加強農發(fā)水保項目管理 充分發(fā)揮投資效益
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設網 上傳日期:2018-07-23 打印本文章 【字體】 大 中 小 黃河流域是全國水土流失最嚴重的地區(qū)，多年來陜西省開展了大規(guī)模的水土流失綜合治理工作，取得了很大的成績。但是，由于自然和人為因素的影響，秦嶺北麓和大型水庫庫區(qū)水土流失愈來愈嚴重，直接影響到旅游環(huán)境的改善和水庫效益的正常發(fā)揮，嚴重制約陜西省經濟的快速發(fā)展和西部大開發(fā)的進程。
為了探索黃河流域不同的水土保持綜合開發(fā)治理方向和生態(tài)環(huán)境建設模式，形成水土保持型的生態(tài)農業(yè)綜合示范區(qū)，1999年，在水利部、國家農業(yè)綜合開發(fā)辦的重視和支持下，先后將陜西省秦嶺北麓的蘭田縣、臨潼區(qū)、渭北旱原和馮家山水庫庫區(qū)的隴縣、千陽、臨渭等5個縣（區(qū)）列入國家黃河流域農業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目區(qū)，開展了2期水土保持綜合治理。兩期共立項治理23條小流域，總面積771.47平方公里，其中水土流失面積716.61平方公里，計劃治理水土流失面積293平方公里，國家投資1800萬元。截止2002年底，4年治理水土流失面積295.5平方公里，其中，坡改梯5.49萬畝，占總計劃任務293平方公里的100.9%，水土保持林19.08萬畝，經果林6.59萬畝，種草4.18萬畝，封禁治理7.04萬畝，保土耕作1.94萬畝，修建小型水利水保工程118處，移動土石方1985.4萬立方米，投工691.19萬個，完成總投資2661.52萬元，其中國家投資1800萬元，群眾自籌861.52萬元。通過農發(fā)項目的實施，加快了治理水土流失的步伐，使嚴重的水土流失得到有效治理；加快了農田基本建設速度，改變了陡坡耕種的生產條件，提高了糧食產量；通過少種高產，有力的促進了產業(yè)結構調整，經濟林、果園、飼草、畜牧業(yè)得到發(fā)展，較大地增加群眾收入；一些承包治理大戶，通過發(fā)展重點產業(yè)，走上了富裕之路，成為當?shù)刂赂坏湫汀?/FONT>
一、經驗和做法
（一）加強組織領導，落實目標責任
各級領導高度重視，把農業(yè)綜合開發(fā)黃河上中游水土保持項目作為實踐“三個代表”，實施西部大開發(fā)，加快基礎設施建設，調整產業(yè)結構，脫貧致富，發(fā)展地方經濟，實現(xiàn)山川秀美宏偉目標的一項重要工程列入議事日程，專題研究，周密安排，狠抓落實。一是各地縣建立健全了領導機構，成立了由各級政府主管領導任組長，水利水保、財政、計委、農業(yè)、林業(yè)等部門的領導任成員的項目領導小組，并在水利水保部門設立了農業(yè)綜合開發(fā)黃河上中游水土保持項目辦公室，負責項目的實施和管理。二是按分級負責的原則，推行了縣鄉(xiāng)村流域治理目標責任制，逐步夯實工作責任，把工程任務下達到村組、分解到農戶、落實到地塊，將責任落實在各級主要領導的肩上。形成了地（市）抓縣，縣抓鄉(xiāng)，鄉(xiāng)抓村，村抓組，一級抓一級，層層抓落實的工作責任制。
（二）加大宣傳力度，提高全民水保意識
自從項目立項以來，項目區(qū)有關單位結合農村產業(yè)結構調整，就如何發(fā)展生態(tài)農業(yè)、高效農業(yè)，通過廣播、電視、報紙、板報、懸掛橫幅標語、出動宣傳車等形式，加大宣傳力度，使項目區(qū)廣大干部群眾認識到水保治理是千秋大計，是造福子孫后代、脫貧致富的大好事，一方面贏得了群眾的廣泛支持、提高了群眾的水保意識，另一方面也有力的推動了業(yè)務部門的工作，保證了項目的順利實施。臨渭區(qū)先后在村旁、路邊、田間地頭刷寫大幅宣傳標語168條，掛橫幅8條，出動宣傳車輛13次，廣泛宣傳水土保持生態(tài)建設的重要性、緊迫性。由于宣傳廣泛，動員到位，項目實施展現(xiàn)出千家萬戶投入治理千溝萬壑的壯觀場面。千陽縣每年春季動員縣級企事業(yè)單位、共青團組織、城區(qū)學校等單位的近萬名干部、職工和師生投入龜山流域治理，把“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”落實在扎扎實實的流域治理中。
（三）重視前期工作，加快項目實施。
在項目建設前期，各項目建設單位委托具有《水土保持方案編制資質證書》的水保站，依據《國家農業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理實施細則》的有關規(guī)定，按照水利部頒布的《水土保持建設項目前期工作暫行規(guī)定》，組織地縣科技人員，并聘請有關專家在深入調查研究的基礎上，通過外業(yè)踏勘、調繪，內業(yè)分析、計算，專家評審論證，先后編制了《農業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目可行性研究報告》和《農業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目初步設計》，在項目規(guī)劃中緊緊圍繞實現(xiàn)山川秀美這個宏偉目標，把“退耕還林（草），封山綠化”，改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境，加大坡耕地退耕放在重要位置，以小流域為單元，以林草措施為重點，工程、生物、耕作三大措施合理配套，山水田林路綜合治理。各項目縣按照“治理一條流域，保持一方水土，開發(fā)一方資源，富裕一方群眾”的設計原則，依據各流域資源優(yōu)勢，突出特色搞設計，可操作性強。千陽縣在措施安排上，實行原面修筑水平梯田，建設方田林網，溝頭修筑防護埂和溝頭防護工程，原邊修建工程措施和生物措施鑲嵌地溝邊埂防護帶“四旁”全面綠化；塬嘴坡以及溝坡的緩坡帶修梯田，建果園，發(fā)展經濟林果，陡坡發(fā)展人工草地和采取水平溝、魚鱗坑坑整地發(fā)展喬灌混交的防護林，溝底修谷坊打壩。同時，還對不同類型具有較強代表性的圖斑進行了典型設計，提出了相應的技術標準和要求，使圖班與實際地塊相對應，設計與具體措施相一致，施工與技術標準相統(tǒng)一，達到了規(guī)劃指導實施，實施保障規(guī)劃兌現(xiàn)，推動了陜西省農業(yè)綜合開發(fā)黃河上中游水土保持項目建設持續(xù)、健康地向前發(fā)展。
（四）大抓基本農田建設，促進退耕還林還草
項目區(qū)70%耕地為坡耕地，產量低而不穩(wěn)，為從根本上解決項目區(qū)群眾吃飯問題，促進退耕還林還草，各項目縣將興修基本農田為突破口，堅持基本農田建設不動搖，并注重基本農田綜合配套，使四年的基本農田建設形成了四個特點：一是由人修為主轉向以機修為主，人機結合。項目區(qū)每年投入治理的大型機械達500多臺，機修面積占90%以上。二是田面由窄臺向寬臺發(fā)展。田面寬普遍達到10-20米，最寬達40米。三是注重地埂利用。地埂上發(fā)展了花椒等。四是在原區(qū)做到了修地與溝邊埂、溝頭防護工程同步進行。結合農田建設已有20%以上的溝邊和溝頭得到控制，防止了重力侵蝕和塑塬侵蝕，起到了保塬固溝的作用。由于基本農田的發(fā)展，大大地促進了退耕還林還草，三年共完成林草面積 17.24萬畝，其中退耕還林6.6萬畝。
（五）狠抓工程質量，確保效益發(fā)揮
為了搞好項目建設、提高工程質量，在項目實施過程中，各項目建設單位嚴格按照水土保持項目建設規(guī)范和有關技術標準，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，嚴把工程建設質量關。在基本農田建設中，實行機械化作業(yè)，人工平整；在造林工程建設中，本著因地制宜、適地適樹的原則，保證了工程質量。臨渭區(qū)在基本農田建設中，堅持人機結合，以機為主，劃塊包干，定額管理，將工時臺班與工程質量掛鉤，保證了質量，加快了工程進度。隴縣在造林工程建設中，為保證造林成活率，在苗木質量管理上，選育良種壯苗，隨挖隨栽，集中時間和勞力，統(tǒng)一調運驗收，提高了造林成活率。
二、主要問題
農發(fā)水保項目的實施，對探索黃河流域不同的水土保持綜合開發(fā)治理方向和生態(tài)環(huán)境建設模式，形成水土保持型的生態(tài)農業(yè)綜合示范區(qū)，起到了很大的促進作用，但在實施中還存在著亟待解決的問題。
1、治理缺乏連續(xù)性。治理水土流失是一項持續(xù)工程，綜合性，連續(xù)性很強，一條流域全面連續(xù)治理，才能收到費省效宏的效果，黃河農發(fā)水保項目雖然實施了4年，開展了2期水土保持綜合治理，每一期建設年限僅2年，致使一條流域治理工作不能保持連續(xù)性，特別有的縣在安排流域時，也是不考慮治理水土流失的特性、一年一個地方，20-30平方公里的流域只安排治理3—5平方公里，第二年又調整了新流域，不能堅持一條流域集中連續(xù)治理，全面治理，提高其整體綜合防治功能。
2、治理措施單一、分散，形不成集中連片規(guī)模治理的效果。治理水土流失，必須堅持小流域為單元，山水田林路全面規(guī)劃、綜合治理，才能收到其應有效果。而檢查中新看到的流域措施單一，治理分散，集中連片達千畝的極少見。多為東山造林、西山修地，形不成綜合防治的效果。有些流域沒有按審批的規(guī)劃執(zhí)行，而是完成了其中的部分措施，且水分較大。
3、管護工作薄弱，治理成果管護亟待加強。農發(fā)水保項目投資安排4年來，有的縣僅國家資金400多萬元，治理工作取得很大成效，但管護工作沒有跟上，禁牧流于形式，人、畜破壞嚴重，特別是產權沒有落實到戶的更為突擊。有的縣落實到戶，也不加強管護，雜草叢生，苗木死亡率高。給戶包開發(fā)治理帶來了負面影響，難以起到帶動作用。
4、財務管理缺乏有效監(jiān)督，資金撥付與工程驗收脫節(jié)。在資金管理上各縣雖實行專戶管理，專款專用。但在具體操作運行中缺乏有效監(jiān)督，一是資金撥付無依據，僅憑收款收據就領走資金，沒有工程驗收依據，工程驗收與資金撥付脫節(jié)；二是個別縣雖實行縣級財政報帳制，但結算單位混亂，造成支出單據與報銷發(fā)票脫節(jié)現(xiàn)象，缺乏監(jiān)督性；三是財務人員更換頻繁，工作無連續(xù)性，前后脫節(jié)，造成個別縣財務檔案不鍵全，檔案資料不能反映資金使用過程。
三、建議
1．3—5年不更換治理點，集中連片、規(guī)模治理。
經驗表明，水土流失治理必須實行集中連片、規(guī)模治理，才能發(fā)揮整體效益，而黃河農發(fā)水保項目的建設期限一般為2年。規(guī)劃實施的治理措施2年之內尚未形成規(guī)模，有些配套設施還未建成，更談不上發(fā)揮效益。因此，從小流域綜合治理的基本規(guī)律和要求出發(fā)，黃河農發(fā)水保項目實施3—5年內不應更換治理點。要改變一年調正一個流域的做法，造成20—30平方公里的小流域僅安排治理3-4平方公里，達不到科學規(guī)劃，合理布局，集中連續(xù)治理，提高整體防護功能的目標。
2、制定管護措施，落實管護責任。
項目竣工驗收后，有些工程并不能馬上投入使用運營。如坡改梯，仍需搞好田埂、側坡、田面的生物措施配套，需在生產中不斷完善，才能使之充分發(fā)揮治理效益。因此，項目竣工驗收后，施工單位和建設單位應及時辦理交接手續(xù)，明確項目管理的主體，制定管護制度，落實管護責任，并建立相應的投入機制來保障。
3．健全資金使用管理辦法，嚴格規(guī)范資金撥付程序。一是明確最終一級結算單位。目前各縣不一，有的縣項目辦為結算單位，有的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)為結算單位，還有的縣各年不一致，有時在縣，有時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比較混亂。應明確為縣項目辦為結算單位，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為組織施工單位，憑施工手續(xù)在縣項目辦結帳，原始憑證存縣項目辦，有利于加強財務管理。二是解決好資金撥付與工程驗收憑據的銜接。會計付款必須有工程驗收憑證。驗收憑據要有工程驗收人員簽字。做到資金支付有依據。三是建立好監(jiān)督機制。按照會計制度設置必要的會計、出納人員，以保證監(jiān)督機制的建立。較大型工程項目要建立工程承包合同，工程驗收結算要有依據，堅決糾正口頭協(xié)議，工程驗收無依據的做法。
(陜西省水土保持局王曉玲)
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