淤地壩管護(hù)思路初探（高克良田安民白平良）

來(lái)源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章【字體】大中小

2003年10月13日

摘要隨著水土保持工程建設(shè)“三項(xiàng)制度”改革的全面推行，過(guò)去的淤地壩管護(hù)形式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的需要。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對(duì)新形勢(shì)下的淤地壩管護(hù)問(wèn)題提出了思路和意見(jiàn)，即實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革，解決所有權(quán)和使用權(quán)分離的狀況，真正做到“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”，以保證淤地壩建設(shè)在黃土高原地區(qū)取得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

關(guān)鍵詞　淤地壩產(chǎn)權(quán)制度管護(hù)

一、淤地壩的管護(hù)工作面臨著新情況和新問(wèn)題

新中國(guó)成立５０多年來(lái)，在國(guó)家各級(jí)政府的大力支持下，在廣大黃土高原地區(qū)人民的共同努力下，淤地壩建設(shè)取得了巨大的成就。據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查，僅陜北地區(qū)就興建淤地壩３萬(wàn)余座，已淤壩地４．３萬(wàn)ｈｍ２，增產(chǎn)效益十分顯著，成了名副其實(shí)的保命田。近年來(lái)，隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的逐步實(shí)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)步伐的加快，淤地壩建設(shè)進(jìn)一步得到了國(guó)家的高度重視。在２００３年召開(kāi)的全國(guó)水利廳局長(zhǎng)會(huì)議上，水利部明確提出將淤地壩建設(shè)作為今年的三大亮點(diǎn)工程之一。最近出臺(tái)的、由黃河上中游管理局編制的《黃土高原淤地壩建設(shè)規(guī)劃》中提出，到２０２０年在黃土高原地區(qū)將建設(shè)２萬(wàn)余座骨干壩和約１３萬(wàn)余座中小型淤地壩。黃土高原的淤地壩建設(shè)將會(huì)迎來(lái)一個(gè)新的高潮。

在建設(shè)的同時(shí)，我們也要充分考慮到淤地壩的管護(hù)問(wèn)題。如果沒(méi)有得力有效的管護(hù)措施，那么建設(shè)也就失去了意義。過(guò)去，我們?cè)谶@方面的教訓(xùn)是極為深刻的。許多六七十年代興建的淤地壩只利用了幾年就被洪水毀壞了，管護(hù)不到位、不及時(shí)是一個(gè)重要原因。一些地方的群眾急功近利，對(duì)淤地壩只利用不管護(hù)，或者管護(hù)不及時(shí)，一旦有較大的暴雨，就會(huì)導(dǎo)致壩毀地失的后果。尤其是在水土保持工程建設(shè)全面推行“三項(xiàng)制度”改革后，淤地壩的管護(hù)問(wèn)題又將面臨新的情況，出現(xiàn)新的問(wèn)題，也迫切需要我們積極地去探索和研究，尋找新的解決辦法。

水土保持工作面寬量大，涉及范圍覆蓋全部水土流失地區(qū)，且建設(shè)項(xiàng)目與治理區(qū)的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)密不可分，建設(shè)單位也就是項(xiàng)目法人根本無(wú)法擁有真正的項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)。由于項(xiàng)目的實(shí)際產(chǎn)權(quán)主體與項(xiàng)目法人主體無(wú)法統(tǒng)一，決定了水土保持淤地壩工程的法人主體對(duì)工程建成后所產(chǎn)生的效益的擁有權(quán)以及資產(chǎn)的處置權(quán)等實(shí)際缺位，造成工程建成后的法人主體與管護(hù)主體不一致，水土保持淤地壩工程的管護(hù)問(wèn)題較以前變得更為復(fù)雜。這就要求水土保持工作者盡快適應(yīng)新情況、新變化，積極尋找和探索淤地壩管護(hù)的新途徑。

二、解決淤地壩管護(hù)問(wèn)題的基本原則和基本思路

１．“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”是淤地壩管護(hù)的基本原則

作為公益性的水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程，淤地壩不僅能有效地減少入黃泥沙，防止水土流失，而且還能極大地改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。如管護(hù)及時(shí)，利用得當(dāng)，經(jīng)濟(jì)效益是十分可觀的。在黃土高原地區(qū)早就有“修好一座壩，致富一個(gè)村”的說(shuō)法。按照利益與責(zé)任統(tǒng)一、效益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的市場(chǎng)規(guī)律以及“以壩養(yǎng)壩”的原則，淤地壩的管護(hù)必須堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的原則。這個(gè)原則被長(zhǎng)期的實(shí)踐證實(shí)是行之有效的。按照這一原則，淤地壩工程竣工驗(yàn)收后，建設(shè)單位就應(yīng)該也必須將淤地壩工程完全移交當(dāng)?shù)卣僧?dāng)?shù)卣鋵?shí)工程的管護(hù)和維修，明確管護(hù)任務(wù)及責(zé)、權(quán)、利，負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理，并負(fù)責(zé)將工程防洪安全納入當(dāng)?shù)厮块T(mén)的防汛管理體系，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，分級(jí)管理，落實(shí)責(zé)任。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣部梢垣@得由淤地壩帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。

２．實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革是淤地壩管護(hù)的基本思路

淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革的主要形式歸納起來(lái)有：股份合作型、承包租賃型和拍賣(mài)型。

（１）股份合作型

股份合作型是按股承擔(dān)工程的建設(shè)、加固、配套、改造費(fèi)用和按股份種壩地。入股形式大體有４種：一是集體組織，按人參股。在淤地壩較多，村集體組織“統(tǒng)”的能力較強(qiáng)的地方采用較多。如榆林市劉占峁村有８６戶(hù)人，１５座淤地壩，村里１號(hào)壩水毀后，他們按人投資投勞，５０天就修復(fù)了壩體并加高了３ｍ，還新建了３座壩；淤成壩地后，可使全村人均壩地增加０．１ｈｍ２。府谷縣還有村集體組織以舊壩抵股，農(nóng)戶(hù)出資出勞折股，按３∶７或２∶８分成的“集體＋農(nóng)戶(hù)”舊壩加固維修管護(hù)利用形式。二是一人牽頭，聯(lián)戶(hù)建壩。這種做法多出現(xiàn)在壩地面積較大的舊壩加固或建壩條件較好而單家獨(dú)戶(hù)難以承擔(dān)的工程建設(shè)之中。如府谷縣村民賈永聯(lián)合８戶(hù)農(nóng)民，采用按戶(hù)投勞和每戶(hù)出資２７００元為一股的辦法，僅用３個(gè)月的時(shí)間就建了一座可淤地５ｈｍ２的淤地壩。三是多部門(mén)聯(lián)合建設(shè)開(kāi)發(fā)，明確事權(quán)，利益分成，多出現(xiàn)于人少地多的地方。如志丹縣劉嘴大壩，縣水保局、林業(yè)局和當(dāng)?shù)卮謇锖炗喡?lián)合開(kāi)發(fā)合同，水保局負(fù)責(zé)排洪渠等工程配套，林業(yè)局負(fù)責(zé)林木種植及技術(shù)管理，村上提供土地和派專(zhuān)人管護(hù)，林木收益后各方按合同分成，目前壩地上的林木長(zhǎng)勢(shì)很好，后期效益十分可觀。四是自愿聯(lián)合，股份籌資，專(zhuān)業(yè)建壩，滾動(dòng)發(fā)展。

（２）租賃承包型

租賃承包型一般是誰(shuí)投資加固，誰(shuí)承包租用壩地，以地養(yǎng)壩。如子長(zhǎng)縣鬼門(mén)關(guān)淤地壩有壩地１０ｈｍ２，因排洪洞堵塞，險(xiǎn)情嚴(yán)重，縣水保局和當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)研究決定以１５年期限發(fā)包，前５年不交承包費(fèi)，但承包者必須把壩體加高１ｍ，補(bǔ)修排洪洞和按設(shè)計(jì)配套溢洪道，經(jīng)村民大會(huì)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，由李清瑞等５戶(hù)村民承包，他們已按合同完成了工程加固配套，還在壩上游新建了兩座攔洪小壩，共投入９萬(wàn)多元，使１０ｈｍ２壩地得到安全有效利用。

（３）拍賣(mài)型

近幾年，淤地壩使用權(quán)拍賣(mài)的做法也在陜北地區(qū)開(kāi)展起來(lái)，不少縣采取了鼓勵(lì)支持農(nóng)民和社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)淤地壩使用權(quán)的做法，如子長(zhǎng)縣賀家溝有壩地６．７ｈｍ２，因無(wú)排洪渠，近幾年土壩遭水毀，壩地逐年減少，１９９９年當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府決定將該壩使用權(quán)拍賣(mài)１０年，并用拍賣(mài)資金修建砌石溢洪道，經(jīng)村民大會(huì)公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)，村民任治強(qiáng)以１０萬(wàn)元買(mǎi)走，并承包了溢洪道修建任務(wù)，現(xiàn)工程已竣工且質(zhì)量很好。從近幾年實(shí)踐看，拍賣(mài)使用權(quán)能使受讓者最具權(quán)屬感，也最能舍得投入管理，是今后小型淤地壩產(chǎn)權(quán)改制的方向。

改制后的淤地壩在工程管理方式上主要有兩種形式：一是把經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)權(quán)利全部交給受讓者，這種做法可使村委會(huì)減少解決許多難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，有利于充分調(diào)動(dòng)使用者的積極性，多用于小中型淤地壩工程。二是把經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)分離，只要受讓者按規(guī)定繳納使用費(fèi)，就可享有合同約定的權(quán)益，村委會(huì)或村民小組用回收使用費(fèi)組織村民進(jìn)行工程加固維修，這樣受讓者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)小，并可避免因短期行為造成工程維修加固標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量低劣的問(wèn)題，村集體還能用節(jié)約的出讓資金滾動(dòng)發(fā)展淤地壩或其他公益事業(yè)。

三、需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

實(shí)踐證明，淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革是淤地壩工程建設(shè)管理制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)淤地壩建設(shè)以存量換增量、以資產(chǎn)換資金、以產(chǎn)權(quán)換效益的最有效途徑，符合改革發(fā)展的要求。這一改革的成功實(shí)踐，為大規(guī)模治溝骨干工程和淤地壩建設(shè)的后期管護(hù)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，也為水土保持工程建設(shè)“三項(xiàng)制度”的全面推行解決了一個(gè)難題。但在具體實(shí)施過(guò)程中要注意解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：

１．實(shí)事求是，因地制宜

各地在進(jìn)行淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革、加強(qiáng)淤地壩的運(yùn)行管護(hù)的過(guò)程中，必須從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，實(shí)事求是，切不可一成不變地照抄照搬。各地必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，按照利益與責(zé)任統(tǒng)一、效益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持“以壩養(yǎng)壩”和“誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)”的基本原則，以明晰所有權(quán)為手段，放開(kāi)、搞活使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成良性的工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，確保工程安全運(yùn)行并長(zhǎng)期發(fā)揮效益。

２．科學(xué)管護(hù)、合理運(yùn)用

不僅淤地壩建設(shè)需要科學(xué)的設(shè)計(jì)和施工，在淤地壩建成后的運(yùn)行管護(hù)過(guò)程中同樣要講科學(xué)。一些地方的農(nóng)民群眾往往對(duì)此認(rèn)識(shí)不足，他們或因?yàn)椴欢茖W(xué)，或因?yàn)橐粫r(shí)的利益驅(qū)動(dòng)，在淤地壩的運(yùn)行管護(hù)上出現(xiàn)種種問(wèn)題。比如有的承包者，為了灌溉下游農(nóng)田，將淤地壩當(dāng)作水庫(kù)使用，蓄水水位長(zhǎng)期超過(guò)設(shè)計(jì)要求，使壩體長(zhǎng)期遭受高水位浸泡，很容易造成壩體垮塌；有的承包者為了在淤地壩內(nèi)養(yǎng)魚(yú)，人為阻擋泥沙進(jìn)入壩內(nèi)，從而降低了淤地壩的使用價(jià)值。因此，無(wú)論是作為項(xiàng)目法人的建設(shè)單位，還是各級(jí)行政與業(yè)務(wù)管理部門(mén)，都要加強(qiáng)科學(xué)指導(dǎo)，及時(shí)對(duì)承包者進(jìn)行監(jiān)督管理，使各責(zé)任主體對(duì)淤地壩進(jìn)行科學(xué)管護(hù)、合理使用。

３．明確責(zé)任，落實(shí)到位

在與承包者簽訂受讓合同時(shí)，要特別注意明確責(zé)任，要細(xì)而又細(xì)，千萬(wàn)不能馬虎。如果出了問(wèn)題，責(zé)任在哪一個(gè)環(huán)節(jié)就由哪個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施者承擔(dān)，堅(jiān)決杜絕扯皮推諉現(xiàn)象。

４．調(diào)查研究，逐步完善

同“三項(xiàng)制度”改革一樣，進(jìn)行淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革、加強(qiáng)淤地壩的運(yùn)行與管護(hù)是一個(gè)全新的課題，需要有關(guān)方面不懈努力，不斷探索，逐步加以完善。盡管拍賣(mài)、承包、租賃、股份合作等形式在許多地方已取得了成功，但其中仍有許多問(wèn)題需要在實(shí)踐中加以完善。

作者單位：高克良、田安民為黃河水利委員會(huì)黃河上中游管理局，白平良為黃委會(huì)綏德水土保持科學(xué)試驗(yàn)站

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