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				水保要聞  	
            
				
			
			
			
		
            
		
		
		      
	  
	  
	  
	  
	

	  












		
		
		
            
			
			
			
            
				
				
				
				
				
            
					
					
            
						
            日本的砂防法制、機(jī)構(gòu)及保障體系建設(shè)
            
						來源：
                          水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng)   上傳日期:2018-07-23   打印本文章
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            魯勝力
            

             
            

            （水利部水土保持司）
            

             
            

             
            

                摘要：日本砂防法律基本形成體系，而且在法律中明確了中央和地方政府以及居民的責(zé)任和義務(wù)，在完備的法律體系基礎(chǔ)上，形成了較為系統(tǒng)的砂防事業(yè)和科研機(jī)構(gòu)。國(guó)家每年拿出大量資金用于砂防事業(yè)，并在工程建設(shè)中采用招標(biāo)制，中標(biāo)單位在專門的監(jiān)督官監(jiān)督下嚴(yán)格按設(shè)計(jì)方案施工，保障了砂防工程的順利實(shí)施和工程質(zhì)量。
            

                關(guān)鍵詞：砂防法律；機(jī)構(gòu)；預(yù)算；資金；日本
            

             
            

                1日本砂防法規(guī)及監(jiān)督執(zhí)法
            

             
            

                1.1日本砂防法規(guī)
            

                在日本，關(guān)于砂防的法律主要有五部，其中《砂防法》、《滑坡防治法》、《陡坡崩塌防治法》。
            

                《治山治水緊急措置法》主要從實(shí)施防治角度制定的，是硬性的；《土沙災(zāi)害防治法》是從預(yù)防角度制定的，屬于管理范疇，算做軟性的。有“四硬一軟”的說法。
            

                1.1.1《砂防法》
            

                《砂防法》于1897年頒布實(shí)施，這就開始了日本砂防事業(yè)的法制化和制度化階段。開發(fā)建設(shè)形成荒山，產(chǎn)生土沙災(zāi)害，造成水災(zāi)多發(fā)，這是《砂防法）的立法依據(jù)。1924年，針對(duì)實(shí)際工作中出現(xiàn)的越來越多的大型攔沙壩，進(jìn)行了《砂防法》大修?！渡胺婪ā窔v史長(zhǎng)，但很簡(jiǎn)捷，主要包括防與治兩個(gè)方面，防治對(duì)象是泥石流。崩塌等土沙災(zāi)害，最大的目的是出于治水需要，減少山上進(jìn)人河道的上沙。確定的執(zhí)法主體是建設(shè)?。ìF(xiàn)為國(guó)土交通?。?。砂防工作主要由都道府縣負(fù)責(zé)組織實(shí)施，跨縣的或重點(diǎn)地區(qū)的砂防工作由中央負(fù)責(zé)組織實(shí)施?！渡胺婪ā芬笾付▍^(qū)域由國(guó)土大臣指定，一旦指定，不論是國(guó)有或私有土地，均必須依法采取措施進(jìn)行防治，依法進(jìn)行開發(fā)建設(shè)?！渡胺婪ā芬?guī)定，砂防經(jīng)費(fèi)原則上由中央。地方和受益地區(qū)居民共同負(fù)擔(dān)，一般中央負(fù)擔(dān)1／2，地方負(fù)擔(dān)1／3，其余由當(dāng)?shù)厥芤婢用褙?fù)擔(dān)，但特殊情況（指威脅河床穩(wěn)定安全、緊急情況或直屬砂防工程）下，中央也可以負(fù)擔(dān)2／3。
            

                1.1.2《滑坡防治法》
            

                針對(duì)滑坡災(zāi)害，1958年頒布實(shí)施了該法律?；碌姆乐斡筛骺h負(fù)責(zé)。該法規(guī)范了開發(fā)行為，規(guī)定影響公共安全的潛在或已有的滑坡地區(qū)的最小面積為5hm2，明確限制滑坡地區(qū)的用水，包括抽取地下水，但對(duì)農(nóng)業(yè)用水不限制。執(zhí)法主體是國(guó)土省和農(nóng)林省，國(guó)土省負(fù)責(zé)威脅住宅及其他基礎(chǔ)設(shè)施的滑坡防治，農(nóng)林省負(fù)責(zé)威脅林地、農(nóng)地的滑坡防治。滑坡防治經(jīng)費(fèi)同《砂防法》。其不足之處是對(duì)什么情況下采取避難、疏散缺乏具體細(xì)致的規(guī)定。
            

                1.1.3《陡坡崩塌防治法》
            

                該法頒布實(shí)施于1960年，對(duì)象是具有面積小、次數(shù)多、危害大等明顯特點(diǎn)的陡坡崩塌。執(zhí)法主體是國(guó)土省。不同于其余法規(guī)的是，它是由受到威脅的居民自己組織防治。居民有困難時(shí)，由地方政府出資治理，治理所需資金，受益者負(fù)擔(dān)5％－20％，其余由中央和地方共同分?jǐn)偂Ｔ摲▽?duì)放水、蓄水、取土、砍樹的規(guī)定很嚴(yán)格，包括農(nóng)業(yè)用水也受到嚴(yán)格限制。
            

                1.1.4《治山治水緊急措置法》
            

                1960年為應(yīng)付突發(fā)性土沙災(zāi)害而頒布實(shí)施該法。由國(guó)土省和農(nóng)林省共同負(fù)責(zé)。從1960年開始制訂5a計(jì)劃，按照計(jì)劃和年度完成情況，中央財(cái)政進(jìn)行預(yù)算和劃撥。其主要內(nèi)容來自1897年頒布實(shí)施的治水三法《河川法》、《砂防法》、《森林法》。
            

                1.1.5《土沙災(zāi)害防治法》
            

                該法是2000年制定頒布的，2001年開始實(shí)施的。執(zhí)法主體為國(guó)土省。地方政府組織實(shí)施。特點(diǎn)一是事先指定警戒區(qū)域，指定后不能再進(jìn)行住宅開發(fā)，已有建筑（現(xiàn)在全日本有1萬多處老人院和幼兒園位于危險(xiǎn)區(qū)域）要?jiǎng)衿浒徇w，政府提供低息貸款。特別警戒區(qū)域（紅色區(qū)）內(nèi)進(jìn)行開發(fā)要經(jīng)過縣知事批準(zhǔn)。二是建立警戒避難體制，由市叮村負(fù)責(zé)制定防災(zāi)避難計(jì)劃，確定避難路徑和場(chǎng)所，并宣傳周知。
            

                1．2日本砂防監(jiān)督執(zhí)法情況
            

                日本的砂防監(jiān)督執(zhí)法，主要是針對(duì)在指定區(qū)域的開發(fā)建設(shè)行為而采取的禁止限制措施。砂防指定區(qū)域一般有面指定、線指定和標(biāo)注指定，在各都道府義的要求下，由政府委托有關(guān)財(cái)團(tuán)法人調(diào)查確定，國(guó)土大臣指定，現(xiàn)在要求指定時(shí)要與每個(gè)土地所育者進(jìn)行協(xié)商。禁止限制措施一般由各都道府縣以知事令的形式公告。開發(fā)建設(shè)行為包括宅地、高爾大球場(chǎng)、墓地、游園地、治水利水設(shè)施、砂防設(shè)施區(qū)域的開發(fā)利用，電、煤氣。水道等的新建或改建，道路橋梁新建維護(hù)，采石取土開礦，砍伐樹木，建廠，設(shè)立廣告牌等，取堆沙及其他等14個(gè)方面。其他包括河川流量測(cè)定裝置設(shè)置，地質(zhì)調(diào)查，資材置存場(chǎng)地，放牧，河川公園，滑雪場(chǎng)，植樹，水凈化處理裝置設(shè)置，排水管排水口，停車場(chǎng)，水路改修，新建住宅，通訊設(shè)施，宗教設(shè)施建設(shè)，基準(zhǔn)點(diǎn)調(diào)查，水位計(jì)，遺跡調(diào)查等。
            

                國(guó)土省1974年4月19日頒布實(shí)施了《砂防指定區(qū)域及滑坡防治區(qū)域內(nèi)大規(guī)模住宅開發(fā)等項(xiàng)目的市查標(biāo)準(zhǔn)》，各都道府縣也都依照《砂防法》制定了相應(yīng)的《砂防指定地管理規(guī)則》，對(duì)在指定區(qū)域進(jìn)行開發(fā)建設(shè)行為做了詳細(xì)明確的規(guī)定，也是進(jìn)行開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目許可審查的主要依據(jù)。
            

                在指定地區(qū)進(jìn)行改變土地利用現(xiàn)狀的住宅開發(fā)、取石采礦、砍柴割草等行為時(shí)，行為者要進(jìn)行申請(qǐng)?jiān)S可批準(zhǔn)。如果開發(fā)者是政府，開發(fā)經(jīng)過《土地區(qū)劃整理事業(yè)法》、《都市再開發(fā)法》?！缎伦≌薪值亻_發(fā)法》、《土地改良法》等其他相關(guān)法律許可，則只申報(bào)即可。
            

                《砂防指定區(qū)域及滑坡防治區(qū)域內(nèi)大規(guī)模住宅開發(fā)等項(xiàng)目的審查標(biāo)準(zhǔn)》的主要內(nèi)容是：坡面堆土垂直高度不得超過15m；排水設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)百年一遇洪水（包括10％的沙），排水明渠要經(jīng)過處理；暗渠在20m以下的，設(shè)計(jì)要求干線部分30cm。，支線部分15cm以上，需要時(shí)要能加寬河道或設(shè)置蓄水池；沉沙池要求能運(yùn)行10a，采取水泥混凝土結(jié)構(gòu)，施工期間，每公頃要修建400－600m3的混凝土沉沙池，以攔蓄原有植被破壞后產(chǎn)生的泥沙；開發(fā)區(qū)旁邊面積在0．1km2以上的有土沙隱患的區(qū)域，要與有關(guān)地方和部門協(xié)商修建砂防設(shè)施；由于開發(fā)活動(dòng)，原砂防設(shè)施不再起作用，要求在原保護(hù)區(qū)上游建設(shè)代替設(shè)施；開發(fā)次序?yàn)?，先建設(shè)防災(zāi)壩、蓄水池、沉沙池和排水渠道等防災(zāi)設(shè)施，然后再進(jìn)行主體工程建設(shè)。
            

                在許可審批方面，一般由各督府縣知事批準(zhǔn)（少數(shù)也可由縣土木部長(zhǎng)批準(zhǔn)）發(fā)放許可，單個(gè)民宅建設(shè)則由縣建筑主事審查同意即可。解除指定區(qū)域和修建砂防補(bǔ)償壩由國(guó)土省批準(zhǔn)，其他事項(xiàng)由各督府縣審批。在日本，建設(shè)單位的砂防方案一般可請(qǐng)當(dāng)?shù)厣胺啦块T設(shè)計(jì)，施工也可請(qǐng)砂防部門給予幫助，也可請(qǐng)有關(guān)的財(cái)團(tuán)法人（中介組織）幫助依法制定砂防方案，協(xié)助報(bào)批。
            

                其他有關(guān)法律也有具體的砂防規(guī)定要求。《宅地法》、《都市計(jì)劃法》、《建筑基準(zhǔn)法》要求不適合砂防的地區(qū)不能建房，并對(duì)建筑區(qū)域的巖性、擋土墻的高度、坡度和排水方向等有明確規(guī)定。
            

                日本的砂防執(zhí)法效果很好，全國(guó)植被條件很好，是全世界植被覆蓋率最高的國(guó)家之一。每年由各都道府縣批準(zhǔn)的砂防許可達(dá)6000多件，其中涉及國(guó)土部門的項(xiàng)目占60％。這些許可的審查發(fā)放，有效地保護(hù)了水土、植被資源，減少了土沙災(zāi)害。
            

            2日本的砂防機(jī)構(gòu)
            

                1935年，日本全國(guó)治水砂防協(xié)會(huì)成立。1948年在建設(shè)省河川局開始設(shè)置砂防課。1951年砂防學(xué)會(huì)成立。1962年，建設(shè)省設(shè)置砂防部。1970年在砂防課設(shè)置滑坡對(duì)策室。1974年在建設(shè)省設(shè)置傾斜地保全課。1975年財(cái)團(tuán)法人砂防·滑坡技術(shù)中心成立。1991年財(cái)團(tuán)法人砂防推進(jìn)整備機(jī)構(gòu)成立。目前，日本的砂防工作是依據(jù)不同的法律規(guī)定，分別由農(nóng)林水產(chǎn)省和建設(shè)省負(fù)責(zé)執(zhí)行。農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)壯地改良法》、《森林法》有關(guān)工作。建設(shè)省負(fù)責(zé)《砂防法》、《陡坡地崩塌防治法》和《土沙災(zāi)害防治法》的有關(guān)工作，《滑坡防治法》、《治山治水緊急措置法》由兩家共同負(fù)責(zé)。國(guó)上交通省設(shè)砂防部，農(nóng)林水產(chǎn)省設(shè)有治山課。
            

                國(guó)土?。?500人）的砂防機(jī)構(gòu)主要設(shè)在河川局（250人）和地方整備局。河］fi局下設(shè)砂防部，有45人，內(nèi)設(shè)砂防計(jì)劃課（23人）和保全課。砂防計(jì)劃課主要負(fù)責(zé)砂防預(yù)算的編制和監(jiān)督執(zhí)法管理，下設(shè)總務(wù)系、預(yù)算系、規(guī)劃系、計(jì)劃系，2001年新設(shè)砂防管理室（下設(shè)管理系和法規(guī)系）。保全課主要負(fù)責(zé)砂防工程的建設(shè)與管理，下設(shè)總務(wù)系。直轄砂防系、補(bǔ)助砂防系、滑坡系。陡坡崩塌系和海岸室。地方整備局下設(shè)事務(wù)所，全國(guó)共有砂防所30多個(gè)。另外，國(guó)土技術(shù)政策研究所是國(guó)土省直屬的科研機(jī)構(gòu)。除此之外，財(cái)團(tuán)法人國(guó)土技術(shù)研究中心、砂防·滑坡技術(shù)中心、砂防開拓推進(jìn)整備機(jī)構(gòu)、獨(dú)立行政法人筑波土木研究所也是重要的砂防中介組織。
            

                農(nóng)林省在林野廳的森林建設(shè)部和國(guó)有林野部各設(shè)有治山課和業(yè)務(wù)課。治山課有40多人，負(fù)責(zé)民有林（縣、村、居民所有的森林）的管理，分為計(jì)劃、監(jiān)督監(jiān)察、災(zāi)害、規(guī)劃、指導(dǎo)等5個(gè)班。業(yè)務(wù)課4人，負(fù)責(zé)國(guó)有林的管理。同國(guó)土省一樣，派駐全國(guó)各地有14個(gè)森林管理局300個(gè)管理署，每個(gè)管理局均內(nèi)設(shè)治山課。管理局下有管理署，署下有事務(wù)所。另外，林野廳還有森林技術(shù)綜合研究所等單位。
            

                同樣，在日本，各督道府縣設(shè)有砂防課（河川課）和林野課（農(nóng)林課、林漁課）進(jìn)行管理，有專職人員。下面，分別列舉富士川砂防事務(wù)所、獨(dú)立行政法人等單位的組織圖來表示日本基層砂防單位和科研部門的內(nèi)部設(shè)置。詳細(xì)情況見圖1。
            

             
            

            

             
            

                筑波土木研究所原直屬于國(guó)土交通省，2000年機(jī)構(gòu)改革，成為獨(dú)立行政法人，現(xiàn)有250多人。國(guó)土省每年有一定數(shù)量預(yù)算，承擔(dān)日本全國(guó)性的重大科研技術(shù)項(xiàng)目。2001年的預(yù)算為57．12億日元，其中勘定費(fèi)52．6億日元（包括道路勘定費(fèi)13．02億日元，治水勘定費(fèi)13．86億日元，一般勘定費(fèi)25．72億日元），設(shè)施設(shè)備費(fèi)4．52億日元。
            

            其組織情況見圖2。
            

             
            

            

            

             
            

                富士川砂防所成立于1959年，現(xiàn)有45人。1990年以來，每年的預(yù)算均在40億日元以上，其中以1999年最高，近90億日元。221年預(yù)算經(jīng)費(fèi)58，34億日元，其中50．07億日元用于砂防事業(yè)費(fèi)，8．18億日元用于火山砂防事業(yè)費(fèi)，9百萬日元用于砂防事業(yè)調(diào)查費(fèi)。事務(wù)所組織情況見圖4。
            

             
            

            

             
            

             
            

                3日本砂防預(yù)算與工程建設(shè)
            

             
            

                日本的砂防預(yù)算歷史悠久，到現(xiàn)在已經(jīng)有124a。最早開始于 1877年（明治 10年），預(yù)算額為9980日元，到2001年全日本砂防預(yù)算已達(dá)6589．76億日元。大幅度增長(zhǎng)的預(yù)算資金，為砂防這項(xiàng)公益事業(yè)提供了堅(jiān)足的資金保障。
            

                1995－2000年日本國(guó)上省的砂防事業(yè)費(fèi)基本為4千億~5千億日元，平均4千5百億日元。2001年砂防事業(yè)費(fèi)投資為4557.98億日元，2002年的預(yù)算基本與2001年持平并略有減少。平均直轄事業(yè)界占砂防事業(yè)費(fèi)近40％，平均補(bǔ)助事業(yè)費(fèi)占砂時(shí)事業(yè)費(fèi)約60％，也就是說每年的砂防事業(yè)費(fèi)中自近40％由中央的派出機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行重點(diǎn)治理，其余約60％補(bǔ)助給各都道府縣用于砂防事業(yè)。
            

                在砂防事業(yè)費(fèi)中，征地·補(bǔ)償費(fèi)是用于購(gòu)買砂防用地和補(bǔ)償原地表設(shè)施的費(fèi)用，1995~2000年平均約為431億日元，占事業(yè)費(fèi)的10％，其中征地費(fèi)約272億日元，補(bǔ)償費(fèi)約159億日元。
            

                預(yù)算下達(dá)到各都道府縣或事務(wù)所以后，由各都道府縣或地方整備局進(jìn)行招標(biāo)，并與中標(biāo)單位簽定合同，由中標(biāo)單位按照設(shè)計(jì)方案進(jìn)行施工。各都道府縣或地方整備局都有專門的監(jiān)督官負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督。大的直轄砂防項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督由整備局負(fù)責(zé)，小的直轄砂防項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督由負(fù)責(zé)實(shí)施的事務(wù)所負(fù)責(zé)。
            

                4日本砂防的啟示
            

                健全的法律系統(tǒng)、完善的中介組織和龐大的政府管理系統(tǒng)以及人們強(qiáng)烈的生態(tài)保護(hù)意識(shí)是日本砂防節(jié)業(yè)的基石。日本的砂防法律基本形成體系，而且在法律中明確了中央和地方政府以及居民的責(zé)任和義務(wù)。五部法律都具體規(guī)定了各自的投資比例，其中中央基本占1／2以上。法律規(guī)定，日本砂防分別由農(nóng)林水產(chǎn)省和建設(shè)省負(fù)責(zé)執(zhí)行。
            

                國(guó)土省有派出地方的機(jī)構(gòu)整備局，各整備局下設(shè)有若干事務(wù)所，事務(wù)所有出張所。農(nóng)林省也如此。各都道府縣也有這樣的設(shè)置機(jī)構(gòu)，形成了有效的條狀管理體制，保障了國(guó)家砂防目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。
            

                預(yù)算制度化是砂防事業(yè)發(fā)展的根本保障。預(yù)算起步早在100年前，最初不到1萬日元，2001年砂防預(yù)算達(dá)6589多億日元，占當(dāng)年公共事業(yè)預(yù)算的3％~4％，預(yù)算明顯增加。
            

                1995－2000年平均預(yù)算為 455億日元，其中直轄事業(yè)費(fèi)（重點(diǎn)治理費(fèi)）占砂防事業(yè)費(fèi)近40％，補(bǔ)助給各都道府縣的事業(yè)費(fèi)占砂防事業(yè)費(fèi)約60％，但無論是哪種形式，中央部分的經(jīng)費(fèi)比例基本占到砂防經(jīng)費(fèi)的一半以上，也就是說，在日本，砂防是一項(xiàng)公益性事業(yè)，主要是由中央政府出資進(jìn)行治理的。另外，依法進(jìn)行預(yù)算，程序嚴(yán)格。在正常預(yù)算之外，常有追加預(yù)算。
            

                重視調(diào)查與監(jiān)測(cè)，全面掌握基礎(chǔ)及變化情況，為砂防建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。每年的政府預(yù)算中有專項(xiàng)調(diào)查費(fèi)用和監(jiān)測(cè)監(jiān)視費(fèi)用。許多指定區(qū)域都設(shè)立了自動(dòng)觀測(cè)裝置，有24h不間斷的觀測(cè)數(shù)據(jù)和錄像信息。國(guó)家歷年的政府預(yù)算。許可發(fā)放、砂防工程建設(shè)情況都建立了系統(tǒng)的檔案?，F(xiàn)正在組織開展5a一次的全國(guó)性的泥石流普查和《土沙災(zāi)害防治法》要求的指定區(qū)域的調(diào)查工作，擬建立信息庫(kù)。3S應(yīng)用發(fā)達(dá)，一些事務(wù)所等單位和指定區(qū)域的調(diào)查等項(xiàng)目已經(jīng)很熟練地運(yùn)用于工作之中。
            

             
            

            作者簡(jiǎn)介：魯勝力，男，（1966— ），學(xué)士，高級(jí)工程師，現(xiàn)為水利部水土保持司規(guī)劃處副處長(zhǎng)。
            
                  
                
              
            
        
      
	  
					
            
				
            
				
			
            
			 
			
		
            
				
				
            
					
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