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				水保要聞  	
            
				
			
			
			
		
            
		
		
		      
	  
	  
	  
	  
	

	  












		
		
		
            
			
			
			
            
				
				
				
				
				
            
					
					
            
						
            天則雙周：退耕還林 誰(shuí)做為好（張曙光）
            
						來(lái)源：
                          水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng)   上傳日期:2018-07-23   打印本文章
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            --西部開發(fā)議論之二
            

             
            

            2001年11月1日  天則雙周
            

             
            

             
            

                在西部開發(fā)中，政府明確了要做三個(gè)方面的工作：發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展教育和開發(fā)人力資源。應(yīng)當(dāng)肯定，這一限定是正確和明智之舉。
            

            政府提出要做好這三個(gè)方面的工作，但是，如何做好，由誰(shuí)來(lái)做，卻是大有文章。是否都要由政府出面來(lái)做呢？現(xiàn)在各地區(qū)的實(shí)際做法是，但是否有效，則需要研究。這里僅以退耕還林為例作一簡(jiǎn)單分析。
            

             
            

                西部地區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境很差，退耕（退牧）還林，保護(hù)生態(tài)，是西部開發(fā)成敗的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。為此，政府決定，退耕一畝，補(bǔ)助糧食300斤，連續(xù)7年。于是，大批糧食調(diào)往實(shí)施退耕還林工程的地區(qū)，各級(jí)政府官員由下逐級(jí)上報(bào)退耕還林情況，由上逐級(jí)下?lián)苎a(bǔ)助糧食。一時(shí)間，轟轟烈烈，好不熱鬧。從上報(bào)的數(shù)字來(lái)看，成績(jī)是大大的。然而，實(shí)際情況卻是另一種樣子。
            

             
            

                據(jù)筆者所知，某省計(jì)劃退耕還林140萬(wàn)畝，結(jié)果上報(bào)160萬(wàn)畝，實(shí)際退耕還不到100萬(wàn)畝。有的只是在從未耕種過(guò)的山坡上種了些樹，耕地照樣在種，但是卻上報(bào)完成了退耕還林的任務(wù)。這樣一來(lái)，基層官員為超額"完成退耕還林任務(wù)"有功"受到嘉獎(jiǎng)，農(nóng)民因"退耕"（實(shí)際是續(xù)耕）而雙豐收：既拿補(bǔ)貼，又繼續(xù)種莊稼。結(jié)果是皆大歡喜，唯有國(guó)家受損，社會(huì)受害。
            

             
            

                其實(shí)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)觀察，這樣的現(xiàn)象很好解釋。不論是基層官員，還是農(nóng)民，其行為都是理性行為，都是為了最大化自己的利益。在行政等級(jí)和行政層次的架構(gòu)內(nèi)，上下級(jí)之間存在著普遍而嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，行政監(jiān)督從來(lái)就不會(huì)完全有效，更何況當(dāng)前的中國(guó)，法治不健全，政紀(jì)松弛，腐敗盛行，政府又干了很多不該干和干不了的事情。在這樣的制度框架內(nèi)，基層官員與農(nóng)民合謀欺騙上級(jí)，屢見(jiàn)不鮮，也就是很自然的事情了。朱總理被縣糧食部門欺騙的事情盡人皆知。要知道，基層官員欺瞞上級(jí)官員，種種損招都會(huì)拿出來(lái)。大家都看過(guò)電視劇《村長(zhǎng)李四平》，居然把全村老百姓弄上山，披著化肥袋裝羊，可謂機(jī)關(guān)算盡，無(wú)奇不有。 
            

             
            

                在退耕還林這樣的事情上，既然政府行為和政府操作的效果如此之差，為什么不轉(zhuǎn)換一個(gè)思路，由民間操作，變政府行為為商業(yè)行為呢？其實(shí)，這樣的事情在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下比比皆是，我們完全有條件有能力加以實(shí)施。
            

             
            

                比如，由民間成立一中介組織，就象很多發(fā)展中國(guó)家從事小額貸款的非盈利機(jī)構(gòu)。政府通過(guò)拍賣特許權(quán)或財(cái)政貼息貸款方式，把用于退耕還林的糧食貸放給這樣的中介機(jī)構(gòu)，由中介機(jī)構(gòu)與農(nóng)民簽訂退耕還林的商業(yè)合約進(jìn)行實(shí)施。這樣，就建立了與前述行政操作完全不同的制度框架。農(nóng)民面對(duì)的是商業(yè)機(jī)構(gòu)，不是基層官員，商業(yè)信譽(yù)會(huì)對(duì)其形成約束，不會(huì)再去欺騙對(duì)方，否則，就會(huì)受到違約制裁，受到鄉(xiāng)土社會(huì)的輿論譴責(zé)和道德制約。政府對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也易于進(jìn)行和較有保障。對(duì)于守法經(jīng)營(yíng)和和確有成績(jī)的，政府可以免其利息甚至可以少回收或不回收本金，以資鼓勵(lì)。對(duì)于違法經(jīng)營(yíng)和不退耕還林的，可以吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，進(jìn)而給予以制裁。這樣，退耕還林的一整套商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式就會(huì)形成。政府從退耕還林中會(huì)取得巨大的社會(huì)效益，中介組織也會(huì)在經(jīng)營(yíng)中發(fā)展壯大起來(lái)，成為農(nóng)村中一個(gè)重要的市場(chǎng)主體和重要的經(jīng)濟(jì)力量，農(nóng)村的市場(chǎng)制度也就會(huì)建立和發(fā)展起來(lái)，農(nóng)民也會(huì)在經(jīng)營(yíng)林木中與中介組織建立起全新的關(guān)系，新的觀念也會(huì)在農(nóng)村樹立起來(lái)，政府改革和政府行為也會(huì)規(guī)范化。與此同時(shí)，依托于中介組織，可以進(jìn)一步建立和發(fā)展活林木市場(chǎng)，使得林業(yè)的經(jīng)營(yíng)真正走上市場(chǎng)化的道路。 
            

             
            

                當(dāng)然，在退耕還林中，變政府行為為市場(chǎng)行為，改官員操作為民間操作，只要各級(jí)官員不借此營(yíng)私舞弊，貪贓枉法，并進(jìn)而嚴(yán)肅法紀(jì)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)正當(dāng)經(jīng)營(yíng)，是有把握成功的。這樣，不僅會(huì)推動(dòng)退耕還林，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和西部開發(fā)，而且會(huì)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)制度的建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)。
            
                  
                
              
            
        
      
	  
					
            
				
            
				
			
            
			 
			
		
            
				
				
            
					
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