水土保持工程建設(shè)管理廉政風(fēng)險防控
----水利行業(yè)廉政風(fēng)險防控手冊（水土保持管理分冊）解讀之一
水利部水土保持司副司長  蒲朝勇

    為全面推進(jìn)水利行業(yè)反腐倡廉建設(shè)，從源頭上建立起有效預(yù)防水土保持管理領(lǐng)域可能發(fā)生腐敗現(xiàn)象的廉政風(fēng)險防控機(jī)制，確保水土保持項(xiàng)目工程安全、資金安全、干部安全，2013年3月，水利部印發(fā)了《水利行業(yè)廉政風(fēng)險防控手冊（試行）（水土保持管理分冊）》，為了使大家更好地理解和貫徹本手冊的相關(guān)內(nèi)容，下面將水土保持工程建設(shè)管理廉政風(fēng)險防控的相關(guān)內(nèi)容作如下解讀。

    一、水土保持工程建設(shè)管理的范圍
    水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是國土整治、江河治理的根本。黨中央、國務(wù)院高度重視水土保持工作，自1983年中央財政資金安排實(shí)施全國八片水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)以來，國家不斷加大水土保持投入，擴(kuò)大工程建設(shè)規(guī)模和范圍。2012年，中央專項(xiàng)用于水土保持工程建設(shè)的資金達(dá)到54.66億元，包括中央財政資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、中央預(yù)算內(nèi)投資，實(shí)施了國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目、全國坡耕地水土流失綜合整治試點(diǎn)工程、丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程等項(xiàng)目。在國家不斷加大水土保持投入的同時，地方各級政府安排專項(xiàng)開展水土流失綜合治理。因此，搞好水土保持工程建設(shè)管理，特別是加強(qiáng)資金管理、確保資金使用安全是一項(xiàng)十分重要的任務(wù)?！端袠I(yè)廉政風(fēng)險防控手冊（水土保持管理分冊）》中水土保持工程建設(shè)管理所指的重點(diǎn)項(xiàng)目范圍包括中央和地方各級政府各項(xiàng)水土保持投資涉及到的工程，既包括政府投入全部資金的項(xiàng)目，也包括政府補(bǔ)助性投入部分資金的項(xiàng)目。

    二、水土保持工程建設(shè)管理現(xiàn)狀
    水土保持工程按國家基本建設(shè)管理程序?qū)嵤┕芾恚J(rèn)真落實(shí)工程建設(shè)相關(guān)管理制度。同時，根據(jù)水土保持工程建設(shè)的特點(diǎn)，有針對性地出臺了一些管理制度，如水土保持工程建設(shè)需要項(xiàng)目所在地受益群眾投工投勞，水利部2004年發(fā)布了《水土保持重點(diǎn)工程公示制管理暫行規(guī)定》（水保[2004]642號）和《水土保持重點(diǎn)工程農(nóng)民投勞管理暫行規(guī)定》（水保[2004]665號）。根據(jù)不同投資渠道的管理要求，水利部2005年發(fā)布了《國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程管理辦法》（辦水保[2005]67號），財政部、水利部于2009年發(fā)布了《中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法》（財農(nóng)[2009]335號），國家發(fā)展和改革委、水利部于2011年發(fā)布了《水土保持工程建設(shè)管理辦法》（發(fā)改投資[2011]1703號），水利部、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室于2012年發(fā)布了《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則》（水保[2012]358號）等。
    同時，水利部為加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目的管理，還單獨(dú)或與有關(guān)部門聯(lián)合出臺了一些專項(xiàng)工程建設(shè)管理規(guī)定，如與國家發(fā)展改革委出臺了《關(guān)于開展坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2010]655號），單獨(dú)出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)東北黑土區(qū)水土保持工程建設(shè)管理工作的通知》（水保[2010]20號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淤地壩等水土保持?jǐn)r擋工程建設(shè)管理和安全運(yùn)行的若干意見》（水保[2010]455號）等。
    這些管理辦法，從項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、計劃管理、建設(shè)管理、資金管理、檢查驗(yàn)收等環(huán)節(jié)提出了明確的管理措施和要求，有效提高了水土保持工程建設(shè)管理水平，對推動水土保持廉政建設(shè)起到了很好的作用。

    三、當(dāng)前廉政方面存在的主要問題
    水土保持工程點(diǎn)多面廣，涉及部門多，工程建設(shè)管理難度相對較大，在廉政建設(shè)方面主要存在以下問題。一是前期工作階段，前期工作經(jīng)費(fèi)沒有來源渠道，主要由項(xiàng)目地方主管部門自籌，前期工作一般沒有通過公開招標(biāo)的方式和程序選擇勘測設(shè)計單位；一些地方項(xiàng)目技術(shù)審查把關(guān)不嚴(yán)，在實(shí)施方案缺少典型設(shè)計、施工圖設(shè)計，達(dá)不到初步設(shè)計深度，存在設(shè)計缺陷的情況下也通過了審查，二是施工準(zhǔn)備階段，個別項(xiàng)目建設(shè)單位組建不符合有關(guān)規(guī)定和要求；個別項(xiàng)目沒有嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)管理辦法的規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)單位沒有以公開招標(biāo)的方式和程序選擇施工單位和工程監(jiān)理單位；個別地方評標(biāo)專家選擇不當(dāng)，與投標(biāo)方有利益關(guān)系的人員參與了評標(biāo)；個別項(xiàng)目建設(shè)單位與不具備法人資格的施工單位簽訂施工合同；有些施工合同內(nèi)容不規(guī)范，沒有施工的詳細(xì)地點(diǎn)、沒有嚴(yán)格的單價和總量控制指標(biāo)、沒有質(zhì)量保證條款等關(guān)鍵內(nèi)容。三是施工階段，個別項(xiàng)目監(jiān)理不到位，沒有按合同約定的事項(xiàng)履行義務(wù)，對工程、材料和進(jìn)度的控制不嚴(yán)；個別項(xiàng)目在水土保持苗木采購過程中，存在指定苗木供應(yīng)商或相關(guān)利益人提供苗木的現(xiàn)象；個別項(xiàng)目主管或建設(shè)單位簡單從事，把根據(jù)有關(guān)管理辦法規(guī)定不需要招標(biāo)，而應(yīng)由當(dāng)?shù)厝罕娊M織實(shí)施的零散工程，以及封禁治理措施、保土耕作措施等與主體土建工程一起打捆進(jìn)行招標(biāo)，由中標(biāo)公司統(tǒng)一實(shí)施，不符合水土保持工作的實(shí)際情況。四是竣工驗(yàn)收階段，個別項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)，沒有按照設(shè)計和規(guī)范要求施工的單元工程也通過了驗(yàn)收。

    四、廉政風(fēng)險防控的重點(diǎn)
    水利部印發(fā)的《水利行業(yè)廉政風(fēng)險防控手冊（水土保持管理分冊）》，從工程建設(shè)管理流程入手，以水土保持工程建設(shè)管理可能涉及到的規(guī)劃、項(xiàng)目建議書（可行性研究）、實(shí)施方案（初步設(shè)計）、投資計劃管理、施工準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收、后評價等8個階段進(jìn)行劃分，以此為基礎(chǔ)分析各階段的工程流程、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、廉政風(fēng)險點(diǎn)和等級、涉及對象、防控措施、責(zé)任主體。
    2012年水利部已印發(fā)了《水利行業(yè)廉政風(fēng)險防控手冊（工程建設(shè)管理分冊）》，水土保持工程是水利工程建設(shè)的有機(jī)組成部分，為了使用的方便，將工程建設(shè)管理分冊的相關(guān)內(nèi)容在水土保持管理分冊中予以保留。同時，針對水土保持工程建設(shè)管理的實(shí)際情況，對水土保持工程建設(shè)管理部分的工作流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及與之相對應(yīng)的廉政風(fēng)險和防控措施進(jìn)行了調(diào)整和增減。如階段劃分中，將項(xiàng)目建議書和可行性研究兩個階段進(jìn)行了合并，施工準(zhǔn)備和建設(shè)實(shí)施階段的內(nèi)容進(jìn)行了減化，在施工準(zhǔn)備階段增加了“有傾向性指定工程采購苗木公司，或指定與實(shí)施方案不一致的苗木品種”、“指定的實(shí)施單位（施工隊(duì)伍）或苗木公司與法人單位同體”、“將水土保持保土耕作措施、封育措施委托非土地所有者（或使用者）實(shí)施”等水土保持工程建設(shè)特有的風(fēng)險點(diǎn)，并提出了相應(yīng)的防控措施。

    《水利行業(yè)廉政風(fēng)險防控手冊（水土保持管理分冊）》中，針對各個工作環(huán)節(jié)可能存在的廉政風(fēng)險點(diǎn)提出了相應(yīng)的防控措施，這些防控措施對應(yīng)了具體的工程環(huán)節(jié)和風(fēng)險點(diǎn)，有較強(qiáng)的可操作性，各地在實(shí)際工作中可以對照執(zhí)行，細(xì)化完善風(fēng)險防控措施和工作機(jī)制。但以上這些防控措施相對比較微觀，就宏觀層面而言，我們認(rèn)為當(dāng)前各級水行政主管部門特別是省級水行政主管部門，應(yīng)當(dāng)在以下幾項(xiàng)制度建設(shè)方面有所突破：一是水土保持工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)合同文本。針對水土保持工程建設(shè)的特點(diǎn)制定標(biāo)準(zhǔn)合同文本，盡可能詳細(xì)的考慮各方面因素，規(guī)范合同的內(nèi)容，對可能的廉政風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的提示。二是水土保持工程建設(shè)投資計劃安排管理制度。水土保持工程中央投資切塊下達(dá)到省，具體項(xiàng)目投資計劃安排的權(quán)力與責(zé)任在省一級，各省要綜合考慮各項(xiàng)水土保持工程建設(shè)的重點(diǎn)和目標(biāo)、相關(guān)規(guī)劃、項(xiàng)目管理及實(shí)施情況等，按照精細(xì)化管理的要求，對年度投資計劃安排原則與資金分配等做出可定量化規(guī)定，堅決杜絕人情項(xiàng)目。三是水土保持非公開招標(biāo)工程管理制度。針對不宜采用公開招標(biāo)方式選擇實(shí)施單位的水土保持建設(shè)內(nèi)容，對項(xiàng)目實(shí)施主體選擇、建設(shè)內(nèi)容、公示、合同內(nèi)容、資金撥付、驗(yàn)收等做出具體規(guī)定。四是水土保持苗木采購管理制度。對水土保持工程涉及到的苗木品種的確定、采購招投標(biāo)、苗木質(zhì)量、成活率保障、公示等內(nèi)容做出規(guī)定。