對水土保持生態(tài)工程實行項目法人制的探討（時啟磊）
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設網 上傳日期:2018-07-23 打印本文章 【字體】 大 中 小 摘要： 項目法人是實施項目的主體，項目法人制是實行“三制”的基礎。本文結合水土保持生態(tài)工程的特點，分析了實行項目法人制過程中存在的問題，對于合理確定項目法人和改進項目法人制進行了較深入的探討，提出了設立小流域治理協會的新觀點。
關鍵詞： 水土保持生態(tài)工程 項目法人制 小流域治理協會
水土保持生態(tài)工程的建設與管理已經納入國家基本建設程序，按照基本建設項目管理辦法，嚴格實行“三制”勢在必行。在“三制”中，項目法人制是基礎，是實行招標投標制和建設監(jiān)理制的前提。水土保持生態(tài)工程不同于一般基建項目，而有其自身的特殊性，在實行“三制”的過程中存在較多問題，特別是項目法人的確定和項目法人制的貫徹實施，值得探討。
1 項目法人與項目法人制
法人是具有權利能力和行為能力,依法獨立享有民事權利、獨立承擔民事義務的組織。項目法人應該在項目建議書批準后開始籌備，在可行性研究報告批準后正式成立，根據投資主體的不同，它可以是國有獨資公司、有限責任公司或股份有限公司。項目法人與有關各方的關系是社會主義市場經濟條件下新的運行機制關系，項目法人是實施項目的主體，它要向國家及各投資方負責，咨詢、設計、監(jiān)理、施工、物資供應等單位則通過項目招標投標并按合同為其提供服務。實行項目法人制，明確了由項目法人承擔投資風險，并負責建成后的經營管理和還貸，由此強化了投資方、經營管理方的責任感，實現了項目法人在投資控制、質量控制、進度控制、效益產出等方面責、權、利的統一。
2 水土保持生態(tài)工程實行項目法人制過程中存在的問題
水土保持生態(tài)工程既有公益性，又有群眾性，并與小流域經濟發(fā)展緊密結合，其建設資金來源于國家補助、地方匹配和群眾自籌等方面。在推行“三制”的過程中，多由縣級水行政主管部門作為建設單位，承擔項目法人的職責。這種機制在運行中存在許多問題，有待于改進。
2.1 項目法人職責無法落實
水土保持生態(tài)工程是林草、工程和農田耕作等方面的措施體系，其各項設施都是小型的，在建設過程中雖然各級財政投資占較大比例，但并不形成國有資產，各項建設成果均為農民集體或個體所有。因此，縣級水行政主管部門對建設成果既無所有權，又無經營管理權，同時，在建設過程中也無法把不同來源的資金集中起來，嚴格按照設計要求和施工進度統一使用，這就造成責任和權利錯位，使其無法對各投資方負責，無力作為實施項目的主體。
2.2 弱化了政府部門對項目的監(jiān)督管理
水行政主管部門應以法律、法規(guī)和強制標準為依據，以工程質量和工程建設各方主體的質量行為為主要內容，對項目進行監(jiān)督管理。水行政主管部門直接介入項目的實施，就必然削弱其監(jiān)管力度，從而不利于質量控制。
2.3 使“三制”的實行流于形式
在現行體制下，縣級水行政主管部門是名義上的建設單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為承建單位，這就難以擺脫計劃經濟時期形成的以行政手段為主的管理模式，由于雙方都不是獨立的市場主體，不存在相互選擇的可能，無法進行招標和投標，即使簽訂了合同，也形同虛設，因此，使“三制”無法真正落實。
2.4 難以調動項目區(qū)群眾的積極性和主動性
項目區(qū)土地屬集體所有，大多分戶承包經營，對于水土保持生態(tài)工程建設成果，項目區(qū)內的集體經濟組織和農民群眾擁有所有權和經營管理權，但他們并不作為實施項目的主體（項目法人），而是在項目實施過程中處于被動地位，這種責、權、利不一致的狀況，使他們缺乏主人翁責任感，缺乏積極性和主動性。
2.5 不利于?？顚Ｓ?/FONT>
作為政府機關的水行政主管部門直接介入項目的實施，不僅使地方匹配資金難以足額到位，而且為建設資金的挪用提供了便利，不利于專款專用。
3 改進水土保持生態(tài)工程項目法人制的探討
改進水土保持生態(tài)工程項目法人制，就要通過明晰產權，合理確定項目法人，做到責、權、利的統一。借鑒日本設立土地改良區(qū)的做法，進行如下探討。
3.1 從日本的土地改良區(qū)到中國的小流域治理協會
日本的土地改良區(qū)，是在一定區(qū)域以實施新修、改進、管理灌排設施，并進行農田建設的土地改良工程為目的，根據土地改良法設立的團體，由當地農戶組成，在土地改良工程中發(fā)揮著核心作用，主持工程實施、費用征收和經營管理，可以按照法定程序設立、合并和解散。借鑒其經驗，并結合中國國情，筆者認為設立小流域治理協會是適宜的。
3.2 小流域治理協會的設立
根據目前實際情況，水土保持生態(tài)工程項目區(qū)的范圍可由縣級水行政主管部門劃定，征得其中2/3以上集體經濟組織同意后，開始籌備成立小流域治理協會。待項目可行性研究報告批準后，成立相應組織機構，制定規(guī)定條款，由縣級人民政府批準而設立。一旦設立小流域治理協會，項目區(qū)內所有（包括不同意的）集體經濟組織全部成為其成員，享有作為成員的權利，同時必須履行相應義務。對于面積較大、包括多條小流域的項目區(qū)，可以成立小流域治理聯合會。
3.3 小流域治理協會的職責及其在實行“三制”中的地位
小流域治理協會的成員對項目區(qū)內的土地及設施擁有所有權和經營管理權，因此協會能夠作為實施項目的主體，承擔項目法人職責，對各投資方負責，并承擔相應風險，負責項目建成后的經營管理。小流域治理協會在實行“三制”的過程中處于核心地位，通過投標招標確定設計、監(jiān)理、施工、物資供應等單位，并相互配合，確保施工質量和進度，同時嚴格控制造價。
3.4 小流域治理協會的運行與內部管理
小流域治理協會的運行和內部管理，按照國家有關法律法規(guī)及協會內部規(guī)定條款進行。會員大會是決策機構，至少每年召開一次，并選舉產生理事會和監(jiān)事會，作為執(zhí)行機構。理事和監(jiān)事可以來自協會以外，但理事的3/5和監(jiān)事的1/2必須是協會成員。理事長既是小流域治理協會的代表，也是實施項目的法定代表人，按規(guī)定程序從理事中選舉產生。根據工作需要，可設秘書處和各專業(yè)委員會輔助理事會。
3.5 小流域治理協會與政府部門的關系
政府部門（主要是縣級水行政主管部門）依法對項目進行監(jiān)管，并協調有關外部關系和環(huán)境。通過對項目實施進行定期或不定期的檢查評審，及時發(fā)現問題令其加以改進，對于問題嚴重者，可按規(guī)定取消該項目區(qū)。小流域治理協會根據設計要求落實自籌資金，并敦促地方政府承諾的匹配資金及時足額到位。
參 考 文 獻
1 水利部水土保持司、水利部水土保持監(jiān)測中心編．水土保持生態(tài)建設項目前期工作培訓教材．北京：中國標準出版社，2001,28~31
2 吳濃娣編譯．日本的灌排工程和土地改良．中國農村水利水電，2001(2)，33~35
發(fā)表于《中國農村水利水電》2003年增刊（6月出版）
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