“長治”工程建管醞釀嬗變

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章【字體】大中小

人民長江報(bào)記者周長征特約通訊員韓鳳翔

走過14個年頭的“長治”工程，以規(guī)模大、質(zhì)量高和效益好而成為我國生態(tài)建設(shè)工程最成功的項(xiàng)目之一。然而，隨著自身發(fā)展和內(nèi)外部環(huán)境的改變，該工程在建設(shè)管理制度、機(jī)制等方面明顯不適應(yīng)新形勢的要求，改革勢在必行。近日召開的“長治”工程十五次工作會明確地提出了改革的思路與措施，從而拉開了“長治”工程建設(shè)與管理根本性轉(zhuǎn)變的序幕。

改革勢在必行

1989年開始實(shí)施的“長治”工程，在控制水土流失、改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高群眾收入和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重大作用。截止2002年底，“長治”工程累計(jì)治理水土流失面積7.47萬平方公里，被譽(yù)為“德政工程”、“民心工程”。目前，長江流域水土流失綜合防治正以前所未有的投入強(qiáng)度和治理速度大舉推進(jìn)，成功實(shí)現(xiàn)了由“重點(diǎn)突破”向“積極推進(jìn)”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

在“長治”工程啟動之初，國家計(jì)委、水利部等有關(guān)部委和重點(diǎn)防治區(qū)各省分管省長組成了“長江上游水土保持委員會”，對工程進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。委員會辦公室及重點(diǎn)防治區(qū)各級水土保持部門從工程立項(xiàng)、檢查驗(yàn)收、到預(yù)防監(jiān)督、科技推廣等方面，制定了一系列管理辦法和規(guī)章制度。

長江上游水土保持委員會辦公室主任、長江委副主任熊鐵說，這些管理制度，使“長治”工程的項(xiàng)目管理有章可循，在當(dāng)時(shí)的情況下，發(fā)揮了很好的作用。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的加快建立，農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，退耕還林、天然林保護(hù)等項(xiàng)目的大規(guī)模實(shí)施，“長治”工程建設(shè)大的體制背景、基本政策面和相關(guān)工作格局發(fā)生了深刻的變化。在十幾年前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，按群眾性項(xiàng)目特點(diǎn)制定的管理制度、形成的管理機(jī)制和推行的管理方式，已明顯不適應(yīng)于新的形勢、實(shí)際和要求。因此，在堅(jiān)持基本管理體制和基本管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，加快建立以市場經(jīng)濟(jì)體制要求為取向、遵循基本建設(shè)項(xiàng)目管理的普遍要求、更加規(guī)范有序、富有生機(jī)活力的工程組織實(shí)施和監(jiān)督管理機(jī)制，推進(jìn)管理方式轉(zhuǎn)變勢在必行。

此外，從長江委水土保持局歷年“長治”工程年度檢查情況看，當(dāng)前“長治”工程的管理問題十分突出，主要表現(xiàn)在制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，對項(xiàng)目的組織實(shí)施缺乏新的規(guī)范性規(guī)定，管理方式?jīng)]有及時(shí)轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)在資金管理、工程發(fā)包和物資采購3個環(huán)節(jié)；資金擠占挪用屢禁不絕，支出結(jié)構(gòu)很不合理，匹配資金落實(shí)率越來越低，給農(nóng)民的投勞補(bǔ)助兌現(xiàn)越來越少；工程組織實(shí)施招投標(biāo)還不規(guī)范，發(fā)包價(jià)缺乏概算依據(jù)；物資采購特別是種苗采購管理問題突出。

這些問題并不全是近幾年才有，但近幾年其普遍性和嚴(yán)重性表現(xiàn)得更加突出。長江委水土保持局局長胡甲均說，這些問題的存在，不僅容易導(dǎo)致腐敗，而且嚴(yán)重?fù)p害了工程形象，必須盡快從根本上通過改革加以解決。

改革前的“練兵”

改革和創(chuàng)新一直伴隨著“長治”工程，特別是近5年，“長治”工程加大了改革力度，水土保持機(jī)制創(chuàng)新邁出了重要步伐。2002年，“長治”工程機(jī)制改革創(chuàng)新達(dá)到新的頂峰，實(shí)現(xiàn)了一些新的突破，加快了“長治”工程建設(shè)新格局和新機(jī)制的形成。

據(jù)介紹，去年，“長治”工程對農(nóng)發(fā)項(xiàng)目布局進(jìn)行了調(diào)整，由過去8省(市)109個縣，集中調(diào)整為嘉陵江中下游、三峽庫區(qū)、洞庭湖和鄱陽湖水系4片的40個項(xiàng)目區(qū)、47個縣，還改變了以縣為單位立項(xiàng)的習(xí)慣做法，實(shí)行按項(xiàng)目區(qū)立項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了“長治”工程管理改革的新突破。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面推行，對發(fā)動群眾投工投勞的前提、程序做出了嚴(yán)格規(guī)定，還對水土保持生態(tài)建設(shè)如何合理確定群眾的義務(wù)投工投勞量提出了新的要求，這對長期以來堅(jiān)持群眾投勞為主、國家補(bǔ)助為輔的水土保持項(xiàng)目的順利實(shí)施提出了根本性的挑戰(zhàn)。云南省首先在長江流域內(nèi)推行群眾投工承諾制，充分調(diào)動農(nóng)民投工投勞的積極性，使治理水土流失與解決群眾生產(chǎn)生活問題緊密結(jié)合起來。各地學(xué)習(xí)借鑒云南的經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，努力尋求新形勢下落實(shí)群眾投工投勞的有效形式，保證了“長治”工程順利實(shí)施。

在探索項(xiàng)目管理體制方面，重慶、四川等省以重點(diǎn)縣水利水保部門為水土保持項(xiàng)目責(zé)任主體，對工程建設(shè)的資金管理、施工組織、工程質(zhì)量、建設(shè)管理負(fù)責(zé)，部分工程由專業(yè)隊(duì)實(shí)施，全面實(shí)行合同管理，保證了水土保持生態(tài)建設(shè)任務(wù)的完成。部分省對水保工程建設(shè)種苗、物資采購及部分重點(diǎn)水保工程建設(shè)實(shí)行了招標(biāo)投標(biāo)制，取得較好效果；報(bào)帳制在“長治”工程建設(shè)中得到普遍推行，加強(qiáng)了對資金使用的控制。

此外，各地在大力吸引社會資金投入水土流失治理的同時(shí)，按照市場經(jīng)濟(jì)條件下水土資源開發(fā)的規(guī)律性要求，積極調(diào)整思路，著力轉(zhuǎn)變機(jī)制，收到良好效果。目前，業(yè)主開發(fā)、公司加農(nóng)戶、協(xié)會加農(nóng)戶等新型開發(fā)經(jīng)營模式正日益占居主導(dǎo)，“長治”工程開發(fā)性治理正由政府號召、部門包辦，加快向市場導(dǎo)向、政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

水利部副部長陳雷對“長治”工程建設(shè)與管理改革的探索予以充分肯定。他說，“長治”工程以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，加大改革力度，水土保持機(jī)制創(chuàng)新邁出重要步伐，使水土保持生態(tài)建設(shè)具有強(qiáng)大的生機(jī)與活力。

這些改革，對“長治”工程建設(shè)與管理實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變，無疑起到了很好的“練兵”作用。熊鐵說，經(jīng)過幾年成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，推動“長治”工程改革的條件已經(jīng)具備，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，改革在即。

改革確定三大重點(diǎn)

這次“長治”工程改革的設(shè)想和新的管理思路，較全面地體現(xiàn)在委員會辦公室最近組織擬定的《“長治”工程建設(shè)管理辦法》之中。目前，《辦法》正在征求各省的意見，經(jīng)水利部同意后，將提交長江上游水土保持委員會審議通過后正式頒布實(shí)施。

熊鐵介紹，這次改革，將主要對“長治”工程項(xiàng)目管理體制、建設(shè)管理機(jī)制和資金監(jiān)管機(jī)制3個方面進(jìn)行改革和完善，使“長治”工程適應(yīng)發(fā)展?fàn)顩r以及內(nèi)外部形勢和要求的變化，確保工程健康發(fā)展。

在項(xiàng)目管理體制上，“長治”分期治理工程的實(shí)施將由原來以縣為單位立項(xiàng)改為按水系或水土流失類型區(qū)立項(xiàng)。同時(shí)，按照面向水土流失重災(zāi)區(qū)布局的原則，將對“長治”工程實(shí)施布局作出調(diào)整。此外，將全面推行地方匹配資金和群眾投工投勞承諾制，即在分期工程立項(xiàng)階段，申請實(shí)施“長治”重點(diǎn)治理項(xiàng)目的地區(qū)，各級財(cái)政按規(guī)定比例進(jìn)行項(xiàng)目配套資金承諾；在工程實(shí)施前，按照合法程序，落實(shí)群眾投工投勞承諾。未出具匹配資金承諾書的不予立項(xiàng)，群眾投工投勞不落實(shí)的暫不實(shí)施。

“治理水土流失的同時(shí)促進(jìn)農(nóng)民增收致富，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與農(nóng)民增收的雙贏”，一直是“長治”工程堅(jiān)持的方針和孜孜以求的結(jié)果，這在《辦法》中也有體現(xiàn)，如“長治”工程仍以縣為單位組織實(shí)施，縣級水土保持主管部門為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)工程的組織實(shí)施。在確保治理任務(wù)完成和工程質(zhì)量的前提下，組織實(shí)施形式由各重點(diǎn)縣根據(jù)實(shí)際情況，自主確定。但《辦法》同時(shí)規(guī)定，“無論采取那種組織實(shí)施形式，都必須充分發(fā)動當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c，保證工程的實(shí)施符合他們的愿望，并使工程建設(shè)的投工支出最大限度地轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的勞務(wù)收入?！?/FONT>

據(jù)了解，近幾年，水利部和國家計(jì)委明確要求，水土保持項(xiàng)目要按基本建設(shè)程序進(jìn)行管理，前期工作要規(guī)范，要積極推行“三制”。同時(shí)，過去“長治”工程實(shí)行的一年一度檢查的方式，已很難實(shí)現(xiàn)對工程實(shí)施的有效監(jiān)督。因此，轉(zhuǎn)變管理方式，推行施工監(jiān)理制，使工程的實(shí)施處于經(jīng)常性的、切實(shí)有效的監(jiān)控之下，成為必然的要求。今年“長治”工程農(nóng)發(fā)項(xiàng)目將全面推行施工監(jiān)理制，委員會辦公室還將選擇一兩個地區(qū)，在水利基建項(xiàng)目實(shí)施中開展監(jiān)理試點(diǎn)，“長治”七期工程實(shí)施中可望全面推行施工監(jiān)理制。與此同時(shí)，合同制管理也將全面推行，以進(jìn)一步完善檢查驗(yàn)收制度。

加強(qiáng)對資金使用的控制和監(jiān)督，是確?！伴L治”工程健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是本次改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。按照國庫集中支付的原則和要求，“長治”工程資金管理方式將有所改變，具體包括，逐步減少資金撥付的環(huán)節(jié)，以盡快把資金直接從國庫支付到工程建設(shè)單位；今后的水土流失治理項(xiàng)目，將嚴(yán)格按水利部頒布的《水土保持生態(tài)建設(shè)工程概（估）算編制規(guī)定》的要求編制，并建立嚴(yán)格的審查機(jī)制，工程概算一經(jīng)批準(zhǔn)，不得隨意調(diào)整；間接費(fèi)用管理將得到嚴(yán)格控制，一方面將過去籠而統(tǒng)之的管理費(fèi)按照新的規(guī)定在概算中分類列出，明確各自的比例和列支渠道，嚴(yán)格控制使用，另一方面，地（市、州）級以上（含本級）的管理費(fèi)，由委員會辦公室統(tǒng)一列入“長治”工程年度經(jīng)費(fèi)計(jì)劃中報(bào)水利部批復(fù)后分解下達(dá)，不再層層提取。同時(shí)，以縣為單位的資金使用報(bào)賬制將全面推行，在工程實(shí)施和資金管理中推行公示制，接受群眾監(jiān)督。主管部門進(jìn)行監(jiān)督檢查之外，還要主動接受財(cái)政、審計(jì)的監(jiān)督，“長治”工程小流域竣工決算報(bào)告中，必須要有上級審計(jì)部門的審計(jì)意見等。

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