自然保護區(qū)如何更上一層樓
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章 【字體】 大 中 小本報記者 趙永新
經(jīng)過近50年的發(fā)展，我國的自然保護區(qū)呈現(xiàn)出千巖競秀、百舸爭流的可喜態(tài)勢，面臨著難得的發(fā)展機遇。與此同時，一些深層次的問題也逐漸暴露出來，阻礙了保護區(qū)事業(yè)的健康快速發(fā)展。盡快從根本上解決這些問題，使保護區(qū)事業(yè)更上一層樓，已成為當務之急。
加大投入 解決發(fā)展瓶頸
“自然保護區(qū)多處在交通不便、經(jīng)濟落后的邊遠地區(qū)，經(jīng)費短缺的問題尤為突出?！眹伊謽I(yè)局野生動植物保護司副司長劉永范一語中的。
長期以來，我國在保護區(qū)建設上采取的是“地方為主、國家為輔”的投入政策，國家級自然保護區(qū)的基本建設投資和人員事業(yè)經(jīng)費長期沒有納入國家財政預算，基本上是靠地方投入。全國范圍內(nèi)目前只有廣東、廣西、云南等少數(shù)省區(qū)將國家級自然保護區(qū)人員經(jīng)費納入省級財政預算，保護區(qū)的日常工作經(jīng)費和基礎設施建設費用則難以得到保障———經(jīng)費短缺成為制約保護區(qū)事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。特別是分布在欠發(fā)達地區(qū)的自然保護區(qū)，建設資金嚴重不足的問題就更加突出：一些保護區(qū)無機構(gòu)、無管理人員，無法開展正常的管護活動；許多保護區(qū)管理用房、巡護用具、監(jiān)測設備、界樁界碑等基礎設施異常簡陋，在管理建設上有心無力。
據(jù)了解，2000年以前，全國林業(yè)系統(tǒng)國家級自然保護區(qū)的建設資金累計投入僅為3．6億元；2000年以后，由于國債資金的注入，建設資金逐年增加，但與實際需要相比，還是相距甚遠。
目前，我國的自然保護區(qū)事業(yè)正由初期的基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化和執(zhí)法檢查，轉(zhuǎn)向科普教育、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性監(jiān)測和生境管理。因此，保護區(qū)建設和專項資金的投入不可能“一投永逸”。專家們指出，保護區(qū)保護的資源是全國人民的共同財富，不同發(fā)展時期的建設經(jīng)費和人員、事業(yè)經(jīng)費應該考慮納入國家發(fā)展計劃和省級財政預算，保證每年有固定的建設和專項資金投入，使保護區(qū)能夠可持續(xù)發(fā)展。
理順體制 保障責權利統(tǒng)一
管理體制不順，政令就難以暢通，保護區(qū)內(nèi)寶貴的自然資源就很難得到有效的管護。國家林業(yè)局自然保護處李忠處長指出，當前自然保護區(qū)的機構(gòu)定位尚不明確，在很大程度上制約了保護區(qū)的發(fā)展。在實際工作中，自然保護區(qū)管理機構(gòu)一般為事業(yè)單位，扮演著保護者和經(jīng)營者的雙重身份。這種現(xiàn)狀加劇了保護區(qū)與地方政府和社區(qū)的矛盾，不利于保護區(qū)資源的保護。
不少保護區(qū)存在多頭管理現(xiàn)象，使管理與開發(fā)難以協(xié)調(diào)。由于我國保護區(qū)體系尚未明確，各類保護區(qū)的性質(zhì)與功能沒有嚴格的界限，從而導致有的自然保護區(qū)既是風景名勝區(qū)，又是旅游開發(fā)區(qū)，受多個部門管理。他們各強調(diào)各的法律法規(guī)，各強調(diào)各的重要性，相互之間很難協(xié)調(diào)，影響了自然保護區(qū)的保護與發(fā)展。
目前，不少國家級和省級保護區(qū)的人事、行政管理權屬于所在的地方政府，大大弱化了上級林業(yè)部門的業(yè)務指導能力，使政令難以暢通。因此，有關專家建議，是否借鑒發(fā)達國家的垂直管理體制，使各個自然保護區(qū)管理機構(gòu)作為國家或地方有關行政主管部門的派出機構(gòu)，負責所在自然保護區(qū)的管理，既能任命保護區(qū)主管領導，又能進行經(jīng)費預算與撥款。
專家指出，自然保護區(qū)的合法權益應該得到保證和尊重。保護區(qū)應當依法享有對區(qū)域內(nèi)自然資源保護管理和合理經(jīng)營的權利，而不應以加掛公園、名勝等方式，隨意改變保護區(qū)的性質(zhì)。
完善法規(guī) 為保護區(qū)護航
專家們認為，要從根本上解決我國自然保護區(qū)發(fā)展中存在的深層次問題，必須完善現(xiàn)有的法律法規(guī)———
將自然保護區(qū)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，按分級原則納入同級人民政府的財政預算。根據(jù)我國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平，已經(jīng)具備了將國家級和省級自然保護區(qū)事業(yè)經(jīng)費和建設資金分別納入國家和省級財政預算和基本建設計劃內(nèi)的條件；對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，自然保護區(qū)的經(jīng)費可由國家統(tǒng)一采取財政轉(zhuǎn)移支付的方式予以解決；
明確保護區(qū)的開發(fā)和利用問題。保護區(qū)建立的目的既是保護生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的原始性和完整性，也是要探索和實踐出資源可持續(xù)發(fā)展的方式，因此，應重視在自然保護區(qū)試驗區(qū)開展生態(tài)型生產(chǎn)經(jīng)營活動，鼓勵自然保護區(qū)開展生態(tài)旅游、種植養(yǎng)殖業(yè)等活動。
解決社區(qū)貧困是我國自然保護區(qū)事業(yè)不可回避的現(xiàn)實問題。應在法律中確定保護區(qū)社區(qū)發(fā)展工作的地位，對保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)的居民實施生態(tài)移民搬遷，允許在保護區(qū)試驗區(qū)生活的群眾進行傳統(tǒng)型、生態(tài)型的生產(chǎn)活動，妥善解決保護區(qū)周邊社區(qū)發(fā)展與資源保護管理之間的矛盾，使保護區(qū)和社區(qū)能夠同步發(fā)展。
專家們指出，還應考慮在現(xiàn)有法律法規(guī)中補充有關法律責任方面的內(nèi)容，制定可操作的細則，以便對直接造成責任事實的單位或個人實行處罰。只有這樣，才能有效提高大家的資源保護和法律意識，使保護區(qū)免遭破壞。
(2003年09月25日第十一版)
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