當(dāng)前水土保持監(jiān)督執(zhí)法中存在的主要問題與對(duì)策

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章【字體】大中小

張小林

(長(zhǎng)江水利委員會(huì)水土保持局, 湖北武漢 430010)

[關(guān)鍵詞]長(zhǎng)江；水土保持；預(yù)防監(jiān)督；執(zhí)法；對(duì)策

[摘要]水土保持監(jiān)督執(zhí)法自1991年以來，在法規(guī)體系、方案審批等諸多方面取得了顯著實(shí)效。但水土保持監(jiān)督執(zhí)法仍然任重道遠(yuǎn)，依然存在著水保法律意識(shí)不強(qiáng)，水土保持方案申報(bào)率低，水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收難，水土保持方案實(shí)施差距大，監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化水平不高等諸多問題。今后需要不斷加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和提高執(zhí)法水平，全面貫徹預(yù)防為主方針，落實(shí)以開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度為核心的監(jiān)督執(zhí)法，加大水土保持案件的查處力度，取得監(jiān)督執(zhí)法的新成果。

1 引言

《水土保持法》頒布實(shí)施以來，在水利部的直接領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)人大和政府的重視、支持和監(jiān)督下，在各級(jí)水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門的共同努力下，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作取得了明顯成效。特別是“九五”期間，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作取得重要進(jìn)展。水土保持法律法規(guī)體系和監(jiān)督執(zhí)法體系進(jìn)一步建立健全，完成水土保持“三區(qū)”劃分公告工作，執(zhí)法檢查力度加大，“三權(quán)、一方案、三同時(shí)”制度得到進(jìn)一步落實(shí)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江流域到2002年底累計(jì)對(duì)8130多起開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目造成的人為水土流失違法案件進(jìn)行了立案查處；審批水土保持方案超過5.26萬件，審批率95%以上；開發(fā)建設(shè)單位交納水土流失防治費(fèi)6131萬元、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)1.06億多元，自行投入水土流失防治費(fèi)累計(jì)超過13.3億元；設(shè)立水土保持預(yù)防監(jiān)督管護(hù)點(diǎn)1萬多個(gè)，管護(hù)面積近48萬hm²。西氣東輸、青藏鐵路（格唐段）、南水北調(diào)等國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都依法編報(bào)了水土保持方案。與此同時(shí)，各地嚴(yán)格按照“兩費(fèi)”征收使用管理的規(guī)定，將收繳的水土流失防治費(fèi)、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)用與水土流失綜合治理。雖然水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作取得的成效顯著，但執(zhí)法中出現(xiàn)的問題也越來越多，需要進(jìn)一步研究解決。

2 當(dāng)前水土保持監(jiān)督執(zhí)法中存在的主要問題

2.1水保意識(shí)還不到位

水土保持是一項(xiàng)基本國策已被許多人所接受，但對(duì)開展水土保持的必要性和重要性還有部分領(lǐng)導(dǎo)和一些單位認(rèn)識(shí)不足，對(duì)貫徹執(zhí)行水土保持法規(guī)的嚴(yán)肅性缺乏必要的認(rèn)識(shí)，水土保持工作還沒有引起各地和有關(guān)部門的足夠重視，使水土保持法規(guī)在某些地區(qū)、個(gè)別工程項(xiàng)目上得不到全面貫徹執(zhí)行。重慶市自1997年至2002年，共批準(zhǔn)立項(xiàng)各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目1992項(xiàng)，但與主體工程同時(shí)申報(bào)水土保持方案的項(xiàng)目為974項(xiàng)，僅占48.9%。云南省大保高速公路，1998年11月開工建設(shè)時(shí)沒有按照規(guī)定及時(shí)編報(bào)水土保持方案，施工過程中暴露出隨意向江河傾倒棄渣、取土場(chǎng)開挖破壞植被嚴(yán)重、棄渣場(chǎng)防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題，在地方人大和水行政主管部門的多次檢查督促下，補(bǔ)報(bào)了水土保持方案，但由于編制質(zhì)量問題至今未獲批準(zhǔn)。有的行業(yè)管理部門認(rèn)為水土保持執(zhí)法就是爭(zhēng)奪他們的權(quán)力，因而工作不予配合。甚至我們有的水行政主管部門對(duì)水土保持監(jiān)督執(zhí)法也理解不夠，有的水利建設(shè)項(xiàng)目不編報(bào)水土保持方案。對(duì)此問題，湖北省水利廳和福建省福州市水利局于2001年和2003年還專門發(fā)文予以規(guī)范落實(shí)。同時(shí)，有些水行政主管部門和水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門的畏難情緒大，認(rèn)為沒有經(jīng)費(fèi)，工作不好開展，沒有認(rèn)識(shí)到水土保持監(jiān)督執(zhí)法是水土保持的核心。

2.2水土保持方案的申報(bào)審批制度還落實(shí)不夠

從我們檢查了解到的情況來看，將水土保持方案的申報(bào)審批作為開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目列項(xiàng)的一個(gè)必備條件，列入計(jì)劃、規(guī)劃等有關(guān)職能部門的管理程序之中，作為一項(xiàng)制度貫徹執(zhí)行，還存在著一定差距。如四川省2002年17個(gè)州（市）應(yīng)報(bào)水土保持方案的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目有1667個(gè)，實(shí)際申報(bào)的只有1096個(gè)，僅占65.7%。云南省水利廳對(duì)1996年以來省內(nèi)國家和省級(jí)新建（在建）開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水保方案編報(bào)情況的檢查表明，在批準(zhǔn)的275項(xiàng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，其中已審批水保方案的130項(xiàng)，正在編制水保方案的34項(xiàng)，未編水保方案的111項(xiàng)，未編率達(dá)到為40.4%。雖然文件規(guī)定開展開發(fā)建設(shè)活動(dòng)必須向水土保持部門報(bào)送水土保持方案，沒有經(jīng)水土保持部門批準(zhǔn)的水土保持方案，計(jì)劃、規(guī)劃等部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不得予以批復(fù)立項(xiàng)。但實(shí)際的貫徹落實(shí)情況不太理想，現(xiàn)在水土保持部門審批的大多數(shù)水保方案，都是工程項(xiàng)目開工經(jīng)查處而編報(bào)的。如重慶市自1997年至2002年，共批準(zhǔn)立項(xiàng)各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目1992項(xiàng)，項(xiàng)目開工后通過水行政主管部門監(jiān)督檢查督促后編報(bào)水土保持方案的項(xiàng)目885項(xiàng)，占44.4%。

2.3水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的征收難度還較大

有些地方政府甚至省級(jí)政府為了吸引國家重大項(xiàng)目在本省建設(shè)，竟以政府文件形式作出免征水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)這樣明顯違反水土保持法的規(guī)定；有些地方領(lǐng)導(dǎo)把減免水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)作為招商引資的優(yōu)惠條件；有些開發(fā)建設(shè)業(yè)主以各種理由百般抵賴，使水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)繳納征收阻力大，到位不足。如四川省2002年各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)交納水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)2830.81萬元，實(shí)際征收到位只有714.69萬元，僅占應(yīng)征收的25.2%。再如施工線路長(zhǎng)達(dá)3829公里的西氣東輸工程，建設(shè)單位依法編報(bào)了水土保持方案，也投入了大量資金用于水土保持，但就是未履行向省水行政主管部門交納水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的義務(wù)。

2.4水土保持監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化水平有待進(jìn)一步提高

從1999年開展的全國和流域水土保持監(jiān)督管理規(guī)范化建設(shè)，雖然試點(diǎn)地市取得了較大進(jìn)展和成效，但從大范圍講，各地的監(jiān)督執(zhí)法仍然存在著不平衡和不規(guī)范之處。開展了規(guī)范化建設(shè)的地市工作要搞得好一些，但沒有開展的地市就差；不是水土流失重點(diǎn)治理的縣監(jiān)督執(zhí)法工作反而搞得好，但許多水土流失重點(diǎn)治理縣反而不重視監(jiān)督執(zhí)法，監(jiān)督管理工作滯后；有些地方將水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)事業(yè)化，自收自支，靠收費(fèi)養(yǎng)人，影響到了水土保持監(jiān)督執(zhí)法的公正性和形象；水土保持方案審批后的年檢、跟蹤檢查、驗(yàn)收，還是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，只重視了方案審批，而忽視了審批后的監(jiān)督檢查，這也是造成水土保持方案實(shí)施不力的一個(gè)重要原因；水土保持監(jiān)督執(zhí)法的裝備特別是執(zhí)法服裝，由于水利部未予統(tǒng)一，導(dǎo)致千差萬別，基層執(zhí)法單位難于操作等等。

2.5水土保持方案審批后的實(shí)施差距較大

當(dāng)前，全國和流域水土保持方案的申報(bào)審批率在不斷提高，每年審批的水土保持方案數(shù)量在逐步提高。據(jù)水利部水土保持司的統(tǒng)計(jì)，從1996年至2002年的7年間，水利部審批的水土保持方案由2件、4件、7件、13件，發(fā)展到26件、55件、90件，涉及的行業(yè)也由最初的水利、煤炭2個(gè)發(fā)展到水利、電力、鐵路、公路、石化、煤炭、冶金、城建、通訊、航空等10個(gè)行業(yè)?！端帘３址ā奉C布12年來，全國共審批水土保持方案17萬多個(gè)。但審批后的水土保持方案在實(shí)施中有較大差距，一是方案編制單位對(duì)報(bào)審后的水土保持方案，向建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)地區(qū)水行政主管部門的送達(dá)不夠，給項(xiàng)目涉及地縣的水土保持監(jiān)督工作造成極大的困難；二是部分業(yè)主水土保持意識(shí)淡薄，還沒有把工程建設(shè)中的水土保持放到重要的議事日程，與地方水行政主管部門通報(bào)情況不夠，對(duì)施工、監(jiān)理單位的水土保持管理不嚴(yán)格、不到位，水土保持方案批復(fù)后的后續(xù)設(shè)計(jì)、施工不同步，水土保持工程的監(jiān)測(cè)等不落實(shí)；三是部分施工企業(yè)不嚴(yán)格按照審批后的水土保持方案實(shí)施，亂倒亂棄現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；四是有些項(xiàng)目業(yè)主未經(jīng)允許任意變更水土保持方案，不重新編報(bào)審批，造成新的水土流失等。四川岷江福堂水電站，在建設(shè)中將審批后的水土保持方案擱置一邊，向岷江棄倒了大量工程渣土，造成嚴(yán)重水土流失。為此，水利部、國家電力公司、長(zhǎng)江水利委員會(huì)等單位在聯(lián)合檢查后，水利部向項(xiàng)目業(yè)主發(fā)出了整改通知。渝懷鐵路建設(shè)工程，長(zhǎng)壽段、涪陵段、酉陽段大量變更棄渣場(chǎng)、施工場(chǎng)地和施工便道，但均未重新補(bǔ)報(bào)水土保持方案，僅在長(zhǎng)壽段變更棄渣場(chǎng)達(dá)18處之多。

3 不斷總結(jié)、探索，全面推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法工作向縱深發(fā)展

3.1加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹預(yù)防為主方針

各級(jí)水行政主管部門要認(rèn)真落實(shí)《水土保持法》“預(yù)防為主”的工作方針，切實(shí)做到兩手抓，兩手都要硬，全面推動(dòng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作縱深發(fā)展。深入持久地開展以貫徹《水土保持法》為中心內(nèi)容的宣傳工作，進(jìn)一步提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及全社會(huì)的水土保持意識(shí)和法制意識(shí)。加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)，不斷提高監(jiān)督執(zhí)法水平。特別是在西部大開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)等非農(nóng)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)過程中，要做到水土保持預(yù)防監(jiān)督提前介入，宣傳好《水土保持法》，貫徹好《水土保持法》，堅(jiān)決運(yùn)用水土保持法所賦予的一切職責(zé)，既為西部大開發(fā)做好水土保持服務(wù)，又全方位落實(shí)“三權(quán)一方案三同時(shí)”制度，使水土保持法律法規(guī)落實(shí)到每個(gè)地方和每項(xiàng)開發(fā)建設(shè)工程，最大限度地減少人為水土流失，防止將西部大開發(fā)變?yōu)槲鞑看笃茐摹?/FONT>

3.2重點(diǎn)治理縣必須預(yù)防監(jiān)督與治理工作兩手抓，兩手都要硬

管護(hù)水土保持設(shè)施，鞏固重點(diǎn)治理成果，是《水土保持法》的重要內(nèi)容。有水土保持重點(diǎn)治理任務(wù)的縣，在項(xiàng)目建設(shè)之初就提出了“重點(diǎn)治理縣必須是預(yù)防監(jiān)督模范縣”的要求，但從近年檢查的情況看，這一要求貫徹落實(shí)的很不到位，許多重點(diǎn)治理縣的監(jiān)督執(zhí)法還不如非重點(diǎn)治理縣，監(jiān)督執(zhí)法的力度不大，管理不規(guī)范等。因此，重點(diǎn)治理縣必須始終堅(jiān)持一手抓治理、一手抓監(jiān)督執(zhí)法的兩手抓方針，加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度，并時(shí)刻按照規(guī)范化建設(shè)的要求自覺規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法水平，樹立水土保持監(jiān)督執(zhí)法的良好形象；要在貫徹執(zhí)行“誰治理、誰受益”的前提下，建立和完善治理成果管護(hù)制度和辦法，落實(shí)管護(hù)人員，并對(duì)破壞治理成果的事件、案件從嚴(yán)查處，有效遏制人為水土流失，保護(hù)和鞏固治理成果。

3.3以落實(shí)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度為核心，加大水土保持監(jiān)督檢查力度

全面落實(shí)“三同時(shí)”制度是防止開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的關(guān)鍵，是開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法的核心內(nèi)容，也是當(dāng)前水土保持法貫徹實(shí)施中阻力最大、干預(yù)最多、難度最大的環(huán)節(jié)。以大中型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)，以落實(shí)“三同時(shí)”為核心，是推動(dòng)《水土保持法》全面貫徹實(shí)施的突破口。要在地方政府的支持和協(xié)調(diào)下，做好各部門的工作，將其納入開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的審批程序之中，做到?jīng)]有經(jīng)水行政主管部門審批的水土保持方案和核發(fā)的《水土保持方案合格證》，不得立項(xiàng)和開工建設(shè)。同時(shí)要切實(shí)加大對(duì)《水土保持方案》落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，做好水土保持設(shè)施變更設(shè)計(jì)的審查審批工作和水土保持設(shè)施的竣工驗(yàn)收工作。建議水利部將審批后的國家級(jí)水土保持方案的監(jiān)督檢查，全面授權(quán)由項(xiàng)目所在流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，使這項(xiàng)工作走上經(jīng)?；?、制度化的軌道，改變目前出現(xiàn)問題一事一委托的臨時(shí)性做法。做到這些，才能全面規(guī)范開發(fā)建設(shè)單位的水土保持行為，真正確立水土保持監(jiān)督執(zhí)法的地位。

3.4強(qiáng)化宣傳，進(jìn)一步做好城市水土保持

當(dāng)前城市水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)仍然是一個(gè)薄弱方面，影響城市水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作開展的關(guān)鍵是認(rèn)識(shí)問題。水土保持部門要加大宣傳力度，要面向領(lǐng)導(dǎo)，面向部門，面向開發(fā)建設(shè)單位，面向廣大群眾，深入廣泛地宣傳《水土保持法》。要利用各種機(jī)會(huì)向領(lǐng)導(dǎo)干部重點(diǎn)宣傳法律法規(guī)對(duì)各級(jí)政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任制規(guī)定，城市水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)是政府行為，必須引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，認(rèn)識(shí)防治城市水土流失對(duì)振興經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的重大意義和作用；向生產(chǎn)開發(fā)建設(shè)單位業(yè)主重點(diǎn)宣傳其在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中應(yīng)負(fù)的水土保持法律責(zé)任，使其真正理解并做到“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰造成水土流失、誰治理”；要把城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的開辦取土、制磚、采石、礦山企業(yè)等納入水土保持范疇，加強(qiáng)管理和治理的力度。

3.5加強(qiáng)水土保持執(zhí)法力度，建設(shè)一批水保示范工程

要切實(shí)克服畏難情緒，要敢于同以言代法、以權(quán)壓法和拒絕執(zhí)法的行為作堅(jiān)決的斗爭(zhēng)；要積極爭(zhēng)取人大的支持與監(jiān)督，善于發(fā)揮新聞宣傳部門的輿論監(jiān)督和推動(dòng)作用；要抓典型、樹樣板，以查處違反水土保持法律法規(guī)的大案要案為突破口，對(duì)大案要案要上下一起聯(lián)合執(zhí)法，做到嚴(yán)格執(zhí)法，公正執(zhí)法，善于執(zhí)法，注重策略、講求方法，促進(jìn)案件的查處，做到“查處一個(gè)、教育一方”，規(guī)范開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持行為，建立一批水土保持示范樣板工程。

3.6注重培訓(xùn)，不斷提高監(jiān)督執(zhí)法水平

主要是各地要針對(duì)目前監(jiān)督管理工作中存在的問題與不足，將水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓(xùn)制度化，經(jīng)常邀請(qǐng)水土保持部門、司法部門的專家進(jìn)行授課，不僅要嚴(yán)格進(jìn)行上崗培訓(xùn)，還要注重在崗培訓(xùn)，不斷改進(jìn)水保監(jiān)督執(zhí)法人員的思想作風(fēng)和業(yè)務(wù)能力，提高執(zhí)法水平；要提高認(rèn)識(shí)，徹底扭轉(zhuǎn)“重治理、輕預(yù)防監(jiān)督”的思想，加大對(duì)監(jiān)督執(zhí)法工作的力度；要樹立“在服務(wù)中執(zhí)法，在執(zhí)法中服務(wù)”的思想，切實(shí)做好對(duì)水土保持方案審批后落實(shí)情況的監(jiān)督檢查、水土保持工程的竣工驗(yàn)收等工作；要將監(jiān)督管理規(guī)范化建設(shè)貫穿于實(shí)際工作之中，時(shí)刻按照規(guī)范化建設(shè)的要求自覺規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法水平，加大執(zhí)法力度，樹立水土保持監(jiān)督執(zhí)法的良好形象。

[作者簡(jiǎn)介]張小林（1963—），男，甘肅省秦安縣人，高級(jí)工程師，長(zhǎng)江水利委員會(huì)水土保持局預(yù)防監(jiān)督處處長(zhǎng)，從事水土保持預(yù)防監(jiān)督管理等工作。聯(lián)系電話027-82828729。

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