亮點(diǎn)工程紀(jì)行淤地壩建設(shè)篇：探索＂以壩養(yǎng)壩＂新機(jī)制

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章【字體】大中小

──　三大亮點(diǎn)工程紀(jì)行·淤地壩建設(shè)篇（四）

2003年9月22日

本報記者陳翌爽　冷秋

在寧夏西吉縣，記者見到了一份寫有“水保骨干壩承包合同”字樣的合同書，發(fā)包方是西吉縣興坪鄉(xiāng)水管站，承包方是該鄉(xiāng)高崖村村民毛亞蘭。這位年僅28歲的普通農(nóng)民很會算經(jīng)濟(jì)賬：在淤地壩附近的平地里種莊稼，在原來的坡地上種苜蓿養(yǎng)兔子，利用淤地壩還能賣水收費(fèi)，一年下來，她家的收入上萬元。

如今，在黃土高原地區(qū)，像毛亞蘭這樣靠承包淤地壩致富的農(nóng)民畢竟還是少數(shù)。據(jù)專家介紹，長期以來機(jī)制不活、管理不善、投入不足以及重建輕管等問題，嚴(yán)重制約了淤地壩效益的發(fā)揮。根據(jù)陜西省水土保持局20世紀(jì)90年代對陜北淤地壩的普查，陜北地區(qū)有淤地壩3．5萬多座，其中病險壩占75％以上；淤成壩地約4．3萬公頃，但利用率不足70％。因此，專家呼吁：加強(qiáng)淤地壩管理，進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，無論在理論上還是在實(shí)踐上都是亟待探討的重大課題。

關(guān)于淤地壩管理制度改革的探索我們可以回溯到1997年。那一年，陜西省率先進(jìn)行了淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，并總結(jié)14個縣（市）的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)頒布了《陜西省淤地壩建設(shè)管理辦法》。隨后，在黃委會的大力推進(jìn)下，1999年淤地壩管理制度改革進(jìn)入了一個嶄新發(fā)展時期。青海、甘肅、寧夏等省、自治區(qū)在淤地壩運(yùn)行管理中通過有限地出讓工程權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體，鼓勵農(nóng)民和社會力量參與工程管護(hù)，形成了基本適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的工程管護(hù)機(jī)制。在具體運(yùn)作中各地根據(jù)工程現(xiàn)狀和群眾意愿，采取了靈活多樣的運(yùn)行管理形式。歸納起來主要有集體管理、承包、租賃、拍賣、股份制、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和鄉(xiāng)水保站統(tǒng)一管理等七種形式。其中陜西和山西省進(jìn)行了管理制度改革的淤地壩分別達(dá)到1．8萬和1．4萬多座，使大部分病險工程得到了不同程度的維修、改善和加固，提高了防洪能力，壩地水土資源得到充分利用和開發(fā)，大大調(diào)動了農(nóng)民建壩護(hù)壩的積極性。淤地壩的建設(shè)管理步入了“以水養(yǎng)壩、以地養(yǎng)壩、自我維護(hù)”的良性軌道，出現(xiàn)了“有人管護(hù)、有錢維修”的新局面。

談到淤地壩的管理體制改革，延安市水利局局長吳勝德津津樂道。他說，延安淤地壩工程是在實(shí)現(xiàn)社會效益的基礎(chǔ)上追求最大經(jīng)濟(jì)效益，產(chǎn)權(quán)所有者可以按經(jīng)濟(jì)效益來出讓使用權(quán)，切實(shí)使淤地壩的社會效益得到充分發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)效益得到最大實(shí)現(xiàn)。

按照這一思路，延安首先堅持“明晰所有權(quán)，拍賣使用權(quán)，放開建設(shè)權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，將淤地壩使用權(quán)與所有權(quán)分離，切實(shí)解決目前淤地壩工程產(chǎn)權(quán)所有者主體不明晰問題，明確誰投資，誰即為產(chǎn)權(quán)所有者；其次，將淤地壩建設(shè)、管護(hù)、經(jīng)營、防汛安全責(zé)任與使用權(quán)掛鉤，切實(shí)落實(shí)管護(hù)責(zé)任，明確使用權(quán)所有者即為管護(hù)責(zé)任主體。這樣一來，不僅明晰和理順了淤地壩產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而且形成了工程建設(shè)多元化、多層次、多渠道的投資機(jī)制，收到了良好效果。

從目前黃土高原地區(qū)淤地壩建設(shè)管理現(xiàn)狀看，盡管各地已基本形成了較為完整的建設(shè)管理體系和辦法，各地在運(yùn)行管理方面也積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，但記者在采訪中了解到，黃土高原淤地壩建設(shè)面臨新的形勢，不論從投資渠道、建設(shè)規(guī)模，還是從建設(shè)目標(biāo)來看，新時期的淤地壩建設(shè)都發(fā)生了重大變化。淤地壩建設(shè)的目的不再以淤地生產(chǎn)為主，而是成了我國新時期重大的生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目。其主要目標(biāo)是在治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的同時，促進(jìn)退耕還林和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和全面建設(shè)小康社會奠定基礎(chǔ)，這對淤地壩運(yùn)行管理提出了新的要求。

專家介紹說，現(xiàn)有淤地壩的運(yùn)行管理模式，如集體管理、承包、租賃、拍賣等形式，各有其優(yōu)點(diǎn)和局限性，需要在因地制宜、分類指導(dǎo)、不斷完善和提高的基礎(chǔ)上，根據(jù)新的情況，積極開展適合不同地區(qū)的各種新的運(yùn)行管理形式的探索和試點(diǎn)。

“對于淤地壩的運(yùn)行管護(hù)問題，還有許多工作要做。”水利部水土保持司劉震司長說，淤地壩管理辦法要體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和工程管理的有機(jī)統(tǒng)一，有利于形成以壩養(yǎng)壩、自我維持的良好機(jī)制，以保證大規(guī)模淤地壩建設(shè)后的運(yùn)行管理有章可循，使責(zé)、權(quán)、利有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮淤地壩的生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益。為此，各級水行政主管部門要盡快完善和出臺具有預(yù)見性和前瞻性的淤地壩運(yùn)行管理辦法，尤其是縣、鄉(xiāng)、村要制訂有關(guān)的運(yùn)行管理實(shí)施辦法和鄉(xiāng)規(guī)民約，健全管理制度，規(guī)范運(yùn)作程序，盡可能在建壩前落實(shí)運(yùn)行管理責(zé)任，爭取做到不建無主壩。同時，要出臺淤地壩建設(shè)優(yōu)惠政策，調(diào)動廣大群眾用壩、管壩、護(hù)壩、修壩的積極性，水利部門要加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，提供信息，加大技術(shù)服務(wù)的力度，讓農(nóng)民獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益。

為了實(shí)現(xiàn)淤地壩的良性運(yùn)行機(jī)制，專家們還建議在壩系內(nèi)通過建立組織、確定責(zé)任，實(shí)現(xiàn)有人管壩、有錢修壩、有章護(hù)壩的新局面，具體說來就是建立由農(nóng)民自主管理、具有法人地位的淤地壩管理協(xié)會，并設(shè)立淤地壩管理基金。雖然這些提議的效果究竟如何還有待實(shí)踐進(jìn)一步檢驗(yàn)，但至少說明人們對淤地壩管理機(jī)制的探索正在創(chuàng)新中不斷前進(jìn)。

作者：陳翌爽冷秋

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