中國(guó)防洪減災(zāi)的新策略

來(lái)源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章【字體】大中小

水利部部長(zhǎng)　汪恕誠(chéng)

中國(guó)內(nèi)地受季風(fēng)氣候影響，降水時(shí)空分布非常不均，這種氣候特點(diǎn)導(dǎo)致了中國(guó)的洪水和干旱災(zāi)害同時(shí)并存。幾千年來(lái)，洪水災(zāi)害一直是威脅中國(guó)人民生存發(fā)展的心腹之患。新中國(guó)成立以來(lái)，開展了規(guī)?？涨暗慕又卫砗头篮榻ㄔO(shè)，洪患得到了初步控制，全國(guó)已建成各類水庫(kù)8．5萬(wàn)座，總庫(kù)容5200億立方米；建成江河堤防27萬(wàn)公里；開辟蓄滯洪區(qū)近百處，所取得的成就為舉世矚目。20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)又進(jìn)入洪水多發(fā)期，雖然洪災(zāi)面積減少，但是由于受災(zāi)區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損失仍很嚴(yán)重。在21世紀(jì)，中國(guó)城市化進(jìn)程加快，對(duì)防洪減災(zāi)將提出更高要求。在這種背景下，防洪減災(zāi)已經(jīng)成為中國(guó)21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大課題，而調(diào)整防洪減災(zāi)策略尤為重要。

縱觀中國(guó)兩千多年來(lái)江河防洪的策略，主流是依靠各種工程措施對(duì)洪水進(jìn)行約束和疏導(dǎo)，其主導(dǎo)思想是與洪水斗爭(zhēng)并戰(zhàn)而勝之。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，人類希冀完全消除洪水災(zāi)害是難以做到的。人類要學(xué)會(huì)與洪水共處，與自然和諧共處。據(jù)《漢書·溝洫志》記載，早在公元前6年，中國(guó)的學(xué)者賈讓就曾提出“古者立國(guó)居民，疆理土地，必遺川澤之分，度水勢(shì)所不及……使秋水多，得有所休息，左右游波，寬緩而不迫”。意思是說(shuō)，治河必須要適合洪水規(guī)律，人們生產(chǎn)生活也應(yīng)避讓洪水，遷到滿足泄洪需要以外的地方去發(fā)展。用今天的話來(lái)講就是工程措施與非工程措施相結(jié)合的治水理念。這一理念在2002年10月新修訂的《中華人民共和國(guó)水法》中得到了體現(xiàn)。其中第十五條強(qiáng)調(diào)區(qū)域社會(huì)發(fā)展要和防洪規(guī)劃相協(xié)調(diào)，也就是說(shuō)，從防止水對(duì)人類的侵害，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜乐顾畬?duì)人類侵害的同時(shí)，要特別注意防止人類對(duì)水的侵害。

洪水災(zāi)害具有自然和社會(huì)雙重屬性，它們都是災(zāi)害的本質(zhì)屬性，缺一不成其為災(zāi)害。由此引申出統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理途徑，即以工程技術(shù)措施改造洪水，同時(shí)調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以適應(yīng)洪水。適應(yīng)并非消極避讓，而是同時(shí)尊重外界自然和人類社會(huì)，以求得社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。人們已越來(lái)越意識(shí)到，通常所說(shuō)的自然災(zāi)害其實(shí)并非都是自然發(fā)生的，近百年來(lái)導(dǎo)致水災(zāi)害損失上升的主要原因是人類活動(dòng)。災(zāi)害的雙重屬性進(jìn)一步闡明了災(zāi)害的本質(zhì)屬性，這是一種哲學(xué)思維方面的進(jìn)步。

中國(guó)政府在1998年長(zhǎng)江發(fā)生大洪水后，對(duì)洪水問(wèn)題進(jìn)行了深刻的思考，對(duì)防洪工作重新做了戰(zhàn)略性的調(diào)整。在防洪策略調(diào)整上的重大突破是：在建設(shè)方面強(qiáng)調(diào)在流域生態(tài)系統(tǒng)重建的大框架下部署防洪建設(shè)；在管理方面運(yùn)用系統(tǒng)論理論和風(fēng)險(xiǎn)管理方法，從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變。

五年來(lái)中國(guó)的防洪減災(zāi)事業(yè)取得了重大進(jìn)展。工程措施是社會(huì)安定和發(fā)展的基本保障。近五年來(lái)中國(guó)中央政府水利投資約合217億美元，重點(diǎn)加固大江大河干堤。至2002年底，長(zhǎng)江中下游約3500公里干堤和黃河下游近千公里干堤基本達(dá)到了設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。在規(guī)劃設(shè)計(jì)中提倡對(duì)工程的經(jīng)濟(jì)及其環(huán)境影響的綜合評(píng)估和引入綠色GDP概念，以盡可能減少其負(fù)面效果。

對(duì)于過(guò)度的國(guó)土開發(fā)并由此使防洪條件惡化的社會(huì)行為進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。例如，在長(zhǎng)江等大江大河廢除妨礙行洪的垸田，目前，“退田還湖”面積近3000平方公里，盡可能恢復(fù)洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等湖泊生態(tài)原貌，增加河湖調(diào)蓄能力130億立方米，為此政府撥款安置移民240萬(wàn)人。

防洪建設(shè)已從注重堤防、水庫(kù)等工程建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅赝暾姆篮轶w系的建設(shè)。上中游開展了退耕還林、植樹種草和水土保持等大規(guī)模的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與建設(shè)。疏浚了主要江河的河道、河口，清淤總量已達(dá)1．2億立方米。防洪指揮調(diào)度信息系統(tǒng)建設(shè)，為科學(xué)決策提供了先進(jìn)手段。加強(qiáng)防洪區(qū)、堤防保護(hù)區(qū)和洪泛區(qū)的社會(huì)化管理，規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，制定了蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策等。從試圖完全消除洪水災(zāi)害、“入海為安”，轉(zhuǎn)變?yōu)槌惺苓m度的風(fēng)險(xiǎn)，制定合理可行的防洪標(biāo)準(zhǔn)、防御洪水方案和洪水調(diào)度方案，綜合運(yùn)用各種措施，確保標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)防洪安全，遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水把損失減少到最低限度。

需要指出的是，洪水并非完全有害，它還是江河物質(zhì)輸移的載體，是維系流域生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要條件。在像中國(guó)這樣缺水的國(guó)度里，洪水還是可利用水資源的重要組成部分。為此，近年來(lái)洪水調(diào)度由單純的防洪減災(zāi)向結(jié)合洪水資源利用方向轉(zhuǎn)變，利用洪水資源，回灌補(bǔ)充地下水。

總之，人類社會(huì)的進(jìn)步從來(lái)都是以解決人與自然關(guān)系為前提的。社會(huì)可持續(xù)發(fā)展代表著人類對(duì)未來(lái)理性的思考。調(diào)節(jié)人與自然的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題。而欲達(dá)此目的，在注重人口、資源、環(huán)境問(wèn)題之外，減少水災(zāi)害損失至關(guān)重要。在防洪減災(zāi)上，中國(guó)還有很長(zhǎng)的路，但是我們對(duì)此充滿信心。

(中國(guó)水利報(bào))

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