全國(guó)水土保持監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀及對(duì)策

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章【字體】大中小

曾大林

（水利部水土保持司）

[摘要] 十多年來，全國(guó)水土保持監(jiān)督管理工作，經(jīng)歷了執(zhí)法探索與立法、落實(shí)“三權(quán)”、規(guī)范化建設(shè)、落實(shí)“三同時(shí)”制度4個(gè)階段，已逐步走上法制化軌道。今后應(yīng)繼續(xù)深化規(guī)范化建設(shè)，堅(jiān)持執(zhí)法檢查，加強(qiáng)對(duì)三峽等重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)督管理，督促“三同時(shí)”制度的落實(shí)，簡(jiǎn)化審批程序，啟動(dòng)水保法修訂工作。

1工作進(jìn)展情況

我國(guó)水土保持監(jiān)督管理工作開展十多年來，大致經(jīng)過了4個(gè)階段。第一階段是探索監(jiān)督執(zhí)法和法規(guī)體系建設(shè)階段，主要是在遼寧大連、山東煙臺(tái)、江西贛州、晉陜蒙接壤區(qū)探索水土保持監(jiān)督管理工作內(nèi)容、方法、機(jī)制，同時(shí)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)這些地方的監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)，開展水上保持法的立法工作。經(jīng)過努力，于1991年完成了水土保持法的立法工作，到1993年，大部分?。ㄊ小^(qū)）完成了水土保持法實(shí)施辦法和配套法規(guī)的制定工作，為全國(guó)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的開展奠定了法律基礎(chǔ)。第二階段是落實(shí)“三權(quán)”階段，即落實(shí)水上保持法賦予水行政主管部門的審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，逐步解決了水利水保部門只知治理不會(huì)執(zhí)法問題，克服了執(zhí)法畏難心理等。通過抓“三權(quán)”，全國(guó)水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，31個(gè)省（市、區(qū)）、200多個(gè)地（市）、2 400多個(gè)縣（市、區(qū)）建立了水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，有專兼職監(jiān)督執(zhí)法人員7．4萬人，監(jiān)督管理成為水土保持工作的重要內(nèi)容之一。第三階段是規(guī)范化階段，主要任務(wù)是完善各項(xiàng)制度、規(guī)范管理工作、理順各部門之間的關(guān)系、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、提高監(jiān)督執(zhí)法人員的素質(zhì)、建立技術(shù)服務(wù)體系、推動(dòng)恢復(fù)治理工作，使水土保持監(jiān)督管理人員熟悉和學(xué)會(huì)運(yùn)用管理程序、法律程序和執(zhí)法文書開展監(jiān)督管理工作。在這個(gè)階段，水利部與國(guó)家計(jì)委、國(guó)家環(huán)?？偩帧?guó)土資源部、鐵道部、交通部、三峽建設(shè)委員會(huì)辦公室及電力、有色、煤炭等主管部門就落實(shí)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作印發(fā)了規(guī)范性文件，使得水土保持方案編報(bào)工作步人正軌。全國(guó)審批水土保持方案5萬多個(gè)，涉及水土保持資金160多億元，水利、電力、石油、鐵道等行業(yè)的大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)率達(dá)到了 95％以上，查處違法案件1萬多起。全國(guó)共實(shí)施恢復(fù)治理示范工程2 355處，治理人為水土流失5 228kin。第四階段是落實(shí)“三同時(shí)”制度階段。這是當(dāng)前監(jiān)督管理工作重點(diǎn)，要通過嚴(yán)把水土保持方案審批關(guān)，加強(qiáng)對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程實(shí)施情況的督促檢查，認(rèn)真履行水土保持工程驗(yàn)收手續(xù)等，使水土保持“三同時(shí)”制度得到切實(shí)執(zhí)行。

2今后的幾項(xiàng)主要工作

（l）繼續(xù)深化水土保持監(jiān)督管理規(guī)范化工作。規(guī)范化建設(shè)活動(dòng)雖然結(jié)束了，但是不等于我們的工作都規(guī)范了，還存在工作進(jìn)展不平衡、單項(xiàng)工作不夠規(guī)范、管理模式不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人世后的要求等問題，還要把規(guī)范化建設(shè)工作長(zhǎng)期抓下去，不斷提高監(jiān)督管理水平和效果。

（2）結(jié)合國(guó)務(wù)院六部委“關(guān)于聯(lián)合開展水土保持執(zhí)法檢查的通知”要求，精心組織，狠抓落實(shí)，把水土保持方案落實(shí)工作推向一個(gè)新的水平，并且在今后一個(gè)時(shí)期，把執(zhí)法檢查工作作為監(jiān)督管理的重要手段長(zhǎng)抓不懈。

（3）貫徹落實(shí)水上保持法關(guān)于水土保持方案驗(yàn)收的規(guī)定，配合“水土保持方案驗(yàn)收管理規(guī)定”的出臺(tái)，督促開發(fā)建設(shè)單位主動(dòng)做好水土保持工程驗(yàn)收工作，努力做到水土保持工程與主體工程同時(shí)投人運(yùn)行。

（4）圍繞三峽。西氣東輸、青藏鐵路、南水北調(diào)等重點(diǎn)工程建設(shè)，加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理工作。特別要認(rèn)真貫徹水利部。三峽建設(shè)委員會(huì)辦公室“關(guān)于做好三峽工程水土保持工作的通知”精神，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，編制三峽工程建設(shè)水土流失防治規(guī)劃，爭(zhēng)取在國(guó)家移民經(jīng)費(fèi)中增列水土保持專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，推進(jìn)三峽移民工程水土保持工作健康發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)三峽移民等工程建設(shè)過程的水土保持執(zhí)法檢查，查處亂挖亂倒、破壞地貌植被、造成水土流失的違法案件，使每一項(xiàng)重點(diǎn)工程都成為生態(tài)建設(shè)示范工程。

（5）適應(yīng)人世的要求，不斷改進(jìn)水土保持監(jiān)督管理工作，簡(jiǎn)化水土保持方案審查審批程序。比如：占地小于一定面積的建設(shè)項(xiàng)目，可以簡(jiǎn)化水土保持方案編制工作或下放審批權(quán)限，改為填報(bào)水土保持方案報(bào)告表和由地縣水行政主管部門審批，不再按項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)格和投資額大小確定審批權(quán)限；在條件成熟的時(shí)候，取消水土保持方案大綱的編制和審查，直接編制水土保持方案；逐步用市場(chǎng)機(jī)制來開展水土保持方案的審查、驗(yàn)收工作，水利部門只負(fù)責(zé)監(jiān)督有關(guān)法規(guī)、規(guī)范、政策和規(guī)則的執(zhí)行，依法行政，提高工作效率和管理水平。

（6）啟動(dòng)水土保持法修訂工作，爭(zhēng)取將水土保持法的修訂列人下屆人大立法計(jì)劃，在廣泛征求意見，深化調(diào)查的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)重大問題的研究，盡快完成修訂工作。

3有待加強(qiáng)的幾個(gè)方面

（1）進(jìn)一步提高對(duì)水土保持監(jiān)督管理工作重要性的認(rèn)識(shí)。2001年，我曾就南方的水土保持工作提出了自己的看法，即要把水土保持監(jiān)督管理工作作為水土保持工作的必由之路和永恒主題來抓。但是，從實(shí)踐上來看，除甘肅、廣東。福建、浙江的監(jiān)督管理工作起色比較大以外，多數(shù)地方在認(rèn)識(shí)上還有很大差距，特別是省一級(jí)水土保持機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)同志，還是習(xí)慣于跑項(xiàng)目、要經(jīng)費(fèi)抓治理，而對(duì)于水土保持監(jiān)督管理工作，在工作精力上、組織協(xié)調(diào)上。支持力度上、方式方法上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，開創(chuàng)性地開展水土保持監(jiān)督管理工作顯得不夠，等上邊、看上邊的情形還比較普遍地存在。

（2）對(duì)新形勢(shì)對(duì)于水土保持監(jiān)督管理工作中的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、收費(fèi)權(quán)三權(quán)合一、集于一身的體制可能會(huì)受到的沖擊，以及對(duì)整個(gè)水土保持監(jiān)督管理工作的影響和對(duì)策研究不夠。現(xiàn)在，收費(fèi)權(quán)已經(jīng)逐漸被分離出來，實(shí)行統(tǒng)一收費(fèi)，收支兩條線，今后還會(huì)將水土保持收費(fèi)納入預(yù)算內(nèi)資金管理，嚴(yán)格限制亂收費(fèi)、亂罰款、坐收坐支，使收費(fèi)工作更加規(guī)范、科學(xué)、合理。從規(guī)范的角度看，今后執(zhí)法權(quán)和審批權(quán)的分離也是必然趨勢(shì)，如果不能積極地去適應(yīng)這些變化，在新形勢(shì)下無所適從、喪失信心或固守已有的管理模式對(duì)抗變革，都將會(huì)影響監(jiān)督管理工作的發(fā)展，甚至被時(shí)代所淘汰。

（3）“三同時(shí)”制度的落實(shí)問題。2001年，水利部會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門檢查了陜西省3條鐵路、四川省5個(gè)水電工程水土保持方案的實(shí)施情況，檢查發(fā)現(xiàn)，水土保持方案的落實(shí)還有很大的差距。主要問題是水土保持工程嚴(yán)重滯后于主體工程。水土保持工程標(biāo)準(zhǔn)偏低、隨意變更水土保持方案等。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法檢查工作，監(jiān)督開發(fā)建設(shè)單位履行水土保持義務(wù)、認(rèn)真組織實(shí)施水土保持方案，還需要做大量艱苦、細(xì)致的工作，不是搞一兩次活動(dòng)就能解決的。

（4）水土保持法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的一些規(guī)定已不能適應(yīng)水土保持監(jiān)督管理工作的要求，如：應(yīng)編制水土保持方案的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目類別中，缺少通訊設(shè)施、油氣工程、城市建設(shè)、機(jī)場(chǎng)建設(shè)等，使得這些開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目是否編報(bào)水土保持方案的問題一直存有異議；水土保持方案批復(fù)后的后續(xù)工作怎樣落實(shí)，如初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)、招投標(biāo)工作、施工組織、監(jiān)理等，還缺乏相應(yīng)的規(guī)定；補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)過于單一，對(duì)破壞原地貌植被，不分地貌植被狀況好壞，按一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)征收，超出了建設(shè)單位的承受能力，增加了補(bǔ)償費(fèi)征收的難度和阻力；開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程體系究竟包括哪些內(nèi)容，如果不在規(guī)范上加以明確，就會(huì)導(dǎo)致水土保持方案只是主體工程設(shè)計(jì)的“補(bǔ)丁”，或主體工程設(shè)計(jì)中缺少的內(nèi)容就是水土保持方案編制的內(nèi)容，而水土保持方案沒有自己固定的內(nèi)容等等。因此，應(yīng)把修訂水土保持法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的工作提上議事日程。

［作者簡(jiǎn)介］曾大林（1961－），男，遼寧西豐縣人，高級(jí)工程師，雙學(xué)士，水利部水土保持司監(jiān)督管理處處長(zhǎng)。

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