搞好黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章【字體】大中小

——在黃河中游水土保持委員會第六次會議上的講話

黃河中游水土保持委員會副主任委員

水利部副部長

陳雷

（2001年6月19日）

各位委員、同志們：

在全國各地認(rèn)真貫徹落實黨的十五屆五中全會精神之際，黃河中游水土保持委員會在呼和浩特市召開第六次會議，大家共商黃河中游水土保持生態(tài)建設(shè)大計，總結(jié)交流經(jīng)驗，確定“十五”水土保持目標(biāo)任務(wù)，研究部署新時期水土保持生態(tài)建設(shè)工作，這次會議必將對新世紀(jì)黃河中游水土保持生態(tài)建設(shè)工作起到積極的推動作用。借此機會，我就搞好新時期黃河水土保持生態(tài)建設(shè)談幾點意見，供大家參考。

一、充分認(rèn)識黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)的重要意義

黃河流域的水土保持生態(tài)建設(shè)事關(guān)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，黨中央、國務(wù)院歷來高度重視。1997年8月江總書記做出了“治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)秀美山川”的重要批示，為治理黃土高原水土流失提出了明確的奮斗目標(biāo)，極大地鼓舞了水土流失地區(qū)廣大干部群眾。1999年6月江總書記又在“黃河治理開發(fā)工作座談會”上強調(diào)：生態(tài)環(huán)境建設(shè)是關(guān)系到黃河流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大問題。必須把水土保持作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境和治理黃河的一項根本措施持之以恒地抓緊抓好。1999年朱镕基總理提出了“退耕還林（草），封山綠化，以糧代賑，個體承包”的政策措施。江總書記和朱總理的重要指示，明確了水土保持工作的地位和作用，指出了水土保持生態(tài)建設(shè)的方向。

近幾年來，在國家有關(guān)部委的大力支持下，通過黃河流域有關(guān)省、區(qū)各級黨委、政府，以及廣大人民群眾的共同努力和艱苦奮斗，黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)取得了突破性進展。1998年以來，連續(xù)三年年治理面積達1萬3千平方公里。與“八五”相比，“九五”期間黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)投資翻了一番多，治理規(guī)模翻了近一番。據(jù)統(tǒng)計，截至2000年，黃河流域累計治理面積已達18萬平方公里，超額完成了國家確定的規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，工程質(zhì)量和效益有了很大提高。

在黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)中，涌現(xiàn)出很多好的典型，創(chuàng)造了不少好的經(jīng)驗。一是體制改革和機制創(chuàng)新方面取得了進展。在承包、租賃、股份合作、拍賣使用權(quán)等形式治理開發(fā)“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的基礎(chǔ)上又發(fā)展了大戶治理、專業(yè)隊治理、淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革等，利用市場機制調(diào)動全社會的力量治理水土流失。二是在堅持小流域綜合治理的基礎(chǔ)上，大力建設(shè)治溝骨干工程和小型水利水保工程，發(fā)展集雨節(jié)灌，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了水土保持綜合效益。同時實施封山禁牧，舍飼養(yǎng)羊，退耕還林還草，恢復(fù)植被。三是產(chǎn)業(yè)開發(fā)取得了很大進展，把治理水土流失同區(qū)域產(chǎn)業(yè)開發(fā)緊密結(jié)合起來，促進了群眾脫貧致富和地方經(jīng)濟發(fā)展。黃河兩岸的紅棗基地和其它地區(qū)的蘋果和小雜糧基地，規(guī)模都比較大，經(jīng)濟效益十分顯著。四是加大了科技推廣的力度。積極采用先進科學(xué)技術(shù)和優(yōu)良品種，在黃土高原地區(qū)重點推廣了坡改梯、節(jié)水灌溉、徑流造林、經(jīng)濟地埂等實用技術(shù)。五是建設(shè)了一大批高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的示范小流域和示范工程，起到了很好的輻射帶動作用。特別是在水土流失嚴(yán)重的無定河、三川河、皇甫川、延河等流域，涌現(xiàn)出了莊浪、定西、彭陽、偏關(guān)、準(zhǔn)格爾旗等一大批水土保持生態(tài)建設(shè)示范縣，為全國水土保持生態(tài)建設(shè)做出了典范，推動了水土保持工作的深入開展。

但是，從黃河流域水土流失的現(xiàn)狀來看，人口、資源、環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾依然十分突出，生活、生產(chǎn)和生態(tài)之間的關(guān)系還需要進一步協(xié)調(diào)。從水利部最近完成的第二次全國土壤侵蝕遙感調(diào)查結(jié)果來看，黃河中游地區(qū)水土流失的面積和嚴(yán)重程度仍居全國之首。雖然經(jīng)過多年努力，一些重點地區(qū)的治理效果比較明顯，但大多數(shù)水土流失嚴(yán)重地區(qū)生態(tài)惡化的趨勢還未能從根本上得到遏制。黃河中游地區(qū)氣候干旱，水資源稀缺，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，治理水土流失的難度很大。按照現(xiàn)在的治理速度，要用相當(dāng)長的時間才能初步治理一遍。因此，我們必須充分認(rèn)識黃河中游地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)工作的艱巨性、復(fù)雜性和長期性，增強緊迫感、危機感和使命感。

當(dāng)前，我們要根據(jù)中央十五屆五中全會精神，按照黃河中游水土保持委員會確定的建設(shè)目標(biāo)，抓住國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和推行積極的財政政策的難得機遇，同心協(xié)力，團結(jié)奮戰(zhàn)。要繼續(xù)加強委員會的領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)作用，增加投入，深化改革，調(diào)動全社會的力量加快水土流失治理。各級水利部門作為水土保持的行業(yè)主管部門，要進一步做好綜合防治規(guī)劃，加強項目和資金管理，搞好技術(shù)指導(dǎo)，推動黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)再上新臺階。

二、進一步明確水土保持生態(tài)建設(shè)的工作思路

根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于水土保持生態(tài)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對水土保持工作的新要求，水土保持生態(tài)建設(shè)需要進一步調(diào)整思路，統(tǒng)一認(rèn)識，突出重點，明確任務(wù)。

第一，在指導(dǎo)思想上，必須明確把保護和改善生態(tài)環(huán)境放在首位，突出生態(tài)效益。在注重水土資源開發(fā)利用的同時，更要注重有效保護和可持續(xù)利用，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。牢固樹立“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的觀點。切實轉(zhuǎn)變以犧牲生態(tài)為代價，換取一時經(jīng)濟增長的思想。妥善處理生態(tài)、生產(chǎn)和生活三者之間的關(guān)系，處理好生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的關(guān)系，既要保證生態(tài)效益的實現(xiàn)，又要充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟利益，把生態(tài)建設(shè)與提高群眾收入和生活水平有機結(jié)合起來。

第二，在防治的方略上，既要加強人工治理，更要注重通過管理和保護，依靠大自然的力量，充分發(fā)揮生態(tài)的自然修復(fù)能力，恢復(fù)植被，加快水土流失治理的步伐，這是水土保持生態(tài)建設(shè)的一個重大戰(zhàn)略調(diào)整。發(fā)揮生態(tài)的自然修復(fù)能力是人類對自然規(guī)律認(rèn)識上的升華。黃河流域水土流失面廣量大，僅僅依靠人工治理，無法滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對水土保持生態(tài)建設(shè)的要求，而依靠生態(tài)的自我修復(fù)能力可以大大加快植被恢復(fù)的步伐，改變生態(tài)惡化的局面。要正確處理人工治理同自然恢復(fù)的關(guān)系，大面積的植被恢復(fù)要靠退耕、禁牧、封育、飛播等措施，通過實施小流域綜合治理，建設(shè)基本農(nóng)田、飼料基地和小型水利水保工程，發(fā)展經(jīng)濟林和庭院經(jīng)濟，解決農(nóng)民的吃糧和收入問題，可以為退耕、禁牧和封育保護創(chuàng)造條件，支持和保障大面積的植被恢復(fù)，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。

第三，在治理措施上，既要堅持山水田林路綜合治理，更要因地制宜，突出重點，分類指導(dǎo)。一要尊重科學(xué)，因地制宜，抓關(guān)鍵性措施。黃土高原多沙粗沙區(qū)，要加強以治溝骨干工程為重點的壩系建設(shè)，上攔下保，減少泥沙下泄，淤地種糧，退耕還林草，促進米糧下川、林草上山。二要合理利用水資源，安排生態(tài)用水，為植被建設(shè)創(chuàng)造條件。生態(tài)建設(shè)要充分考慮水資源的承載能力，植被建設(shè)要量水而行，西北要以草灌為主，科學(xué)選育耐旱樹種草種。三要注重質(zhì)量和效益，加強基本農(nóng)田建設(shè)和水利配套，大力推廣集雨節(jié)灌等技術(shù)，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

第四，在組織治理方式上，既要依靠政府組織群眾治理，更要注重把政府推動和依靠市場機制推動結(jié)合起來。要遵循經(jīng)濟規(guī)律，進一步深化改革，創(chuàng)新機制，加大“四荒”資源治理開發(fā)和水土保持改革的力度。對水土保持工程要明晰所有權(quán)，拍賣使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，放開建設(shè)權(quán)，建立良性運行和滾動發(fā)展機制，推廣大戶治理和專業(yè)隊治理的經(jīng)驗，依靠社會的力量，加快綜合治理和開發(fā)。

第五，在行業(yè)管理上，既要依法履行水土保持主管部門職能，更要注重歸口管理和組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮各部門在水土保持生態(tài)建設(shè)中的作用，形成全社會共同治理水土流失的合力。重點抓好水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范規(guī)程的制定，研究綜合防治水土流失的技術(shù)措施，搞好重點治理工程和示范工程建設(shè)，建立水土流失監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測預(yù)報信息系統(tǒng)，推進傳統(tǒng)水保向現(xiàn)代水保的轉(zhuǎn)變。

三、扎扎實實推進黃河流域水土保持生態(tài)建設(shè)

第一，實施防治結(jié)合，突出預(yù)防保護。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，生態(tài)環(huán)境建設(shè)是基礎(chǔ)。首先要落實好預(yù)防為主、保護優(yōu)先的方針。開發(fā)建設(shè)過程中要切實防止對生態(tài)環(huán)境造成新的破壞，不能走先破壞后治理的路子，更不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，換取短期的經(jīng)濟效益。黃河中游地區(qū)的煤炭、有色金屬、石油、天然氣等自然資源十分豐富，但這一地區(qū)又是生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境一旦破壞，短時間內(nèi)很難恢復(fù)?！笆濉逼陂g，西部各省、區(qū)將開展大規(guī)模的水利、交通和能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不可避免地要對黃河中游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響。各級水利部門要切實承擔(dān)起歸口管理的職責(zé)，依法行政，搞好監(jiān)督管理。一要宣傳、貫徹、落實好《水土保持法》，做到水土保持預(yù)防監(jiān)督提前介入，全方位落實“三權(quán)、一方案、三同時”制度，防止開發(fā)建設(shè)過程中造成新的人為水土流失。二要強化植被保護，嚴(yán)禁亂開濫墾、毀林毀草、草場過牧等破壞植被的現(xiàn)象。三要加強對已有水土流失治理成果的管理和維護，建立起既能鞏固治理成果，又能不斷發(fā)揮效益的新的管理機制。四要妥善處理好生活、生產(chǎn)和生態(tài)三者之間的關(guān)系，處理好經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的關(guān)系。既要搞好開發(fā)建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟，又要保護好生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供支撐和保障。黃河中游不少地區(qū)是少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)，地方經(jīng)濟相對落后，還有不少群眾尚未完全擺脫貧困，地方經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的任務(wù)非常艱巨。我們要認(rèn)真進行調(diào)查研究，因地制宜地制訂好水土保持規(guī)劃和實施計劃，提出保護和合理開發(fā)利用水土資源的對策和措施，把“防”和“治”有機結(jié)合起來，加快水土流失治理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟發(fā)展和廣大群眾脫貧致富做出貢獻。

第二，加強綜合治理，促進退耕還林。黃河中游地區(qū)的水土保持生態(tài)建設(shè)應(yīng)進一步貫徹落實朱镕基總理提出的“退耕還林（草），封山綠化，以糧代賑，個體承包”的政策措施，抓住當(dāng)前以糧食換林草的大好機遇，依照《水土保持法》的規(guī)定，對25度以上陡坡耕地有計劃、有步驟地退耕還林還草。要大力開展以小流域為單元的綜合治理，以基本農(nóng)田建設(shè)為基礎(chǔ)，搞好水土資源的合理開發(fā)利用，大力發(fā)展經(jīng)濟林草，解決群眾的基本口糧和經(jīng)濟收入問題，保證退耕還林還草能夠做得到、退得下、穩(wěn)得住、有效益、不反彈，恢復(fù)良好的生態(tài)環(huán)境。同時，在綜合治理的基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)?；巨r(nóng)田建設(shè)要走少而精的路子，按照因地制宜的原則，就近就低搞好坡耕地改造，發(fā)展溝壩地和小片水澆地等高產(chǎn)農(nóng)田，在提高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、加強水利配套、推廣節(jié)水灌溉、應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技上下功夫。要由重數(shù)量轉(zhuǎn)向重質(zhì)量、重效益，由廣種薄收、靠天吃飯的傳統(tǒng)耕作方式轉(zhuǎn)向精耕細作、集約經(jīng)營，由追求糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，大力發(fā)展經(jīng)濟作物和經(jīng)濟林草。要加大中小型水利水保工程建設(shè)力度，加強治溝骨干工程建設(shè)，發(fā)展水窖和各種集雨節(jié)水灌溉設(shè)施，最大限度地挖掘單位面積土地的增產(chǎn)增收潛力。要合理開發(fā)利用水資源，安排生態(tài)用水，為生態(tài)建設(shè)服務(wù)。特別是要解決好干旱季節(jié)苗木缺水和發(fā)展經(jīng)濟林用水的問題，千方百計提高林草成活率和保存率，提高林草的經(jīng)濟效益。

第三，加強項目管理，積極推行“三制”。加強項目管理，是保證工程建設(shè)質(zhì)量的有效手段。加快黃河中游水土保持工程建設(shè)，要通過嚴(yán)格、科學(xué)的前期規(guī)劃設(shè)計論證和項目審批，保證措施布局科學(xué)合理，技術(shù)路線正確。要建立管理部門、法人單位、施工單位、監(jiān)理機構(gòu)相互配合、相互制約的責(zé)權(quán)關(guān)系，提高管理水平，保證工程質(zhì)量。要按照國家計委、水利部關(guān)于水土保持項目的有關(guān)管理規(guī)定，嚴(yán)格基本建設(shè)程序，實行水土保持項目可行性研究報告審查、初步設(shè)計審批制度。重點抓好一級支流的水土保持工程項目前期工作，部署治理重點，明確防治任務(wù)，安排好工程布局。當(dāng)前，要抓緊搞好“兩河兩川”、塔里木河和黑河流域的水土保持前期工作，爭取在近期內(nèi)能分別立項和組織實施。現(xiàn)有工程建設(shè)要堅持集中治理，連續(xù)治理，確保國家重點治理資金集中，治理區(qū)域集中，規(guī)模效益集中。

進一步落實水土流失治理責(zé)任制，水土流失重點治理區(qū)，要明確縣級水利部門為水土保持項目責(zé)任主體，有關(guān)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長為施工單位負責(zé)人。國家重點防治工程要逐步推行項目法人負責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制。同時，根據(jù)水土保持工程特點，積極推行科技承包制、產(chǎn)權(quán)預(yù)先確認(rèn)制和資金支付報賬制，以提高水土保持科技含量和工程質(zhì)量，提高資金使用效益，確保工程長期發(fā)揮效益。

第四，落實“四荒”治理開發(fā)政策，深化水土保持改革。黃河中游地區(qū)“四荒”資源多，治理開發(fā)工作開展的比較早，山西、陜西等省創(chuàng)造和積累了很多好的做法和經(jīng)驗。搞好“四荒”治理開發(fā)，對于加快水土流失治理、改善生態(tài)環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。要制定激勵政策，按照“誰投資、誰治理、誰開發(fā)、誰受益”的原則，進一步制定和落實“四荒”資源治理開發(fā)的優(yōu)惠政策，加大“四荒”拍賣、租賃、承包和股份合作制治理的力度。國務(wù)院在1996年、1999年對治理開發(fā)“四荒”資源專門下發(fā)了有關(guān)文件，提出了明確要求，我們要認(rèn)真貫徹落實。治理開發(fā)“四荒”，一要按法律政策辦事，嚴(yán)格界定拍賣范圍，嚴(yán)格按當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的水土保持生態(tài)建設(shè)總體規(guī)劃進行，不得進行掠奪式開發(fā)，依法保護治理開發(fā)者的成果和權(quán)益。二要制定規(guī)劃，搞好服務(wù)。“四荒”治理開發(fā)工作的首要任務(wù)是把“四荒”地的水土保持規(guī)劃搞好，明確治理的內(nèi)容和要求，保證“四荒”的治理開發(fā)以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失為主要目標(biāo)，以綠化荒山、荒溝、荒丘、荒灘、植樹種草為重點，同時在“四荒”治理開發(fā)實施中要加強技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。三要加強監(jiān)管，鞏固和發(fā)展“四荒”治理成果，嚴(yán)格按照“四荒”治理協(xié)議，加強對《“四荒”治理協(xié)議書》執(zhí)行情況的監(jiān)督，確保治理目標(biāo)的實現(xiàn)，同時要加強對拍賣資金的監(jiān)管。四要進一步制定和落實“四荒”治理開發(fā)的優(yōu)惠政策，對購荒戶要在資金上一視同仁給以補助。重點扶持一批規(guī)模大、效益好、機制活的治理開發(fā)大戶，鼓勵群眾轉(zhuǎn)變“四荒”治理開發(fā)觀念，由以單純擴大耕地面積、種植糧食為主轉(zhuǎn)到造林種草、優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進生產(chǎn)和生態(tài)良性循環(huán)上來。

要根據(jù)當(dāng)前新的形勢，不斷深化水土保持改革，特別是在治理工作的組織方式上，要適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，適應(yīng)農(nóng)村稅費改革的要求，使水土保持生態(tài)建設(shè)形式由過去主要依靠政府組織，逐步轉(zhuǎn)向政府倡導(dǎo)、群眾自愿、按照市場經(jīng)濟規(guī)律運作的方式。在工作中，既要發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，動員廣大群眾積極參與水土流失的治理，又要通過政策和機制來調(diào)動社會各方面參與水土流失治理的積極性。

黨中央、國務(wù)院非常重視黃河的水利建設(shè)，不斷加大對黃河中游地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)的支持力度。從全國生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的全局來看，搞好黃河中游的水土流失防治具有重要意義。同志們，讓我們以江澤民總書記“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，抓住新世紀(jì)的良好發(fā)展機遇，按照這次會議的部署，開拓進取，扎扎實實地做好各項工作，開創(chuàng)黃河水土保持生態(tài)建設(shè)工作的新局面，為治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)秀美山川，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，做出新的貢獻！

最后我代表水利部，向各位委員、各部門領(lǐng)導(dǎo)和廣大同志們，多年來對黃河中游地區(qū)水土保持工作的關(guān)心和支持表示衷心的感謝。

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