當(dāng)時(shí)，晉陜蒙接壤地區(qū)因重化工基地建設(shè)造成的水土流失非常嚴(yán)重。所以就提出編制水土保持方案，控制工程建設(shè)中的水土流失，范圍主要限制在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)。
    通過(guò)《水土保持法》二十年實(shí)施情況來(lái)看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展反映出了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成較嚴(yán)重水土流失的區(qū)域已經(jīng)不限于此了。
    兩年以前，我回了趟“北大荒”。我是上海知青，1968年中學(xué)畢業(yè)以后，在北大荒生活了10年。大家都知道黑土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件最好的。但是我回去以后發(fā)現(xiàn)原來(lái)水土條件最好的黑土地地區(qū)，也有水土流失的現(xiàn)象，而且最近這幾年還有逐漸加劇的趨勢(shì)。這說(shuō)明將水土保持方案限制在原來(lái)的區(qū)域是不夠的。從項(xiàng)目類(lèi)型來(lái)說(shuō)，也不應(yīng)限于原來(lái)的修鐵路、公路，開(kāi)礦山。比如房地產(chǎn)項(xiàng)目，也會(huì)帶來(lái)水土流失。所以，新《水土保持法》對(duì)水土保持方案編報(bào)范圍和對(duì)象做了進(jìn)一步的完善。
    第二，完善了水土保持方案的審批。當(dāng)年制訂原《水土保持法》時(shí)，還沒(méi)有《行政許可法》，因此在水土保持方案制度設(shè)計(jì)過(guò)程當(dāng)中，就把水土保持方案作為，當(dāng)然現(xiàn)在也應(yīng)該說(shuō)是作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一個(gè)組成部分，也就是說(shuō)環(huán)境影響評(píng)價(jià)當(dāng)中，如果涉及到水土保持問(wèn)題，水土保持方案就必須經(jīng)過(guò)水行政主管部門(mén)的同意。但是法律規(guī)定很清楚，這個(gè)組成部分具有相對(duì)獨(dú)立性，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的程序。由于沒(méi)有《行政許可法》，《水土保持法》也沒(méi)有明確水土保持方案是不是一項(xiàng)單獨(dú)的行政許可。因此，在這次法律修訂過(guò)程中，有些部門(mén)有不同意見(jiàn)，他們認(rèn)為，根據(jù)《環(huán)境評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，水土保持方案審查只是整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批當(dāng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)。
    經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，我們認(rèn)為，當(dāng)年在制訂《環(huán)境評(píng)價(jià)法》的時(shí)候，從國(guó)家環(huán)境保護(hù)制度延續(xù)過(guò)程來(lái)看，當(dāng)時(shí)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)文件，最主要考慮的還是側(cè)重于污染防治方面，水、氣、噪聲污染等。水土保持工作專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，根據(jù)國(guó)務(wù)院“三定”方案，水土保持工作是水行政主管部門(mén)的職責(zé)。根據(jù)這些情況，我們認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)這次修訂，進(jìn)一步在法律上明確建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分，它本身可以構(gòu)成一個(gè)單獨(dú)的行政許可。
    第三，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制和審批辦法，法律授權(quán)由國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)制訂。這是體現(xiàn)“預(yù)防為主”方針的一個(gè)重要內(nèi)容。
    劉寧副部長(zhǎng)的報(bào)告，使我很受啟發(fā)。他講到下一步水土保持工作，要從事后治理向事前預(yù)防進(jìn)行戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)移。我覺(jué)得這非常重要，也非常正確。要通過(guò)這個(gè)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移來(lái)遏制人為水土流失的擴(kuò)大。新《水土保持法》對(duì)水土保持方案制度的完善，也是從這方面考慮的。
    這次調(diào)研是在河南、山西，又去了柳林，重走了當(dāng)年的路線。從西部大開(kāi)發(fā)這幾年的情況來(lái)看，水土保持工作取得了很大的成績(jī)。但是隨著生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，應(yīng)該說(shuō)人為水土流失的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。這次調(diào)研考察了太中銀鐵路工地和大西鐵路工地。這些項(xiàng)目從總體上說(shuō)，水土保持方案的編報(bào)、實(shí)施做得比較好。但隨著西部大開(kāi)發(fā)，建設(shè)規(guī)模還要不斷擴(kuò)大。在這種形勢(shì)下，怎么做到劉寧副部長(zhǎng)所說(shuō)的“事后治理轉(zhuǎn)向事前預(yù)防”，真正做到戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移？我認(rèn)為很重要的一點(diǎn)，就是要全面貫徹實(shí)施好水土保持方案這一法律制度。
    三、關(guān)于水土流失治理
    治理方面確實(shí)有很多亮點(diǎn)，如法律明確了對(duì)水土保持重點(diǎn)工程的建設(shè)和管護(hù)，明確建立水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度，另外也進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持單位和個(gè)人參與水土流失的治理，同時(shí)還細(xì)化了不同類(lèi)型區(qū)的水土流失治理措施，進(jìn)一步強(qiáng)化了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的水土保持要求等。
    我認(rèn)為水土流失治理這一章最核心的修訂是完善了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。因?yàn)檫@條規(guī)定在國(guó)務(wù)院送交全國(guó)人大常委會(huì)審議后，根據(jù)常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)，做了比較大的修訂。我們就修訂草案征求了各省、自治區(qū)、直轄市的意見(jiàn)，匯總各地的反饋意見(jiàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度的意見(jiàn)最集中，有很多省份對(duì)草案中的這條規(guī)定提出了意見(jiàn)。
    我也做了一些研究，根據(jù)當(dāng)時(shí)晉陜蒙重化工能源基地建設(shè)現(xiàn)狀，當(dāng)時(shí)法律委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志提出借鑒環(huán)境保護(hù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，堅(jiān)持在水土保持工作中實(shí)行“誰(shuí)造成水土流失，誰(shuí)負(fù)責(zé)治理”原則。
    原《水土保持法》中，實(shí)際上并沒(méi)有直接提出水土保持補(bǔ)償費(fèi)概念，只是強(qiáng)調(diào)了“誰(shuí)造成水土流失誰(shuí)負(fù)責(zé)治理”原則。治理是要投入的，法律上對(duì)治理投入明確規(guī)定“建設(shè)過(guò)程中發(fā)生的水土流失防治費(fèi)用，從基本建設(shè)投資中列支；生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的水土流失防治費(fèi)用，從生產(chǎn)費(fèi)用中列支”。水土流失的治理專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，并不是所有企業(yè)能做好。有的同志建議：如果沒(méi)有能力治理，生產(chǎn)建設(shè)單位可以通過(guò)繳納治理費(fèi)，由水行政主管部門(mén)，也就是負(fù)責(zé)水土保持工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織，對(duì)這些水土流失進(jìn)行治理。當(dāng)時(shí)的法律就是這么確定的，但治理費(fèi)用一定要造成水土流失的企業(yè)自己來(lái)承擔(dān)。
    這個(gè)制度形成以后，發(fā)揮了一定作用。但是隨著形勢(shì)的發(fā)展，各地在水土保持法實(shí)施工作中有了很多創(chuàng)造。首先是《水土保持法實(shí)施條例》，國(guó)務(wù)院一方面強(qiáng)調(diào)防治費(fèi)，又同時(shí)規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目如果損壞水土保持設(shè)施要補(bǔ)償。有些地方根據(jù)實(shí)施條例的這條規(guī)定，通過(guò)地方性法規(guī)明確了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。河南、山西這兩個(gè)省的做法不完全一樣，名稱(chēng)分別是水土保持補(bǔ)償費(fèi)和水土流失補(bǔ)償費(fèi)，但它和治理費(fèi)是分開(kāi)的。國(guó)務(wù)院提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的修訂草案中，沒(méi)有把這兩個(gè)費(fèi)用進(jìn)行區(qū)分，因此各地提出了很多意見(jiàn)。我的印象很深，在修訂調(diào)研中，我們和河南省、山西省、黃委會(huì)以及市、縣各級(jí)從事水土保持工作的同志進(jìn)行了當(dāng)面的溝通。
    彭真委員長(zhǎng)曾講過(guò)“立法實(shí)際上就是在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”。這一刀怎么砍得準(zhǔn)，砍得符合我們最大多數(shù)人民群眾的利益，很重要的一點(diǎn)，就是要深入調(diào)查研究，而且要充分考慮不同的利益群體、不同的方面，進(jìn)行反復(fù)溝通和磋商。只有把情況弄得很清楚了，最后一刀才能砍得準(zhǔn)。
    我們?cè)诤幽虾蜕轿髡{(diào)研過(guò)程中，為什么專(zhuān)門(mén)要和省市縣三級(jí)水土保持部門(mén)的同志面對(duì)面進(jìn)行溝通和商談，我想主要是為了這個(gè)原因。經(jīng)過(guò)調(diào)研以后，在法律委員會(huì)的審議過(guò)程中，就把這個(gè)問(wèn)題基本上解決了。
    這個(gè)問(wèn)題可以分為兩個(gè)層面。
    第一個(gè)層面，是要明確誰(shuí)造成流失誰(shuí)負(fù)責(zé)治理。如新《水土保持法》第32條規(guī)定“開(kāi)辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成水土流失的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行治理。”這是延續(xù)原法律規(guī)定的原則。如果不治理，新《水土保持法》引進(jìn)了“行政代履行”這樣一個(gè)行政強(qiáng)制性的法律制度。第56條明確規(guī)定“違反本法規(guī)定，開(kāi)辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成水土流失不進(jìn)行治理的，縣級(jí)以上人民政府水行政部門(mén)責(zé)令限期治理。逾期仍不治理的，縣級(jí)以上人民水行政主管部門(mén)可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用，由違法行為人承擔(dān)”。
    另外，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)正在起草、審議《行政強(qiáng)制法》?！缎姓?qiáng)制法》對(duì)代履行制度將作進(jìn)一步完善，這樣就解決了原來(lái)的治理費(fèi)問(wèn)題。治理費(fèi)屬于行政代履行制度的范疇。
    第二個(gè)層面，建立了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。從我們了解的情況來(lái)看，多數(shù)省份都已經(jīng)制訂了相應(yīng)的辦法。這次明確水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度，是在法律層面確立并進(jìn)一步完善這一制度，具體就是在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易產(chǎn)生水土流失的其他區(qū)域，這跟前面水土保持方案制度的區(qū)域是一致的，除了原《水土保持法》規(guī)定的三區(qū)以外，新擴(kuò)展的區(qū)域必須通過(guò)水土保持規(guī)劃確定。在這個(gè)范圍之內(nèi)，如果開(kāi)辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者是從事其它生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。法律也明確規(guī)定，這個(gè)費(fèi)用要專(zhuān)項(xiàng)用于水土流失的預(yù)防和治理。預(yù)防和治理由水行政主管部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。同時(shí)，新《水土保持法》進(jìn)一步明確“水土保持補(bǔ)償費(fèi)的收取使用管理辦法，由國(guó)務(wù)院的財(cái)政部門(mén)、國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)制定”。至于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中和在生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的水土保持費(fèi)用，按照國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度來(lái)處理。
    四、關(guān)于水土保持監(jiān)測(cè)與監(jiān)督
    針對(duì)原《水土保持法》水土保持監(jiān)測(cè)體系和監(jiān)督措施不夠完善的情況，本次修訂在以下方面做了修訂和完善。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)要完善國(guó)家水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全國(guó)水土流失進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，國(guó)務(wù)院和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府水行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)情況，定期對(duì)水土流失狀況、變化趨勢(shì)、造成危害，以及水土流失預(yù)防和治理情況進(jìn)行公告?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)要加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)工作，發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公共服務(wù)中的作用，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)。對(duì)可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并將監(jiān)測(cè)情況定期上報(bào)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)。
    同時(shí)，為了更好地實(shí)施《水土保持法》，法律授予了水土保持部門(mén)監(jiān)督檢查的職權(quán)。法律規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)水土保持情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，流域管理機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)，可以行使國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)的監(jiān)督檢查職權(quán)”。水土保持的監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，有權(quán)要求被檢查的單位或者個(gè)人提供有關(guān)的文件、證照、資料。被檢查的單位和個(gè)人拒不停止違法行為，造成嚴(yán)重水土流失的，報(bào)經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，還可以采取查封、扣押實(shí)施違法行為的工具以及施工機(jī)械、設(shè)備等。
    五、關(guān)于法律責(zé)任
    法律制度的核心是權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等，體現(xiàn)公正、公平的社會(huì)價(jià)值。有的同志認(rèn)為原《水土保持法》是個(gè)“軟”法。20多年前，水土保持機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍遠(yuǎn)沒(méi)有現(xiàn)在這么健全、完善，我們?cè)跁x陜蒙接壤地區(qū)調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)除了一些新開(kāi)工的重化工生產(chǎn)基地以外，相當(dāng)一部分水土流失是坡耕地所造成的。水土流失問(wèn)題并不能僅靠嚴(yán)格的、強(qiáng)硬的處罰措施來(lái)解決。因此，原《水土保持法》中法律責(zé)任的規(guī)定是留有余地的，是比較節(jié)制的。
    中國(guó)的法律制度一定要符合中國(guó)的實(shí)際情況。隨著社會(huì)主義法律體系的完善，人民群眾的民主法制意識(shí)不斷增強(qiáng)、執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)不斷提高，特別是在近年來(lái)各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)規(guī)模巨大，人為水土流失防治形勢(shì)十分嚴(yán)峻。在這樣的新形勢(shì)下，新《水土保持法》對(duì)原《水土保持法》的法律責(zé)任做了一個(gè)全面修訂。原來(lái)是9條，現(xiàn)在增加到12條，其中新增了7條，修訂了5條。主要體現(xiàn)在：一是對(duì)新設(shè)定或者修訂的制度設(shè)定了法律責(zé)任，進(jìn)一步完善了法律責(zé)任體系；二是增加了對(duì)違法行為的處罰種類(lèi)，加大了處罰力度，體現(xiàn)了過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t；三是完善了法律責(zé)任的履行方式，加強(qiáng)了法律責(zé)任的可執(zhí)行性和可操作性；四是與有關(guān)法律相銜接，精簡(jiǎn)了具體的刑事責(zé)任、治安管理處罰、民事責(zé)任、行政處理等規(guī)定。
    新《水土保持法》不僅對(duì)違法行為人加大了處罰力度，而且增加了對(duì)水行政主管部門(mén)，或者是從事水土保持工作的行政主管部門(mén)本身的法律責(zé)任，我認(rèn)為這是亮點(diǎn)。新《水土保持法》第47條規(guī)定“水行政主管部門(mén)，或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)，不依法作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件的，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到了違法行為的舉報(bào)不予查處的，或者有其他沒(méi)有依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它責(zé)任人員依法給予處分”。這是對(duì)水土保持工作人員自身的法律責(zé)任，體現(xiàn)了法律權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等。一方面法律賦予了行政機(jī)關(guān)很多權(quán)利，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，包括采取行政措施的權(quán)利，同時(shí)法律在另一面也對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員規(guī)定了法律責(zé)任，如果不依法行政，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。