亮點工程（五）---淤地壩的建設(shè)與管理

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章【字體】大中小

黃河上中游管理局孫太旻

淤地壩建設(shè)是黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)的一項重要措施,通過實施淤地壩建設(shè),不僅能夠有效地促進(jìn)退耕還林還草措施,鞏固擴大其成果,而且對改善生態(tài)環(huán)境,減少入黃泥沙,促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂挥兄鴺O其重要的作用。由于該項目是一項對黃河治理開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善有重要影響的社會公益性項目,所以實施中央和地方共同建設(shè)為主，其他多種成分并存的運行機制，將是當(dāng)前和今后一個時期淤地壩建設(shè)的發(fā)展方向。

---在淤地壩建設(shè)期的管理上

1、統(tǒng)一規(guī)劃是基礎(chǔ)，行業(yè)管理是保障

淤地壩建設(shè)作為黃土高原水土保持工程建設(shè)的重要組成部分,與黃河治理開發(fā)密切相關(guān),由于工程項目量大面寬,涉及省區(qū)多,技術(shù)要求高,協(xié)調(diào)任務(wù)重，所以，在宏觀上實施統(tǒng)一規(guī)劃和管理很有必要。建設(shè)過程中無論是規(guī)劃、設(shè)計，還是施工、監(jiān)理和運行管護(hù)等，都將遇到許多新的問題。因此,實施行業(yè)管理,由水利部和流域機構(gòu)實行統(tǒng)一的管理和技術(shù)指導(dǎo),對促進(jìn)淤地壩建設(shè)進(jìn)度和提高施工質(zhì)量，都有著極其重要的作用。幾十年的實踐證明，加強前期工作的統(tǒng)一管理,已成為項目順利實施的重要基礎(chǔ)和組織保障。

淤地壩工程總體規(guī)劃必須符合支流及流域水沙運行規(guī)律,以流域為單元進(jìn)行淤地壩建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，是在流域總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,按照基本建設(shè)程序,進(jìn)行以支流為單位的前期工作, 主要包括支流淤地壩實施方案、小流域淤地壩可行性研究、壩系和單壩初步設(shè)計等項目文件的編制、審查、審核、審批等工作。實踐證明，在淤地壩建設(shè)規(guī)劃實施過程中加強以流域機構(gòu)為主的宏觀協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，是十分必要的。

2、強化基本建設(shè)程序,推行“三項制度”改革

由于目前已建成的11.3萬座淤地壩和即將實施建設(shè)的16萬座淤地壩集中分布在黃土高原地區(qū)的上百個縣市，如果不按基本建設(shè)程序進(jìn)行建設(shè)，就很難保證工程的建設(shè)質(zhì)量。淤地壩作為國家投資為主的基本建設(shè)項目,只有嚴(yán)格基本建設(shè)程序,不斷強化前期工作、建設(shè)管理和建成后的運行管護(hù)，才能確保淤地壩應(yīng)有的地位與作用。特別是建設(shè)管理中全面實行項目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制,逐步推行工程招投標(biāo)制，認(rèn)真真履行合同制，是促進(jìn)淤地壩建設(shè)施工進(jìn)度和提高工程建設(shè)質(zhì)量的重要保證。

項目法人的組建,要嚴(yán)格按照《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委、財政部、水利部、建設(shè)部關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知》(國發(fā)[2000]20號)和水利部《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委、財政部、水利部、建設(shè)部關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知的實施意見》(水建管[2001]74號)有關(guān)要求執(zhí)行。由流域機構(gòu)組織實施的項目,建設(shè)法人以流域機構(gòu)為主負(fù)責(zé)組建;由地方組織實施的項目,建設(shè)法人以地方政府為主負(fù)責(zé)組建,項目法人原則上由地(市)級水利水保部門擔(dān)任。項目法人的職責(zé)按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

淤地壩建設(shè)全面實行監(jiān)理制,參照國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委、財政部、水利部、建設(shè)部關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見精神,骨干壩由具備資質(zhì)條件的監(jiān)理公司承擔(dān);中小型淤地壩由項目法人通過招標(biāo)方式擇優(yōu)選定監(jiān)理單位。

逐步推行招標(biāo)投標(biāo)制。在有條件的工程項目，嚴(yán)格按照《水利工程建設(shè)項目招標(biāo)技標(biāo)管理規(guī)定》(水利部令14號)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)。對骨干壩由流域機構(gòu)通過招標(biāo)投標(biāo)的方式選擇施工單位。對于中小型淤地壩等小型工程,采取由縣級人民政府總承包,縣級人民政府對鄉(xiāng)、村及個人簽訂工程建設(shè)和管護(hù)承包合同,項目法人與縣級人民政府簽定總承包合同的方式進(jìn)行建設(shè)。

嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)督機制。由地方政府組建法人的項目,工程質(zhì)量的監(jiān)督由地方政府負(fù)責(zé);由流域機構(gòu)組建法人的項目,工程質(zhì)量的監(jiān)督由流域機構(gòu)負(fù)責(zé)。流域機構(gòu)負(fù)責(zé)工程質(zhì)量的督查。

3、加強工程建設(shè)管理,實行地方政府負(fù)責(zé)制

由于淤地壩具有增產(chǎn)增收的顯著效果，多年來一直被黃土高原地區(qū)群眾尊稱為“命根子”、“糧屯子”和“錢袋子”，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用，得到了地方各級政府的高度重視和支持，許多地方的人大、政協(xié)代表提議案，要求加快淤地壩建設(shè)的呼聲越來越高。

肩負(fù)著社會公益性職責(zé)和人民群眾脫貧致富雙重任務(wù)的淤地壩建設(shè)項目，主要是靠區(qū)域內(nèi)農(nóng)民朋友自己來完成。加之淤地壩建設(shè)涉及黃河流域各省(區(qū)),工程實施與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟結(jié)合緊密,項目建設(shè)涉及地方籌資、群眾投勞等諸多因素,農(nóng)民群眾又是直接受益者，所以，只有充分發(fā)揮當(dāng)?shù)卣慕M織協(xié)調(diào)能力，除部分重點支流(跨省區(qū)、治理難度大、對黃河泥沙影響重大的支流)外,全面實行地方政府負(fù)責(zé)制,加強基本建設(shè)管理，才能確保工程建設(shè)、驗收及運行管理可持續(xù)發(fā)展。

4、明確分工責(zé)任,實行分項管理

淤地壩主體工程原則上由地方政府負(fù)責(zé)建設(shè)。示范壩系建設(shè)和整個項目的技術(shù)支撐及監(jiān)測，由流域機構(gòu)負(fù)責(zé)實施。流域機構(gòu)實施的淤地壩工程建成后，移交當(dāng)?shù)厝嗣裾僧?dāng)?shù)卣馁u或租賃等；由地方政府實施的淤地壩工程建成后，實行“誰受益，誰管理”，采取承包、租賃、股份制等方式落實管護(hù)責(zé)任；以群眾投資為主的淤地壩實行“誰投資，誰建設(shè)，誰受益，誰管護(hù)”。

按照《水利工程建設(shè)項目管理規(guī)定》(水利部水建[1995]128號)的規(guī)定,結(jié)合黃河流域現(xiàn)有水土保持項目的管理模式,同時借鑒黃土高原水土保持世行貸款項目的成功管理經(jīng)驗,水利部或流域機構(gòu)與地方政府在淤地壩建設(shè)中的主要職責(zé)是:

（1）水利部或流域機構(gòu)主要的職責(zé)是：履行水行政管理及水土保持行業(yè)管理職責(zé),對項目進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào)和指導(dǎo),審查項目總體規(guī)劃,審批支流淤地壩工程實施方案,審查、審批項目年度計劃,負(fù)責(zé)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制定,負(fù)責(zé)項目的行政督察。

組織編制淤地壩項目總體規(guī)劃;負(fù)責(zé)組織編制支流淤地壩工程實施方案,將各項措施落實到小流域;依據(jù)國家批準(zhǔn)的支流淤地壩工程實施方案,審查省區(qū)小流域淤地壩工程可行性研究報告;依據(jù)可行性研究報告的審查意見,對省區(qū)的壩系及單壩初步設(shè)計進(jìn)行審核;負(fù)責(zé)項目年度投資計劃的核查、編報和下達(dá);引進(jìn)行項目建設(shè)檢查(包括項目前期、計劃執(zhí)行、項目進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資到位、三項制度執(zhí)行、驗收后工程管護(hù)落實情況);負(fù)責(zé)技術(shù)支撐、監(jiān)測項目及示范項目的實施;負(fù)責(zé)對以支流為單位工程的總體驗收。

（2）省(區(qū))的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)本省區(qū)項目建設(shè)和管理的組織工作。負(fù)責(zé)組建工程的項目法人;制定淤地壩建設(shè)的地方籌資、工程管護(hù)等政策法規(guī)；負(fù)責(zé)與省區(qū)內(nèi)其他生態(tài)項目的協(xié)調(diào);依據(jù)批準(zhǔn)的支流淤地壩工程實施方案,組織編制本省區(qū)支流淤地壩可行性研究報告;依據(jù)流域機構(gòu)審核意見,批復(fù)壩系及單壩工程的初步設(shè)計;負(fù)責(zé)本省區(qū)淤地壩工程計劃編制、上報和下達(dá);負(fù)責(zé)本地區(qū)工程質(zhì)量的監(jiān)督;負(fù)責(zé)組織淤地壩壩系工程驗收和支流工程的初驗,向流域機構(gòu)提交支流工程驗收申請報告;負(fù)責(zé)落實工程驗收后的管護(hù)等工作。

---在淤地壩運行期的管理上

淤地壩建設(shè)對促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展意義重大,其運行安全及效益發(fā)揮與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展及群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)。因此,在淤地壩的運行管理上，必須貫徹落實地方政府負(fù)責(zé)、群眾積極參與的管護(hù)責(zé)任制。

淤地壩建設(shè)項目立項前,由地方政府提交承諾,落實管護(hù)責(zé)任。各級政府通過制定專門的管護(hù)辦法,明確產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)與管護(hù)權(quán),提出切實可行的措施,逐級將管護(hù)責(zé)任落實到縣、鄉(xiāng)、村、個人和經(jīng)營者,做到淤地壩的產(chǎn)權(quán)與管護(hù)權(quán)的統(tǒng)一,經(jīng)營權(quán)與管護(hù)權(quán)的統(tǒng)一。各級水利水保部門應(yīng)配套制定相應(yīng)的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件,形成淤地壩運行管護(hù)的技術(shù)法規(guī)體系。

對于已建成利用的淤地壩，通過多年的實踐證明，骨干壩的管護(hù)主體,以縣或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)，將管護(hù)責(zé)任落實到具體的經(jīng)營者;中、小型淤地壩的管護(hù)主體以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村民委員會為宜,負(fù)責(zé)逐壩落實管護(hù)人員。工程建成驗收后,項目法人按照相應(yīng)的法規(guī)制度向管護(hù)主體及時移交,確保工程正常運行。各級政府要對管護(hù)責(zé)任落實情況進(jìn)行監(jiān)督,各級水利水保部門應(yīng)加強行業(yè)管理。對于淤地壩的防汛工作也要納入當(dāng)?shù)胤姥垂芾眢w系,實行行政首長負(fù)責(zé)制,分級管理,落實責(zé)任。只有這樣，才能確保淤地壩綜合效益的充分發(fā)揮。

對于淤地壩的投資受益，可以通過股份合作、拍賣、承包、租賃等多種形式搞活淤地壩的經(jīng)營管理,實現(xiàn)部分資金回收。回收資金通過建立專帳,專戶儲存,也可用于工程防汛搶險或新建改建的配套。要按照壩系的實際情況，綜合考慮骨干壩與中小淤地壩之間經(jīng)營管護(hù)者的利益與責(zé)任的分?jǐn)?參照農(nóng)村土地承包30-50年不改變使用權(quán)的辦法,保護(hù)農(nóng)民建壩和經(jīng)營壩地的長期利益,調(diào)動群眾的積極性,形成良性的工程運行管護(hù)機制,確保工程安全運行并長期發(fā)揮效益。

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