民營水土保持發(fā)展現(xiàn)狀及對策探討
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章 【字體】 大 中 小劉正斌
(四川省平昌縣水土保持局)
摘 要：民營水保的出現(xiàn)昭示著今后水土保持改革發(fā)展的重要方向，經(jīng)營方式主要有租賃承包、返租倒包、股份合作、買斷和公司+農(nóng)戶等，土地利用類型主要有種植、種養(yǎng)加、旅游和綜合型等，存在的主要問題是發(fā)展不平衡、資金扶持渠道不暢、政策難到位和侵犯利益現(xiàn)象時有發(fā)生等，其對策是：政策配套，規(guī)范管理；確認產(chǎn)權，保障權益；大力扶持，強化服務；抓大放小，以大帶小。
關鍵詞：民營水保 管理方式 利用類型 問題 對策
水土保持生態(tài)建設經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，已經(jīng)走出了一條具有自己特色的發(fā)展之路，取得了輝煌的成績。隨著形勢的發(fā)展和改革的深入，水土保持不斷與時俱進，其內(nèi)涵和外延都得到了極大的豐富和拓展，水土保持的治理形式和方式也發(fā)生了深刻的變化，出現(xiàn)了各部門同參與、社會各界齊支持的新局面。尤其是在各地優(yōu)惠政策的吸引下，一批個體工商戶、能人大戶、民營企業(yè)等，聚集社會閑散資金，積極投身“四荒”開發(fā)，進行水土流失治理，形成了富有生機活力的民營水保新模式。民營水保因其機制靈活，融資能力強，管理高效，技術到位，信息靈通，銷售順暢等特點，因而效益顯著，發(fā)展迅猛，在當今異彩紛呈的水保生態(tài)建設中獨顯魅力和生機，成為一個嶄新的亮點，是新形勢下水保生態(tài)建設中的一匹黑馬和一支重要的不可忽視的生力軍。民營水保的出現(xiàn)和發(fā)展昭示著今后水土保持改革發(fā)展的重要方向，可以說是使水土保持由政府號召、部門包辦，加快向市場導向、政策引導轉(zhuǎn)變的必然之路。為進一步規(guī)范、引導和促進民營水土保持的發(fā)展，本文僅以對平昌縣民營水保的發(fā)展調(diào)查為例，思考探討其存在的問題和對策，供大家商榷。
1 民營水土保持的發(fā)展歷程
上世紀80年代末，在一些優(yōu)惠政策的吸引下，平昌民營水保開始應運而生、嶄露頭角，主要以當?shù)卦谕獯蚬し掂l(xiāng)的有識青年為主，因為這些人在外經(jīng)過了“洗腦”，開闊了眼界，增長了見識，大都學有一技之長，具有一定資金實力，且有敢吃螃蟹的精神。一般采用承包、租賃方式，規(guī)模不大，投資較小，以栽植經(jīng)果林為主，開發(fā)有茶葉、水果、西瓜、金銀花、藥材、干果等，有的產(chǎn)品不但填補了縣內(nèi)空白，而且初步形成了產(chǎn)業(yè)。當時全縣約有100多家個體“四荒”治理戶。
星星之火，頓成燎原之勢。90年代中期至現(xiàn)在，全縣民營水保呈膨脹式發(fā)展，快速崛起，愈顯欣欣向榮、勃勃生機之勢，全縣民營水保業(yè)主已發(fā)展到800多家。開發(fā)業(yè)主中既有個體戶、又有民營企業(yè)、也有機關干部和下崗人員等，業(yè)主向多元化、社會化方向發(fā)展，呈現(xiàn)出全社會參與水保生態(tài)建設的可喜局面，除承包租賃經(jīng)營外，還有股份合作、買斷、公司+農(nóng)戶等形式，在開發(fā)上既有傳統(tǒng)的種植型，也有養(yǎng)殖型和旅游觀賞型等，規(guī)模大，投入高。據(jù)統(tǒng)計，租賃承包占60%，股份合作占25%，公司+農(nóng)戶占10%,買斷開發(fā)占5%。全縣民營水保已投入治理資金近億元，治理“四荒”3000hm2，容納各種人員務工就業(yè)1000多人。
2 民營水土保持經(jīng)營管理方式
(1) 租賃承包式。業(yè)主將坡地荒山承包治理后，自主安排經(jīng)營項目，一次性或分期交納承包費。某縣物價局離休干部何明祥在瀉巴大寧村承包坡耕地和荒山荒坡 20hm2，經(jīng)高標準改造后，栽植優(yōu)質(zhì)梨、桃、枇杷和培育苗木等，現(xiàn)已進入豐產(chǎn)期，年收入在40萬元以上。
(2) 返租倒包式。在農(nóng)民自愿的基礎上，投資者以每畝每年500—600公斤稻谷的市場價獲得土地的使用權，租期一般3～5年，農(nóng)民成為個體勞動者受雇于投資者，并按勞動工日和返承包的辦法計算勞動報酬。平昌井昌生態(tài)有限責任公司在白衣鎮(zhèn)辦的圈井綠色食品示范園，將100hm2荒灘地改造后,返雇附近農(nóng)民管理，依托城鎮(zhèn)發(fā)展綠色蔬菜。
(3) 股份合作式。各自以資金、技術、土地、管理等入股，風險共擔，利益共享，按股分紅。鎮(zhèn)龍的五峰茶葉股份公司，注冊資金300萬元，已開發(fā)茶場160hm2，有17個股東，其中四川江口醇酒業(yè)集團、縣電力集團公司均加盟其中。
(4) 買斷式。將土地使用權一次買斷，自主開發(fā)，經(jīng)營期限一般在30年以上。原縣糖酒公司汽車運輸隊隊長劉開忠，一次性買斷75hm2荒山的使用權30年，累計投入近100萬元，綠化荒山，修建亭臺，培植景點，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，現(xiàn)已成為城市居民休閑娛樂的好去處。
(5) 公司+農(nóng)戶式?？h繭絲綢公司與農(nóng)戶簽定桑樹發(fā)展合同，提供種苗、化肥和技術指導，按保護價收購蠶繭。該公司建立了六個66hm2以上的示范桑園，帶動農(nóng)戶栽桑2000多萬株。四川江口醇和四川小角樓兩家酒業(yè)巨子，為發(fā)展基酒原料，與農(nóng)戶簽定收購合同，大力倡導農(nóng)戶在田坎地埂、瘠薄地種植紅糧，并拿出一定資金予以扶持。僅白衣片區(qū)就栽植紅糧5萬畝。
3 民營水土保持土地開發(fā)利用類型
(1) 種植型。以栽植經(jīng)果林、反季節(jié)蔬菜為主。瀉巴鄉(xiāng)星光水果科技園由成都科威果業(yè)有限公司投資，開發(fā)荒山灘地 50hm2，配置水系，種植蘋果梨、黑李、五星枇杷和無核柚等，果苗長勢喜人，業(yè)主初獲收益。
(2) 種養(yǎng)加型。在種植的基礎上，配套發(fā)展養(yǎng)殖與加工業(yè)，實行農(nóng)工商一體化。白衣云梯種草養(yǎng)畜基地由成都艾格林公司投資興建，在66.67hm2退耕地上種植魯麥克斯、篁竹草等優(yōu)質(zhì)牧草，年飼養(yǎng)西門達耳牛2500頭，該公司帶動當?shù)剞r(nóng)戶種草55hm2，圈養(yǎng)牛2000頭。靈山吳海仁投資50萬元將生態(tài)養(yǎng)殖場辦在山上，集飼草種植、加工、養(yǎng)殖于一體，年銷售商品豬1000頭，各類小家禽5000只。
(3) 旅游觀賞型。平昌綠科園有限公司在縣城東郊辦的蘭苑山莊依托城鎮(zhèn)，面向市民，在開發(fā)中以觀賞花卉、品嘗水果、休閑垂釣和特色民俗為突破口，著力構(gòu)建城郊觀光莊園,處處呈現(xiàn)出花果魚池、稻香麥浪、林道幽幽的生態(tài)田園風情。每逢周末，來此賞花品果垂釣的城里人絡繹不絕，每年接待游客近3萬人次。
(4) 綜合型。實行立體開發(fā)，綜合經(jīng)營，農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展。云臺鄉(xiāng)的五桐梁生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園，由3家外地個體老板聯(lián)合投資，實行林、糧、菜、果間套，林間珍禽養(yǎng)殖，溝底蓄水養(yǎng)魚，長短結(jié)合，以短養(yǎng)長?，F(xiàn)已成為全縣的高效農(nóng)業(yè)示范基地。
4 民營水土保持特點及發(fā)展趨勢
(1) 呈多元化發(fā)展態(tài)勢，彰顯生機與活力
水土保持經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)由最初的“國家拿錢，群眾出力”發(fā)展到現(xiàn)在的承包、租賃、股份、拍賣、公司+農(nóng)戶等多種形式，業(yè)主也由個體農(nóng)戶發(fā)展為工人、干部、城鎮(zhèn)居民和工商界人士等多種成分并存，治理開發(fā)模式由開始的單一種植型發(fā)展為種、養(yǎng)、加、旅綜合發(fā)展，經(jīng)濟效益與生態(tài)效益協(xié)調(diào)并進，相得益彰。同時，治理業(yè)主的多元化更易打破行業(yè)界限、所有制界限和地域界限，實行連片開發(fā)，集約經(jīng)營。
(2) 投資多、規(guī)模大、效益好
90年代末期以后的治理開發(fā)業(yè)主，承包面積由數(shù)公頃發(fā)展到數(shù)十公頃甚至上百公頃，投入資金數(shù)萬元到數(shù)十萬元甚至上百萬元，呈現(xiàn)出投資多、規(guī)模大的發(fā)展趨勢。單位面積治理開發(fā)投入的強度也愈來愈大，通過調(diào)查，大戶治理開發(fā)每1hm2水土流失地投資達6000—15000元，是目前重點治理工程國家單位投資的10—25倍。個體戶陳武得承包的得勝大梁山茶場，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式進行管理，滾動開發(fā)，茶場已擴展至90hm2，開發(fā)的高檔有機茶獲國家金獎，產(chǎn)品供不應求，稅收占當?shù)刎斦杖氲?2%。
(3) 市場意識強，善于經(jīng)營管理
民營水保業(yè)主一般來講市場風險意識和預測能力強，深諳經(jīng)營管理之道。隨市場變化而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時建立和完善一整套適應市場經(jīng)濟的經(jīng)營管理機制，形成區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)模化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)、系列化服務的鏈條，循序漸進，良性循環(huán)。大寧黃金梨基地，由外地業(yè)主何明祥1998年投資建設，將荒山坡地建成果梯，配套水系，高標準整地后，在全縣率先發(fā)展黃金梨，栽植第二年便掛果，隨之投入市場，以10元/公斤的價格被搶購一空，當年就收入15萬元，2000年他又發(fā)展黃金梨苗圃2hm2，次年僅苗木收入在10萬以上，2002年他又實施調(diào)整，發(fā)展優(yōu)質(zhì)大寶桃和解放鐘枇杷，前景十分看好。
(4) 科技意識強，注重實用技術的推廣和運用
一些業(yè)主通過防滲、抗旱、噴灌等先進技術的應用，無公害果品、蔬菜的引進，產(chǎn)品的深加工等，促進了水土保持科技與生產(chǎn)的結(jié)合，大大提高了治理效益。金寶鄉(xiāng)五一苗圃改制以前連續(xù)虧損，2000年實行股份制后，以科技為先導，走產(chǎn)學研結(jié)合之路。常年聘請農(nóng)林院校以及有關部門技術人員12人，專門負責種苗培育的技術指導和科技攻關，積極采用先進的根定與保濕技術，并引進油樟、毛柏楊等20多個速生抗病樹種，改制第二年苗圃便扭虧為盈，現(xiàn)每年銷售苗木450萬株，收入320萬元，效益十分顯著。
(5) 示范輻射帶動作用強
民營水保給當?shù)貛砹耸袌鼋?jīng)濟意識和現(xiàn)代經(jīng)營管理方式的革新，對促進山區(qū)廣大農(nóng)民開闊視野、轉(zhuǎn)變觀念起到了積極的推動作用。同時，民營水保的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營給周圍群眾脫貧致富創(chuàng)造了條件，業(yè)主同群眾形成利益共同體，大戶有收益，群眾也獲利。白衣種草養(yǎng)畜基地，實行“公司+基地+農(nóng)戶”，幾年來，公司不斷發(fā)展的同時，農(nóng)民也得到了實惠，這個村靠種植牧草徹底擺脫貧困，并連續(xù)3年獲得文明示范村。圈井綠色食品示范園，積極引導農(nóng)戶走向市場，種植蓋膜蔬菜，2002年該村人均純收入達2000元，成為遠近聞名的富裕村。
5 民營水土保持存在的問題與不足
(1) 發(fā)展不平衡，整體規(guī)模較小
從業(yè)主分布與構(gòu)成來看，全縣現(xiàn)有大小民營水保戶800多家，累計投入資金近億元，而投資規(guī)模20萬或經(jīng)營土地6.67hm2以上的大戶有120家，僅占總數(shù)的1/6，資金投入?yún)s占總量的35%。單戶投資50萬以上僅有28家，投資100萬以上就只有15家，單戶經(jīng)營土地30hm2以上有22家，66.67hm2以上僅14 家。從治理面積來看，全縣現(xiàn)有“四荒”地2萬hm2，而民營治理的僅占15%。從地理條件來看，民營水保經(jīng)營的土地資源一般位于城郊附近，交通便利，立地條件相對較好，而治理難度相對較大的偏遠惡劣之地卻很少有人問津。從經(jīng)營和效益來看，絕大部分業(yè)主經(jīng)營良好，效益也不錯，但也有少部分業(yè)主或因盲目治理、或因低層次開發(fā)、或因管理不善等因素，導致虧損，甚至血本無歸。
(2) 重經(jīng)濟效益而輕生態(tài)效益的現(xiàn)象存在
不可否認，經(jīng)濟效益是民營水保追求的最終落腳點。在開發(fā)中，一些業(yè)主只顧眼前利益，一味地追求經(jīng)濟效益，而忽視生態(tài)效益，對土地資源進行掠奪式開發(fā)，只管自己承包期內(nèi)的產(chǎn)出，哪管可持續(xù)發(fā)展，有的還改變土地用途，哪項賺錢就經(jīng)營哪項，借治理之名，行開荒建設之實，反而造成新的水土流失。如近幾年縣城附近崛起的各種山莊、農(nóng)家樂，有的甚至在承包的荒地上開辦機磚廠。也有個別業(yè)主鉆優(yōu)惠政策的空子，利用資金優(yōu)勢，先買下土地使用權，至于開發(fā)，便是后話，甚至待價而沽，一有機會便轉(zhuǎn)手他人。這種占地盤的現(xiàn)象很容易造成買（包）而不治、治而不力。
(3) 資金扶持渠道不暢
雖然民營水保業(yè)主較一般群眾有一定的資金優(yōu)勢，但因治理周期長、影響因素多，往往付了承包、買地的錢，然后水、電、路等前期投入，后面的治理、開發(fā)、管護利用就只能因陋就簡，出現(xiàn)虎頭蛇尾現(xiàn)象。由于認識上的偏見，民營大戶很難與國家重點治理區(qū)同等對待，怕扶了大戶，而違背了“?？顚Ｓ谩?。近年來，相關部門也只是對重點治理區(qū)的少數(shù)大戶提供一些苗木、物資而已，至于資金可以說是謹小慎微，基本上無支持。支農(nóng)資金、小額信貸等也基本上與之無緣，即使有，也是杯水車薪，解決不了實際問題。
(4) 侵犯民營水保利益現(xiàn)象時有發(fā)生
一些地方看到民營水保業(yè)主開發(fā)獲利后，便得了“紅眼病”，撕毀合同，強行收回土地使用權。有的阻撓、干擾甚至破壞業(yè)主的正常經(jīng)營管理活動。這些行為不但給業(yè)主造成了巨大損失，而且影響極壞，嚴重打擊了業(yè)主的信心，阻礙了民營水保的進一步發(fā)展。
(5) 政策落實難，服務到位差
盡管政府相繼出臺了一系列優(yōu)惠政策，以鼓勵和吸引民營資本參與水保生態(tài)建設。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有相當一部分政策沒有得到真正落實。而相關部門的管理基本上是統(tǒng)計管理、形式管理、名義管理甚至多頭管理，誰都管其實誰也不管。管理工作松懈，資金扶持不暢，技術服務欠缺，使業(yè)主基本上是單槍匹馬，且顧慮重重，常常處于困境。
6 對策及建議
(1) 政策配套，規(guī)范管理
政府不但要從小額信貸、低息貸款、手續(xù)、稅收等方面制定操作性強的優(yōu)惠政策，而且要從地價、期限、經(jīng)營、利用等方面制定規(guī)范性的管理文件，狠抓各項政策制度的配套健全，大力宣傳，建立一整套確保落實的運行機制，在全縣范圍營造出一個安全、輕松的經(jīng)營環(huán)境，從而引導民營水保走向健康、規(guī)范、快迅發(fā)展的軌道。同時，對民營水土保持實行歸口管理，水保部門要按照有關規(guī)定切實負起管理之職，指導之責，對民營水保予以認真登記、分類建檔，制定原則，規(guī)范操作程序，嚴格管理，使其按規(guī)劃進行治理，徹底改變目前民營治理的盲目、無序狀態(tài)。
(2) 確認產(chǎn)權，保障權益
為切實保障民營水保業(yè)主的權益不受侵犯，政府要大力推行產(chǎn)權確認制度，對民營水保業(yè)主治理開發(fā)的每一塊土地進行確權發(fā)證，對土地的用途、經(jīng)營期限等進行嚴格規(guī)定，對經(jīng)營期限內(nèi)的治理成果，允許繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等，對“紅眼病”現(xiàn)象堅決制止，通過采取法律的、行政的、制度的等多種手段全方位保障其權益，讓他們毫無后顧之憂放開手腳去經(jīng)營發(fā)展。同時對不按規(guī)劃治理、不按期治理、擅自改變土地用途、甚至造成新的水土流失的業(yè)主要依法收回其土地使用權或經(jīng)營權。
(3) 大力扶持，強化服務
對民營水保，要突破認識上的障礙，加大在資金、技術、信息等領域的扶持力度。凡是在規(guī)劃區(qū)內(nèi)按照國家標準治理，經(jīng)過驗收的民營水保工程，都可以理直氣壯地申請享受國家水保補助資金。政府加大相關部門的協(xié)調(diào)力度，通過項目配套的方式，合力幫助民營水保業(yè)主解決水電路等基礎設施和生態(tài)公益性部分的治理，免費提供技術指導、技術咨詢和市場信息等，切實為他們排憂解難，以實際行動吸引更多的業(yè)主投入到水保生態(tài)建設中來。
(4) 抓大放小，以大帶小
選擇那些規(guī)模大、效益好且示范輻射效應明顯的項目，在資金與技術方面實行重點傾斜，切切實實抓好一批民營水保大戶，然后及時對他們獲得的成功經(jīng)驗和豐碩回報進行表彰總結(jié)。組織其他治理戶與群眾現(xiàn)場參觀和學習，取長補短，通過典型示范，帶動中小治理戶共同發(fā)展，激發(fā)全社會參與水保生態(tài)建設的積極性。
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