汪恕誠：怎樣做好水利規(guī)劃計劃工作
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章 【字體】 大 中 小---在全國水利規(guī)劃計劃工作會議上的講話
編者按：規(guī)劃計劃是做好水利各項業(yè)務工作的基礎和龍頭。在新世紀之初、"十五"計劃開局之年，研究如何做好水利規(guī)劃計劃工作更有著十分重要的意義。水利部部長汪恕誠2月19日在全國水利規(guī)劃計劃工作會議上發(fā)表的這篇重要講話，就怎樣做好新時期的水利規(guī)劃計劃工作，從理論與實踐的結合上作了深入的、系統(tǒng)的闡述。這篇講話實際上是從水利規(guī)劃計劃的角度闡述了現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的工作思路，不僅對做好水利規(guī)劃計劃工作，而且對做好整個水利工作都具有十分重要的指導意義。
這次會議是在新世紀之初、"十五"計劃開局之年召開的一次重要會議。下面我講三個問題：
一、新時期水利規(guī)劃計劃工作應遵循的原則
進入新的世紀，水利建設迎來難得的發(fā)展機遇：黨中央、國務院高度重視水利工作，黨的十五屆五中全會文件用較大篇幅深刻論述了新世紀初期水利改革與發(fā)展的目標和任務。水利部黨組根據(jù)新時期水利工作的新特點，調(diào)整治水思路，提出了由傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的治水方針，為開創(chuàng)水利工作新局面指明了方向。作為水利各項業(yè)務工作龍頭和基礎的水利規(guī)劃計劃工作，要適應這種形勢的變化，努力從以下四個方面探尋應遵循的原則。
第一，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的需求，確定水利發(fā)展的任務和重點。水利是為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展服務的。水利規(guī)劃計劃工作要建立在當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和水資源狀況的基礎上，認清經(jīng)濟社會發(fā)展對水利有哪些不同層次的需求。我發(fā)表過一個觀點，就是經(jīng)濟社會發(fā)展的不同時期對水利有不同層次的需求，主要包括五個層次的需求。第一個層次是飲水安全。如果連水都喝不上還談什么水利。第二個層次是防洪安全。第三個層次是糧食安全。人要生存要吃飯，就要保證糧食供給，糧食安全對中國這樣一個人口大國來講是十分重要的。第四個層次是經(jīng)濟用水。當前實際上就是保障城市用水安全的問題。中國水資源短缺，目前我國人均2300立方米，當人口發(fā)展到16億時人均僅為1700立方米，即國際公認的警戒線，低于這個水平就會影響到經(jīng)濟社會的發(fā)展。在我國，水資源在空間和時間上分布不均，導致水資源供需矛盾更加尖銳。我們要在農(nóng)業(yè)用水總量不增加的情況下保證16億人口的糧食安全，就得靠節(jié)約用水挖掘潛力，滿足農(nóng)業(yè)用水需要。但隨著城市化進程的加快，城市生活用水大量增加，工業(yè)生產(chǎn)用水也增加，水資源短缺的主要矛盾將主要體現(xiàn)在城市。去年一場大旱，北方幾十個城市用水告急，就把城市水資源短缺的矛盾充分暴露出來。從總體來講，中國經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的要求已經(jīng)進入到第四個層次，也就是城市用水安全保障層次。許多城市搞遠距離跨流域調(diào)水，將是本世紀水利工作的一個重要特點。第五個層次是生態(tài)用水。當人們生活水平提高到一定程度、經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的時候，如果不注意環(huán)境問題就會制約經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展?？傊?jīng)濟社會發(fā)展到不同時期對水利提出的要求是不一樣的。過去，有些地方搞規(guī)劃時不考慮經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的具體要求，關門搞水利規(guī)劃，其原因就是對水利和經(jīng)濟社會發(fā)展的關系認識不深。
現(xiàn)在很多地方都在制訂規(guī)劃，大體上分為三類。第一類是"水利現(xiàn)代化規(guī)劃"，包括廣東、福建、浙江、江蘇、上海等地。這些地方經(jīng)濟較為發(fā)達，水利設施較為齊全，開始追求水利現(xiàn)代化，重點在水資源優(yōu)化配置和節(jié)水、防污、環(huán)境保護等方面做文章。第二類是"水資源規(guī)劃"，主要是我國北方相當一部分省、自治區(qū)、直轄市和其他一些城市，這些地方主要是解決當?shù)厮Y源短缺問題，規(guī)劃工作側重于水資源問題，所以稱為"水資源規(guī)劃"。南水北調(diào)的理論基礎就是水資源配置問題，實際上也是基于水資源規(guī)劃。第三類仍舊是原來的水利規(guī)劃，內(nèi)容較多地集中在保障防洪、保障農(nóng)業(yè)供水等方面，這樣的省份大部分仍然叫水利規(guī)劃。
規(guī)劃計劃工作一定要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的需求來確定水利發(fā)展的任務和重點，經(jīng)濟社會發(fā)展的需求就是水利工作的重點。全國如此，各個省如此，每個城市搞水利規(guī)劃時也是如此。要認真研究當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展對水的需求，明確水利與經(jīng)濟社會發(fā)展的聯(lián)系，并作為水利規(guī)劃的基礎。
第二，根據(jù)自然地理條件、水資源特點和問題，確定水利工作的措施和對策。這里強調(diào)兩條，一是自然地理條件，二是水資源特點。中國地域遼闊，情況復雜，各地情況不同，確定的水利規(guī)劃也應該不同。在內(nèi)陸河流域譬如新疆，多數(shù)河流為內(nèi)陸河，其水資源基本是"喝光用盡"。表面看好像水資源得到充分利用，實際上是犧牲了生態(tài)用水，生態(tài)被大量地破壞。內(nèi)陸河地區(qū)在水資源總量保持不變的情況下，水資源除蒸發(fā)掉的以外，其他主要用在自然生態(tài)和人工生態(tài)上。水資源總量就這么多，人工生態(tài)越擴大，自然生態(tài)就越縮小。解決的辦法就是提高用水效率，減少蒸發(fā)量。通過一些措施盡可能發(fā)展人工生態(tài)，而不破壞自然生態(tài)。如把平原水庫改為山區(qū)水庫，用節(jié)水灌溉的辦法減少蒸發(fā)量，同樣可以取得更大的經(jīng)濟效益。在水資源總量確定的情況下，經(jīng)濟發(fā)展必須考慮水資源的特點，這是內(nèi)陸河地區(qū)水利規(guī)劃工作首先要考慮的問題。在盆地地區(qū)，比如四川，盆地水利的特點決定水利規(guī)劃工作要按高度不同分為三類：在上游海拔高的地方解決人畜飲水問題，保護好生態(tài)系統(tǒng)，禁止盲目開荒；在中游修建水庫，把水資源留下來發(fā)展下游灌區(qū)，提供工業(yè)用水，保障人民生活用水，保障城市用水安全；下游要注意防洪，用水區(qū)要突出抓好節(jié)水和防治水污染。盆地水利規(guī)劃就是要按不同區(qū)域把握水利發(fā)展戰(zhàn)略目標。在扇形地區(qū)譬如遼寧，周邊比較高的地方宜于保護生態(tài)，在扇形各個支流上修建水庫實施水庫聯(lián)合調(diào)度提高防洪能力，保障城市用水安全。水庫聯(lián)合調(diào)度是一個非常重要的水資源配置手段。平原地區(qū)譬如江蘇，河網(wǎng)發(fā)達，河道坡度平緩。通過大量泵站、船閘、閘門的聯(lián)合調(diào)度來配置本地區(qū)的水資源。在去年大旱之年，江蘇通過聯(lián)合調(diào)度最大限度地減少了經(jīng)濟損失，大旱之年沒有減產(chǎn)。因此，平原水利規(guī)劃重點要放在通過水資源優(yōu)化配置來滿足水資源的需求上，用水利信息化推動水利現(xiàn)代化。還有一種是半島，如山東半島、遼寧半島等，水資源來源靠臺風帶來降雨，但是又很快流入大海，常常水資源短缺，規(guī)劃工作就要強調(diào)攔蓄水源，強調(diào)節(jié)約用水。海島水利的特點又不一樣，譬如海南，海島地形決定江河源短流急，留住降水較難，表現(xiàn)為干旱。因此海島水利規(guī)劃要側重通過修建工程把降雨留住，否則海島經(jīng)濟發(fā)展就受影響。列舉以上例子，主要是想說明：一是根據(jù)自然地理條件、水資源的不同特點確定水利工作的措施和對策。特點不一樣，解決的措施和對策方式就不一樣，決不能千篇一律，照搬照抄。二是在搞規(guī)劃的時候，一定要根據(jù)本地區(qū)的自然地理條件、水資源特點和問題來確定水利工作的措施和對策。一定要實事求是，因地制宜。
第三，根據(jù)水資源可持續(xù)利用的要求，確定水利發(fā)展的目標和方向。經(jīng)濟社會發(fā)展對水利提出不同層次的需求，那么水利的總的發(fā)展方向是什么呢？就是水資源的可持續(xù)利用。把水利總的發(fā)展趨勢把握住了，即使在談到防洪具體問題時，思想上也會時時繃緊生態(tài)問題這根弦，時刻考慮到人與水的和諧共處。有些地方本身水資源短缺，洪水來了卻不顧一切把洪水放走，忽視了雨洪資源的利用，以致于洪水過后接著出現(xiàn)干旱。過去用水不注意防止水污染，很多水利工程只考慮水的調(diào)度而不考慮污水的調(diào)度，污水處理在設計里根本不考慮?？傊?，沒有站在較高的層次統(tǒng)籌考慮水資源的可持續(xù)利用。從長遠來看，中國的核心問題是可持續(xù)發(fā)展問題，水利發(fā)展的總趨勢就是水資源的可持續(xù)利用。在制訂規(guī)劃時，要充分考慮到在滿足一個城市或地區(qū)水資源需求的同時，是不是會造成更大范圍的生態(tài)破壞，否則，就不符合水資源的可持續(xù)利用原則。比如黃河斷流的應對問題，我們是在加強管理后確保沒有斷流，并沒有修太多的工程。在實現(xiàn)干旱年不斷流目標的同時，還為天津輸送了4億立方米水。這就是從水資源可持續(xù)利用的角度分析問題的結果。因此，水資源的可持續(xù)利用問題是資源水利區(qū)別于工程水利的關鍵。從另一個角度也可以說，用水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展是現(xiàn)代水利的靈魂。在考慮水利各項工作時，應當綜合考慮水資源可持續(xù)利用這個總方向。如果規(guī)劃里沒有貫徹這個思想，就不符合時代和形勢的要求。
第四，根據(jù)國家財力狀況和市場投資能力，確定水利建設的規(guī)模和步驟。有了好的規(guī)劃，思路就清晰了，重點也明確了，就會按照關鍵和重點花錢搞建設。但是建設是受財力限制的。我說的財力包括兩層意思：一是國家財力狀況，包括中央政府和地方政府財力；二是市場投資能力，就是有些事情我們可以通過市場來籌集建設需要的資金。上述問題解決后，在實施的時候就可以根據(jù)國家財力和市場投資能力按照先后次序和輕重緩急來實現(xiàn)規(guī)劃目標。如云南水利的思路是什么，按照目前國家財力能投多少，省財力能投多少，從社會能集資多少，先抓什么，后抓什么，明年干多少，五年計劃干多少，一算就都清楚了。
二、規(guī)劃計劃工作工作思路的調(diào)整
按照以上四條原則來衡量，目前規(guī)劃計劃工作還有差距，需要從以下四個方面調(diào)整工作思路。
第一，在注重水利自身發(fā)展的同時，更要重視水利與經(jīng)濟社會的緊密聯(lián)系，做到水資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。我曾在多個場合講過，我們不能就水利談水利。水利工作好壞不能簡單地用修了多少水庫、完成了多少土石方、擴大了多少灌溉面積衡量，更重要的是水利為經(jīng)濟社會發(fā)展解決了哪些問題，比如大旱之年黃河沒有斷流，意義是十分重大而深遠的，對經(jīng)濟社會發(fā)展作出了突出的貢獻。在北方地區(qū)連續(xù)干旱的情況下，由于黃河不斷流，勝利油田沒停產(chǎn)，老百姓用水得到保障，生態(tài)沒有破壞。衡量水利工作的好壞，是看水利工作有沒有滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。水利工作包括工程措施，也包括非工程措施。我們并不排斥搞工程建設，工程建設要為水資源優(yōu)化配置，為提高用水效率，為實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用服務。黃河不斷流，黑河調(diào)水成功，塔里木河往下游輸水成功，總理給予很高的評價，原因就是產(chǎn)生了很好的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益，花小錢辦大事。
第二，在注重工程項目建設的同時，更要加強管理等非工程措施的應用，達到統(tǒng)籌兼顧、標本兼治的目的。興建工程固然十分重要，但工程本身不是我們追求的目標，目標是治理洪澇災害，解決干旱缺水、水污染嚴重等水資源問題。解決水資源問題單靠工程措施是不夠的，還需要有非工程措施的配合，這是非常重要的。比如"三河"調(diào)水成功就是在現(xiàn)有工程基礎上，通過強化行政手段取得的成績。如果沒有工程措施，黃河上沒有劉家峽、小浪底這些水庫，就缺乏實施黃河水資源優(yōu)化配置的基礎。只有工程措施沒有非工程措施也不行。
水資源優(yōu)化配置有四種手段：一是工程手段，二是行政手段，三是經(jīng)濟手段，四是科技手段。目前，我們實施的"三河"調(diào)水，主要采取工程措施和行政手段，有國務院的正確領導并頒布了相應的管理辦法，加之水利部門和有關省區(qū)通力合作，才實現(xiàn)了全流域的調(diào)水成功。經(jīng)濟手段、科技手段也很重要，經(jīng)濟手段就是應用產(chǎn)權、水權、水價和水市場的理論，用經(jīng)濟辦法來推進水利的發(fā)展。沒有科技手段，連信息都不知道，就無法更好地進行水資源優(yōu)化配置。因此，規(guī)劃計劃工作要改變長期以來只注重有形工程而忽視非工程措施的觀念，充分認識到江河治理和水資源開發(fā)利用并不是僅僅靠工程措施所能解決的，尤其是在工程建設已經(jīng)取得一定規(guī)模的條件下，加強非工程措施建設，實行水資源優(yōu)化配置便成為非常重要的課題。
第三，在注重水資源開發(fā)利用的同時，更要重視水資源的節(jié)約和保護，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。節(jié)約和保護水資源也是水利規(guī)劃的任務，水利建設不能破壞環(huán)境，這個觀點我已講過多遍了。在講資源水利的時候，講了開發(fā)、利用、治理和節(jié)約、保護、配置六個詞。以前我們重視水資源的開發(fā)、利用、治理，當前要特別注意水資源的節(jié)約、保護、配置。這是因為以前水需求量相應較少，還感覺不到缺水，我們工作重點主要放在防止水對人的侵害上；現(xiàn)在水需求量增大，供需矛盾突出，要注意防止人對水的侵害，不要浪費、污染寶貴的水資源。在目前我國生產(chǎn)力水平和水資源狀況發(fā)生很大變化的情況下，更要注意節(jié)約和保護，注意優(yōu)化配置水資源。水資源的節(jié)約與保護也是我們的任務。我們決不能成為生態(tài)的破壞者。如果只顧使用而不顧對生態(tài)的影響，我們就不是真正的水利工作者。水利工作的任務就是要實現(xiàn)水的科學使用，做好兩件事情：一是通過水資源優(yōu)化配置提高用水效率，一是通過水資源的可持續(xù)利用保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。實際上這也是當前水利工作的兩大目標。搞規(guī)劃計劃的同志要切記，不能僅熱衷于把資金花在有形工程建設上，也要安排在水資源優(yōu)化配置、節(jié)約保護和高效利用等水利工作上。
第四，在注重工程技術、安全問題的同時，更要重視環(huán)境、經(jīng)濟、體制等問題，全面提高水利工程建設管理水平。長期以來，工程設計在思想上比較強調(diào)工程技術問題，強調(diào)安全問題，這并沒錯。但是在長期計劃經(jīng)濟體制下使設計人員的思想越來越保守，只考慮安全是第一位的，很少考慮經(jīng)濟問題。中國專家的咨詢報告絕大部分談工程技術問題，國外專家的咨詢報告有技術問題，但重點是涉及經(jīng)濟方面的問題。國外專家看問題，除了技術把關以外，更多的是如何加快工程進度，縮短建設工期，獲得更大的經(jīng)濟效益。過去我們進行工程審查和立項審批，同樣只重視工程技術問題，對經(jīng)濟問題、管理體制問題關注不夠。一個工程到底需要多少資本金，可以使用多少貸款，資本金的構成比例以及股份的確定，工程建成后能否良性運行，都不進行審查。所以，興建的許多水利工程形成一個個不良資產(chǎn)，銀行貸款還不了，連維修費也沒有。今后，在項目的審查和審批時，對經(jīng)濟問題、工程管理問題以及生態(tài)問題要嚴格把關，而且社會越發(fā)展，這些問題將會越來越重要。
三、當前規(guī)劃計劃工作需要重視的幾個問題
第一，要進一步解放思想，積極探索在新時期、新形勢下水利建設的新思路。水利工作的目標是提高水的利用效率，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。也就是說，我們要求大家做的每一個規(guī)劃都是有宏觀戰(zhàn)略眼光的規(guī)劃。
一是我們制訂規(guī)劃，一定要進一步解放思想，積極探索新時期、新形勢下水利建設的新思路。近年來，部黨組在認真總結治水經(jīng)驗教訓、深入分析宏觀形勢的基礎上，提出要從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。從部黨組到整個水利行業(yè)，大家都在探討新時期、新形勢下水利工作應該怎么做。這是一項很有意義的工作?，F(xiàn)在討論還剛剛開始，還需要進一步解放思想，積極探索新思路。二是我們制訂規(guī)劃，要明確水利工作的目標是提高水的利用效率，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。這是水利工作的兩大目標。這兩大目標相互聯(lián)系，但不能等同代替。從水利工作的最終目標來看，兩大目標最終都是保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
第二，水利工作一定要實事求是、因地制宜，要認真分析全流域和本地區(qū)實際情況，針對當?shù)卮嬖诘乃畣栴}，提出方案與對策。也就是說要求我們做的每一項規(guī)劃都是符合實際情況、切實可行的規(guī)劃。
從全國來看，各地情況千差萬別。部黨組從全國的情況出發(fā)，只能提出一些原則性意見。如果各地不結合當?shù)貙嶋H情況也只提出原則性意見，就像喊口號似的，工作就很難落實。水利工作一定要實事求是、因地制宜。要認真分析全流域、本地區(qū)的實際情況，針對當?shù)卮嬖诘乃畣栴}提出方案與對策?？傊?，制訂水利規(guī)劃要針對當?shù)卮嬖诘乃畣栴}，提出方案與對策，做到符合實際、切實可行。
第三，要認真研究產(chǎn)權、水權、水價、水市場等水利經(jīng)濟問題，研究體制、機制、法律法規(guī)問題，以適應市場經(jīng)濟時代要求。也就是說，我們要求大家做的每一個規(guī)劃都是適應社會主義市場經(jīng)濟時代要求的規(guī)劃。
我前面已經(jīng)講了實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的四種手段：工程手段、行政手段、經(jīng)濟手段和技術手段。工程手段在50年的基礎上還需要繼續(xù)完善；行政手段在實施水資源統(tǒng)一管理方面還需要加強，還沒有實現(xiàn)"一龍管水、多龍治水"。這次黃河全流域調(diào)水成功的實踐，使社會各界對水資源統(tǒng)一管理有了一次比較深的認識，也堅定了各地加快推進水資源統(tǒng)一管理步伐的信心。經(jīng)濟手段就是要研究市場。中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制與水利有什么關系？這種關系表現(xiàn)在產(chǎn)權和水權問題上。自然的水只有經(jīng)過工程措施變?yōu)榭衫玫乃@時水才成為商品。工程建設需要投資，就會形成產(chǎn)權?，F(xiàn)在已開工或準備開工的大型水利工程有七八個，如安徽的臨淮崗、寧夏的沙坡頭、黑龍江的尼爾基、四川的紫坪埔、湖南的皂市、廣西的百色等等，所有這些工程都要按照產(chǎn)權關系來確立管理體制，保證將來能夠良性循環(huán)。項目審查部門在審查項目時，首先要把好關，對產(chǎn)權不明晰、投入產(chǎn)出關系不明確的，寧愿晚點批。在前期工作中不要只看到技術問題，不要認為前期工作就是設計院畫圖紙，一定要把經(jīng)濟問題、投入產(chǎn)出關系、投資關系、體制關系弄清楚，這是前期工作的一個重要內(nèi)容。關于水權，就是水資源的所有權、使用權、經(jīng)營權等等。水資源的開發(fā)、使用、轉(zhuǎn)讓都應該是有償?shù)?。對這些問題，從事規(guī)劃計劃的同志也要認真研究。在計劃經(jīng)濟體制下，國家掏錢，大家用水，調(diào)水工程設計規(guī)模都偏大，即使建成后工程效益也難以充分發(fā)揮，工程建成就變成了包袱，這都是體制的問題。
第四，要努力提高水利工作的科技含量，以水利信息化推動水利現(xiàn)代化。也就是說，我們要求大家做的每一個規(guī)劃都是具有高科技水平的現(xiàn)代化水利規(guī)劃。
加快信息化建設，實現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化是當今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大趨勢，也是我國產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)。大力推動國民經(jīng)濟和社會信息化，是覆蓋現(xiàn)代化建設全局的戰(zhàn)略舉措，是我國以信息化帶動工業(yè)化，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)生產(chǎn)力跨越式發(fā)展的新的歷史機遇。同樣，水利信息化是水利現(xiàn)代化的基礎和重要標志，我們制訂規(guī)劃時要努力提高水利工作的科技水平，以水利信息化推動水利現(xiàn)代化。在水利現(xiàn)代化建設中，我們的科技含量要提高，改變水利工程科技含量低的形象。在全國水利科技工作會議上我提出，各大流域、經(jīng)濟發(fā)達省區(qū)、新開工重點工程，要率先實現(xiàn)現(xiàn)代化。水利系統(tǒng)信息化首先要從工程上起步，逐步擴大到其他領域。東部沿海發(fā)達地區(qū)可以先行，標準可以高一些。西部地區(qū)可以從新建工程開始逐步實施，標準也可以逐步提高?？傊?，我們在制訂規(guī)劃時，一定要努力提高水利工作的科技水平，以水利信息化推動水利現(xiàn)代化。
作為水利工作者，面對當前水利發(fā)展的大好形勢，我們應該把工作搞得更好。水利工作的龍頭就是規(guī)劃工作。讓我們共同努力吧！
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