論水土保持法制化問(wèn)題

來(lái)源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章【字體】大中小

摘　要:簡(jiǎn)要地介紹了我國(guó)水土保持的概況,水土流失危害的多重性,治理的艱難性,水土流失治理要靠廣大群眾和加強(qiáng)法制建設(shè)才能解決根本問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:水土保持;法制化;生態(tài)環(huán)境

中圖分類(lèi)號(hào):S157　　文獻(xiàn)識(shí)別碼:B　　文章編號(hào):1005-3409(2000)03-0072-04

1　水土流失是中國(guó)頭號(hào)環(huán)境問(wèn)題

正如曲格平主任所言,中國(guó)的水土流失不是一個(gè)局部的環(huán)境問(wèn)題,而是一個(gè)全局性的環(huán)境問(wèn)題,在一定意義上已成為中國(guó)頭號(hào)的環(huán)境問(wèn)題。

根據(jù)最新遙感資料,全國(guó)水土流失面積367萬(wàn)km2,約占國(guó)土(陸地)面積的38.2%(如果加上125萬(wàn)km2的凍融侵蝕面積,全國(guó)的水土流失面積占國(guó)土總面積的51.2%)。流失的類(lèi)型有水力侵蝕、風(fēng)蝕和凍融侵蝕等。其中水力侵蝕面積179萬(wàn)km2,占流失面積的48.7%,主要分布在山區(qū)、丘陵區(qū)。南方多數(shù)是這種形式的流失;風(fēng)力侵蝕188萬(wàn)km2,主要分布在長(zhǎng)城以北的三北地區(qū)、黃泛平原沙土區(qū)及濱海地帶。風(fēng)力侵蝕區(qū)的沙漠、戈壁極難治理,其中僅有31萬(wàn)km2,相對(duì)宜治理。

2　中國(guó)水土流失危害的多重性

2.1　削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)屏障

生態(tài)環(huán)境對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了屏障保護(hù)作用。一個(gè)好的生態(tài)環(huán)境,為農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)創(chuàng)造了有利條件。我國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化的勢(shì)頭還沒(méi)有從根本上得到遏制。全國(guó)每年新增水土流失面積1萬(wàn)km2,荒漠化面積每年以2460km2的速度擴(kuò)展,森林覆蓋率比解放初期縮小一半,約13%,且森林質(zhì)量下降,人工林、次生林代替原始林;耕地每年以6萬(wàn)多hm2的速度銳減;生物多樣性遭受?chē)?yán)重破壞等等。凡此種種,足以說(shuō)明我國(guó)的生態(tài)環(huán)境已進(jìn)入脆弱段,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)失去了生態(tài)屏障,旱、澇災(zāi)害頻繁發(fā)生,農(nóng)業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的自然保障可靠性下降。

2.2　江河湖泊泥沙淤積

雖然水土流失主要發(fā)生在山區(qū)、丘陵,但對(duì)中下游帶來(lái)的是大量的泥沙,河流湖泊由此被泥沙淤積,極大地降低了河床的泄洪能力和湖泊的調(diào)蓄洪能力。以長(zhǎng)江為例,宜昌站多年平均輸沙量達(dá)5.3億t。上游云、貴、川1000萬(wàn)hm2的坡耕地是泥沙的主要策源地,約有60%以上的泥沙來(lái)自坡耕地。其次是基本建設(shè),如開(kāi)礦、修路、移民建鎮(zhèn)等過(guò)程中的棄土。據(jù)長(zhǎng)江水利委員會(huì)對(duì)長(zhǎng)江城陵磯至漢口的235.6km河床近20年來(lái)的泥沙淤積分析,結(jié)果表明,20年共淤積泥沙2億t,河床平均淤高0.43m。

2.3　城市防洪壓力加重

我國(guó)660座城市大部分依水而建,沿江、沿河、沿海。由于河床泥沙淤積,河流引泄洪能力下降,勢(shì)必給沿江城市帶來(lái)巨大的防洪壓力。相同流量的洪峰,造成的險(xiǎn)情、災(zāi)情要比過(guò)去大得多。以長(zhǎng)江為例,漢口站流量1998年最大洪峰流量71600m3/s,1954年76100m3/s,1998年比1954年小4500m3/s,,但水位卻比1954年高0.3m。俗話說(shuō),“山低一寸,河高一丈”,說(shuō)的就是這個(gè)道理。由此造成的險(xiǎn)情和災(zāi)情也更為嚴(yán)重。城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息的中心。據(jù)有關(guān)方面資料,我國(guó)70%以上的國(guó)民生產(chǎn)總值源于城市,尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。所以,一旦城市遭受洪澇災(zāi)害,其損失不言而喻。例如1996年6月16日深圳遭暴雨襲擊,僅布吉鎮(zhèn)直接經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)5億多元。

2.4　加劇扶貧難度

目前,我國(guó)尚有4000多萬(wàn)貧困人口,90%以上生活在水土流失嚴(yán)重的山區(qū)、半山區(qū),尤其是云、貴、川、寧夏、陜西等省(區(qū))。黨和政府歷來(lái)十分重視扶貧問(wèn)題,并向全世界莊嚴(yán)承諾,至本世紀(jì)末,中國(guó)將消滅貧困。改革開(kāi)放20年來(lái),我國(guó)貧困人口已由原來(lái)的2.5億,減少到現(xiàn)在的4200萬(wàn)人,這是世界奇跡。盡管如此,生活在水土流失嚴(yán)重、土地貧瘠的數(shù)千萬(wàn)山區(qū)人民,脫貧仍有一定難度,扶貧工作已進(jìn)入攻堅(jiān)階段。這中間一個(gè)重要原因是那里的水土流失嚴(yán)重,人們賴(lài)以生存的水土資源已經(jīng)喪失殆盡,扶貧脫貧失去了根本。

3　中國(guó)水土流失治理的艱難性

中國(guó)是大國(guó)、窮國(guó)搞水保。一方面是大面積的水土流失需要治理,另一方面是政府“吃飯財(cái)政”拿不出這么多錢(qián)來(lái)治理,兩者的矛盾非常突出,這就決定了中國(guó)水土流失治理的艱難性。

水土保持是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè),世界上許多國(guó)家都是要靠政府出資來(lái)辦這件事的。很顯然,我國(guó)財(cái)力難以支付這筆巨大的開(kāi)支。

3.1　治理面積大、任務(wù)艱巨

全國(guó)現(xiàn)有水土流失面積367萬(wàn)km2,除了部分實(shí)在是無(wú)法治理的(如戈壁沙漠)面積以外,確實(shí)需要治理的面積也有200多萬(wàn)km2。

據(jù)《全國(guó)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》,解放50年來(lái),全國(guó)累計(jì)治理水土流失面積67萬(wàn)km2,平均每年1.37萬(wàn)km2。(按49年計(jì)算)按照這樣的速度靜態(tài)計(jì)算,需要146年才能將現(xiàn)有需要治理的流失面積治理一遍。即使按規(guī)劃每年治理5萬(wàn)km2的速度計(jì)算,也需要40多年才能治理一遍。

3.2　邊治理邊破壞的現(xiàn)象沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)

據(jù)新近遙感資料分析,解放50年來(lái),全國(guó)平均每年新增水土流失面積1萬(wàn)km2,略低于治理面積?？梢?jiàn),邊治理邊破壞的現(xiàn)象沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)。記得80年代初,英國(guó)皇家學(xué)會(huì)會(huì)員裴里沙博士來(lái)江西省考察水土流失情況時(shí)說(shuō)過(guò)一句話,叫做“停止破壞”?？墒窃谖覀冞@樣一個(gè)人多地少的國(guó)家,要停止破壞是何其之難!

改革開(kāi)放以后,新的水土流失的原因也發(fā)生了變化,由主要是農(nóng)村能源緊缺(向山上亂砍亂伐),向大規(guī)模基本建設(shè)、城市化等方面轉(zhuǎn)變。例如,珠江三角洲、山東沿海等地,在城市化過(guò)程中產(chǎn)生的新的水土流失情況都比較嚴(yán)重。深圳市是比較典型的,1995年7月20日中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談節(jié)目“警惕城市水土流失”的報(bào)導(dǎo),反映出城市化過(guò)程中新的水土流失情況的一個(gè)側(cè)面。解決這些問(wèn)題的根本出路要靠法制建設(shè)。

3.3　對(duì)水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)意義認(rèn)識(shí)不到位

水土流失的危害已經(jīng)反映到我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面,但是正象人們所說(shuō)的那樣,水土流失是一種慢性病,以至于使我們對(duì)它的認(rèn)識(shí)變得見(jiàn)怪不怪。尤其是要讓政府出資去治理,更顯得畏難,慢性病拖一拖再說(shuō)。

由于對(duì)水土保持重要性認(rèn)識(shí)上不夠到位等原因,地方政府在執(zhí)行上述許多有利于水土保持的政策方面,還存在著這樣那樣的情況,特別是水行政主管部門(mén),對(duì)有些政策的執(zhí)行落實(shí)感到力不從心。所以要搞好我國(guó)的水土保持,首先必須解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題,特別是各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水土保持重要性的認(rèn)識(shí),克服急功近利的思想,樹(shù)立建設(shè)水土保持生態(tài)環(huán)境工程,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。

3.4　投入嚴(yán)重不足

水土保持堅(jiān)持地方投入、群眾投勞為主,國(guó)家適當(dāng)扶持的原則。但關(guān)鍵是國(guó)家適當(dāng)?shù)奶倭?。從全?guó)看,列入國(guó)家重點(diǎn)治理的地方,過(guò)去每km2每年補(bǔ)貼1.5萬(wàn)元,最近提高到3萬(wàn)元,基本上只能用于農(nóng)具消耗,連種苗補(bǔ)貼也不夠,即使這樣,能列入國(guó)家或流域機(jī)構(gòu)重點(diǎn)治理的地方少而又少。

4　解決中國(guó)頭號(hào)環(huán)境問(wèn)題要靠法制

“解決中國(guó)的水土流失問(wèn)題,從根本上講,在于加強(qiáng)水土保持法制建設(shè)。從法律的特性看,它是有規(guī)范性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性等特點(diǎn),是任何政策文件和領(lǐng)導(dǎo)人的講話所不能比擬和取代的”。這一段話是全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)曲格平主任在答中國(guó)水利報(bào)記者時(shí)說(shuō)的。

4.1　《水土保持法》扭轉(zhuǎn)了先破壞后治理的老路

《水土保持法》第一章第4條規(guī)定:國(guó)家對(duì)水土保持工作實(shí)行預(yù)防為主、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、加強(qiáng)管理、注重效益的方針。按照這樣一個(gè)總的方針,使中國(guó)的水土保持工作擺脫了“先破壞、后治理”、“國(guó)家出錢(qián),農(nóng)民種樹(shù),年年種樹(shù)不見(jiàn)樹(shù)”的困境,把預(yù)防新的水土流失作為水土保持工作的重點(diǎn),這符合我們的國(guó)情,符合大國(guó)窮國(guó)搞水保的現(xiàn)實(shí)。

以往幾十年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,沒(méi)有一部嚴(yán)肅的制約引起水土流失行為的法律,只能是治理跟著破壞走,你破壞到哪里,我跟著你治理到那里。多家破壞,一家治理,治理的速度怎么也趕不上破壞的速度。全國(guó)解放初公布的水土流失面積為150萬(wàn)km2,現(xiàn)在是367萬(wàn)km2,翻了一番多。當(dāng)然這中間的原因很復(fù)雜,但是預(yù)防監(jiān)督不力,水土資源開(kāi)發(fā)失控不乏是其重要原因。我省的情況也有類(lèi)似,水土流失面積從50年代的1萬(wàn)多km2,增加到現(xiàn)在的3萬(wàn)多km2。

4.2　農(nóng)民群眾是水土流失治理的主體

《水土保持法》第三章第23條,國(guó)家鼓勵(lì)水土流失地區(qū)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)水土流失進(jìn)行治理,并在資金、能源、糧食、稅收等方面實(shí)行扶持政策。第26條,荒山、荒溝、荒丘、荒灘可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人或者聯(lián)戶(hù)承包治理。國(guó)家保護(hù)承包治理合同當(dāng)事人的合法權(quán)益……繼承人可以依照承包治理合同的約定繼續(xù)承包。

《水土保持法》的這些條款,無(wú)不明確了農(nóng)民是水土流失治理的主體,對(duì)于推動(dòng)荒山荒坡的治理起到了非常巨大的作用。

從江西省情況看,1991年6月29日《中華人民共和國(guó)水土保持法》頒布實(shí)施,1994年,省人大頒布了《江西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》,1995年,江西省計(jì)委、省水利廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)水土保持方案的通知》,全省開(kāi)展了以小流域?yàn)閱卧乃亮魇ЬC合治理并取得顯著效果。至1998年底,全省開(kāi)展綜合治理的小流域達(dá)740余條,累計(jì)治理水土流失面積249.93萬(wàn)hm2,其中新建水平梯田17.27萬(wàn)hm2,營(yíng)造水土保持林182.73萬(wàn)hm2,各類(lèi)水土保持防護(hù)工程21.8萬(wàn)座,群眾性的水土保持工作正在轟轟烈烈地開(kāi)展。其中還創(chuàng)造了富有南方特色、在全國(guó)有較大影響的小流域綜合治理模式。

4.3　依靠社會(huì)力量辦水保

《水土保持法》總則第3條,一切單位和個(gè)人都有保護(hù)水土資源、防治水土流失的義務(wù)。從法律的意義上闡明了水土保持的全民性。第三章第27條,企事業(yè)單位在建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中必須采取水土保持措施,對(duì)造成的水土流失負(fù)責(zé)治理?！吨腥A人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》第三章第18條,荒山、荒溝、荒丘、荒灘(簡(jiǎn)稱(chēng)“四荒”)的水土流失,可以由農(nóng)民個(gè)人、聯(lián)戶(hù)或?qū)I(yè)隊(duì)承包治理,也可以由企事業(yè)單位或者個(gè)人投資,投勞入股治理。《水土保持法》的這些條款,對(duì)于調(diào)動(dòng)全社會(huì)都來(lái)重視水土保持,投身于水土保持等方面均起到了積極的作用。江西省由農(nóng)民或企事業(yè)單位或個(gè)人籌資、投勞、股份合作制形式,在國(guó)內(nèi)有很大影響,也有許多成功的例子。例如于都縣力杰夏橙基地,由贛州地區(qū)部分離退休老干部發(fā)起組建的水土流失治理股份合作制企業(yè),取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和保持水土的效益。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),現(xiàn)在江西全省以股份制、租賃、承包和“四荒”拍賣(mài)等多種形式治理水土流失的面積已達(dá)46萬(wàn)多hm2,吸引各方面資金2.25億元,相當(dāng)于該省20年中國(guó)家各級(jí)財(cái)政對(duì)水土保持投入的總和。全省水土流失治理面積也由70年代的每年6萬(wàn)多hm2發(fā)展到80年代的每年13萬(wàn)多hm2。進(jìn)入90年代,每年完成的治理面積達(dá)到20多萬(wàn)hm2,治理進(jìn)度不斷加快,治理成效有所提高。這一事例說(shuō)明,只有充分學(xué)好用好《水土保持學(xué)》及相關(guān)法律,依靠全社會(huì)力量,才能從根本上解決水土流失治理問(wèn)題,國(guó)家大包大攬的老路是走不通的。

4.4　依法控制新的水土流失

《水土保持法》對(duì)預(yù)防新的水土流失方面作了許多詳細(xì)的規(guī)定。例如,“禁止毀林開(kāi)荒、燒山開(kāi)荒和丘陵坡地干旱地區(qū)鏟草皮、挖樹(shù)兜。”“禁止在25°以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物?！薄靶藿ㄨF路、公路和水石工程,應(yīng)當(dāng)盡量減少破壞植被,不得向江河、湖泊、水庫(kù)和專(zhuān)門(mén)存放地以外的溝渠傾倒?！薄敖ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中,必須有水行政主管部門(mén)同意的水土保持方案。”“建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施,必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用?！薄翱h級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)的水土保持監(jiān)督人員,有權(quán)對(duì)本轄區(qū)的水土流失及其防治情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查”等等,大約有12條,都是針對(duì)預(yù)防新的水土流失的,規(guī)定得很詳細(xì),界定得很清晰,具有很強(qiáng)的可操作性,為水行政主管部門(mén)依法行政提供了有力的法律武器。必須提高全社會(huì)的水保意識(shí)和法制觀念,依法管理中國(guó)的水土資源,扼制新的水土流失,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中,中央制訂了一系列保護(hù)生態(tài)環(huán)境的方針政策,其中包括退耕還林還草,以糧貸賑等。

4.5　加強(qiáng)法制建設(shè)是解決頭號(hào)環(huán)境問(wèn)題的保證

水土保持法制建設(shè)方面,在全國(guó)人大和省人大的努力下,已經(jīng)取得了不小的成績(jī)?！吨腥A人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》這二部法律和條例,是水土保持行業(yè)的根本法律法規(guī),目前的問(wèn)題是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)代法的現(xiàn)象還比較普遍。另外,水土保持監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有待加強(qiáng),執(zhí)法人員的素質(zhì)也有待于進(jìn)一步的提高。一部好的法律,還需要一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍來(lái)執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)干部和水行政主管部門(mén)更要學(xué)法、懂法、自覺(jué)遵守水土保持法律法規(guī)。同時(shí)隨著形勢(shì)的發(fā)展,《水土保持法》中的某些條款,也有待于進(jìn)一步修改補(bǔ)充。例如,預(yù)防監(jiān)督和法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。因此,要在全民中加強(qiáng)對(duì)水土保持法律法規(guī)知識(shí)的宣傳教育,提高廣大干部群眾的法治觀念,特別是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo),要自覺(jué)地學(xué)法、守法,依法行政,支持水行政主管部門(mén)執(zhí)法,防止和克服以權(quán)代法、以權(quán)壓法的情況發(fā)生,使《水土保持法》的各項(xiàng)規(guī)定真正落到實(shí)處,從而為我國(guó)的水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)起到強(qiáng)有力的法制保障作用。

作者簡(jiǎn)介:陳法揚(yáng),男,1943年生,教授,從事水土保持專(zhuān)業(yè)教學(xué)與科研,兼任水利部水土保持專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員,享受?chē)?guó)務(wù)院政府特殊津貼。近年來(lái)在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表論文40余篇,曾獲省部級(jí)科技成果獎(jiǎng)、省高教成果獎(jiǎng)等多項(xiàng)。

作者單位：南昌水利水電高等專(zhuān)科學(xué)校

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