“世行項目”對我國水土保持管理工作的啟示

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章【字體】大中小

周月魯

　　黃土高原水土保持世界銀行貸款項目（以下簡稱“世行項目”）是我國首次利用外資開展的大型水土保持項目。該項目１９９４年開始實施，共引進世行貸款３億美元，在黃土高原的陜、晉、蒙、甘四?。▍^(qū)）的１４個地（市）、４８個縣（旗）開展了大規(guī)模的水土保持綜合治理工作。一期項目已于２００１年結(jié)束，二期項目即將完成，三期項目正在立項當中。

　　該項目自實施以來，以其扎實細致的前期準備工作，科學嚴密的組織與管理，高起點、高質(zhì)量地建成了一批綜合治理典型，項目區(qū)農(nóng)民收入大幅度提高，生態(tài)環(huán)境明顯改善，減少了入黃泥沙，受到了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，被世界銀行譽為世行農(nóng)業(yè)項目的“旗幟工程”，并獲得了２００３年度世行行長“杰出成就獎”。

　　該項目取得了多方面的顯著成效，特別是其全面、系統(tǒng)、嚴密的管理模式和科學工作體系，給了我們許多啟示，對于黃河流域乃至全國水土保持管理工作的創(chuàng)新與發(fā)展，產(chǎn)生了重要影響，提供了許多值得借鑒的經(jīng)驗。

引入現(xiàn)代管理理念

　　世行項目“扶貧和改善環(huán)境”的宗旨與黃土高原水土保持工作的宗旨相一致，在管理上引入現(xiàn)代管理理念，與傳統(tǒng)水土保持管理相比，許多方面有所創(chuàng)新：

　　一是堅持科學、求實的項目管理理念。在項目指導(dǎo)思想上，針對黃土高原地區(qū)水土流失嚴重、人民生活較貧困的特點，將治理水土流失與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民致富結(jié)合起來，把項目區(qū)群眾普遍受益、改善生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活條件、促進可持續(xù)發(fā)展作為項目實施的出發(fā)點和目標；在治理中注意體現(xiàn)國家、地方及農(nóng)民的責任、義務(wù)和利益，注重經(jīng)濟、生態(tài)、社會三大效益的協(xié)調(diào)發(fā)展；在項目管理調(diào)控上，尊重客觀實際，按照客觀規(guī)律辦事，嚴格按程序修正項目建設(shè)計劃、內(nèi)容和措施，使之更加符合項目區(qū)實際。

　　二是首次將水土保持作為“基建項目”來管理。過去，由于水土保持群眾參與性強，國家對水保項目的投資為補助性的，項目往往是“一規(guī)到底”，而世行項目卻是按國際慣例，嚴格遵循基本建設(shè)程序，開展項目實施工作。在項目前期準備、實施、中期調(diào)整、監(jiān)測評價、效果后評估等環(huán)節(jié)，通過引進、吸收和應(yīng)用國外先進的管理技術(shù)，建立嚴密、科學、高效的管理體系和運行機制，實現(xiàn)對項目的科學規(guī)范管理。

　　三是注重技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)。把技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)作為保證整個項目實施管理系統(tǒng)高效運轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)和條件，強力推進，率先實施。例如，十分強調(diào)支持服務(wù)體系中機構(gòu)、隊伍的建設(shè)，把有機構(gòu)、有足夠的技術(shù)力量作為項目實施的先決條件，要求必須率先解決；把有基礎(chǔ)設(shè)備、有督導(dǎo)工具作為工作的必備條件，要求必須提前落實。

　　四是注重項目參與人員的能力建設(shè)。世行項目在實施過程中，投入大量資金，有組織、有計劃地對項目參與人員進行不同層次的培訓(xùn)。組織高層管理技術(shù)人員到國外考察，學習國外先進的項目建設(shè)與管理經(jīng)驗，促進項目管理與世界先進水平接軌；舉辦不同層次的培訓(xùn)班，對項目參與人員進行技術(shù)培訓(xùn)；重視對項目區(qū)農(nóng)民特別是婦女的培訓(xùn)，增強其參與項目的意識和生產(chǎn)技能，提高其綜合素質(zhì)。充分調(diào)動了各有關(guān)機構(gòu)和人員參與項目建設(shè)的積極性。

重視項目的組織管理

　　世行項目十分重視項目的組織管理，在世行北京代表處設(shè)立了專門機構(gòu)，選派了有豐富管理經(jīng)驗的世行官員作為項目經(jīng)理，并聘請了一批國內(nèi)外高層次的專家作為項目咨詢專家，按照國際項目管理程式，對世行項目實行嚴格的管理。同時，根據(jù)中國國情特點，建立了分工明確、責任細化的國內(nèi)項目管理組織機構(gòu)。

　　一是項目領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。由國家有關(guān)部委和流域機構(gòu)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、各?。▍^(qū)）各級分管領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)部門負責人組成自上而下的中央、省、地、縣項目領(lǐng)導(dǎo)小組，負責制定有關(guān)項目建設(shè)的方針、政策，為項目提供政策方面的支持；負責審批項目總體規(guī)劃和項目決策管理；定期召開例會，協(xié)調(diào)關(guān)系，解決項目實施中的重大問題。

　　二是實施管理機構(gòu)。設(shè)立了與各級領(lǐng)導(dǎo)小組相對應(yīng)的中央、省、地、縣項目辦公室，通過嚴格考核，擇優(yōu)配備專業(yè)齊全、高素質(zhì)的項目管理人員，負責項目日常管理和實施工作。設(shè)在水利部黃委的中央項目辦，全面負責項目的組織、協(xié)調(diào)和實施，制定項目總體實施規(guī)劃，組織項目物資采購、考察培訓(xùn)，對各?。▍^(qū)）的項目執(zhí)行情況進行檢查監(jiān)督，充分發(fā)揮了綜合協(xié)調(diào)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)的作用。設(shè)在各省（區(qū)）各級水利水保部門的省、地、縣各級項目辦，分別負責本地區(qū)項目的組織管理，按照項目總體實施規(guī)劃，開展各項具體實施工作。

　　三是技術(shù)咨詢機構(gòu)。設(shè)立了中央和省級項目技術(shù)委員會，負責審查項目重要技術(shù)文件，解決項目實施中的重大技術(shù)問題，開展技術(shù)咨詢，對項目實施進行技術(shù)指導(dǎo)。

　　四是監(jiān)測評價機構(gòu)。從中央到地方的各級項目辦，都設(shè)有監(jiān)測評價機構(gòu)或配備有專職監(jiān)測評價人員，對項目實施進度、質(zhì)量、效益等進行全方位的監(jiān)測評價。

監(jiān)管上突出“嚴格、細致、實效”的特點

　　（一）按照基建程序開展項目前期準備、實施管理和調(diào)整等工作，把制度建設(shè)作為有效管理和項目順利實施的重要保障。

　　世行項目嚴格按照基本建設(shè)程序，開展了為期三年的前期準備工作，項目可行性研究、評估、規(guī)劃、設(shè)計等工作做得充分、扎實、細致，形成了項目《評估報告》、《信貸協(xié)定》等具有約束效力的文本和《可行性研究報告》、《設(shè)計》、《實施方案》等技術(shù)文件，為項目順利實施奠定了堅實的基礎(chǔ)，保證了項目實施的規(guī)范性和連續(xù)性。另外，由于世行項目率先按照基建程序編制了工程概預(yù)算，促使我國水土保持工程概預(yù)算的編制改變了過去借用小型水利工程概預(yù)算的做法，逐步走上了正軌。

　　適時進行項目中期調(diào)整。在項目實施周期中，由于各種影響因素都會隨時間發(fā)生變化，加之前期規(guī)劃、設(shè)計中也難免存在偏差，為了使項目的實施更加切實可行，取得更大成效，很有必要在一定時期（通常是項目實施中期）對項目進行調(diào)整。世行項目在管理中將中期調(diào)整作為項目實施必須進行的環(huán)節(jié)，在全國同類項目中，率先開展了此項工作。根據(jù)項目《評估報告》、《信貸協(xié)定》、《備忘錄》等文件，結(jié)合項目區(qū)氣候、市場、經(jīng)濟環(huán)境變化等情況，嚴格按照程序，在考察、座談討論、充分尊重項目區(qū)農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對項目實施情況進行客觀評價并根據(jù)實際需要對項目建設(shè)計劃、內(nèi)容、措施等進行適當調(diào)整，使項目實施計劃更加經(jīng)濟可行，建設(shè)內(nèi)容更加切合實際，各種治理措施的效益更加顯著。

　　注重制度建設(shè)。世行項目從一開始就制定了一整套項目實施管理、財務(wù)管理和技術(shù)管理等統(tǒng)一的程序、辦法和制度，對財務(wù)報賬、物資管理、監(jiān)測評價、造林及牧業(yè)管理等重要工作，單獨制定了管理辦法和操作性強的實施細則，使各項管理工作程序化、規(guī)范化，為項目的順利實施提供了可靠的保障。特別在治理成果的管護上，世行項目針對黃土高原地區(qū)的實際，十分注重發(fā)揮禁牧、土地承包等政策在其中的重要作用，促使地方各級政府制定和完善了“禁牧令”及土地承包管理辦法等相關(guān)政策法規(guī)，使管護責任落實到農(nóng)戶，治理成果得到切實鞏固。

　?。ǘ﹦?chuàng)造了項目資金“報賬制”，率先實行了物資、工程的政府采購和招投標制度，并以此作為項目管理、調(diào)控及確保資金合理使用和項目順利實施的“龍頭”和關(guān)鍵措施。

　　世行項目在資金支付方式上，根據(jù)世行貸款的特點創(chuàng)造性地采取了“報賬制”的做法，并以此作為加強項目資金管理，對項目實行有效調(diào)控和確保項目順利實施的重要手段。項目貸款嚴格按照世行規(guī)定的程序管理，國內(nèi)配套投資部分，納入基建程序管理。嚴格按照監(jiān)測評價結(jié)果，進行項目報賬。對數(shù)量、質(zhì)量達不到要求的核減報賬或停止報賬；對擅自變更設(shè)計的不予報賬；對不符合規(guī)定要求而報賬的限期整改，直至追回資金。這種“先干活，后付錢”的做法，徹底改變了原水土保持項目的“撥款制”，對于增強各級的責任意識，提高投資效益和項目實施效果，起到了巨大的促進作用。另外，世行每年都要對項目資金支付情況進行全面檢查，要求各?。▍^(qū)）在當?shù)貙徲嫴块T的監(jiān)督下，每年向國家有關(guān)部門和世行提交項目財務(wù)報告；每年世行方面都要指定規(guī)定資質(zhì)的審計部門，對項目資金使用情況進行審計，同時要求各省（區(qū)）建立健全項目財務(wù)審計制度，以?。▍^(qū)）為單位定期由同級審計部門對項目資金的使用情況進行審計，并提交審計報告，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，以保證項目資金的合理使用。

　　世行項目率先實行了項目物資、工程的政府采購和招投標制度。對項目涉及的較大宗（１０萬美元以上）的物資和工程，如：交通工具、辦公設(shè)備、“三材”、化肥、種子、農(nóng)藥等物資及梯田、造林、淤地壩等工程，嚴格按照世行的招投標法，采取國際競爭性招標、國際有限招標、國內(nèi)競爭性招標和國內(nèi)外直采等方式進行采購或招標。同時，切實維護法律的尊嚴，對在物資采購、工程招標中的違法犯罪行為，嚴懲不怠。有效堵塞了漏洞，保證了項目高標準、高質(zhì)量地實施。

　　世行項目開創(chuàng)了我國水土保持項目實行資金“報賬制”和物資政府采購、工程招投標制的先河，對于我國在水土保持項目資金、物資和工程管理理念、手段、方式上的改革創(chuàng)新，產(chǎn)生了重要影響和巨大的促進作用。目前，世行項目創(chuàng)造的資金“報賬制”，已在黃土高原地區(qū)水土保持項目乃至全國的同類項目中廣泛推廣應(yīng)用。

　　（三）率先開展了項目監(jiān)測評價工作，把對項目全方位的監(jiān)測評價作為項目管理、調(diào)控的重要依據(jù)。

　　監(jiān)測評價工作是評估項目實施質(zhì)量、進度、效果和開展項目檢查及作為項目報賬的重要依據(jù)。世行項目在全國率先將此項工作作為管理的重要手段和內(nèi)容，投入了大量精力，全面開展了工作。一是中央和?。▍^(qū)）各級都建立了較為完善的監(jiān)測評價體系，成立了專門機構(gòu)或固定專職監(jiān)評人員，充實監(jiān)測評價技術(shù)力量，強化監(jiān)測評價工作。二是制定了《項目監(jiān)測評價辦法》、《項目監(jiān)測評價技術(shù)規(guī)程》和統(tǒng)一的監(jiān)測指標、農(nóng)戶監(jiān)測表等，布設(shè)了完整的監(jiān)測網(wǎng)點，對項目實施的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益等指標進行全面監(jiān)測。三是在全面監(jiān)測的基礎(chǔ)上，將監(jiān)測工作重點放在項目計劃執(zhí)行情況與工程質(zhì)量監(jiān)測方面，采取定點監(jiān)測、抽樣監(jiān)測、重點監(jiān)測和跟蹤監(jiān)測等多種手段，及時、準確地掌握各項治理措施完成的數(shù)量、質(zhì)量和效益。四是制定了嚴格的監(jiān)督檢查辦法，中央和省、地各級項目辦定期對項目實施情況進行實地檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。目前，全國同類項目中，有很多借鑒這種做法開展了項目監(jiān)測評價工作，水利部也已啟動了全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。

　　四依靠科技進步，強化監(jiān)督檢查，實現(xiàn)對項目的科學管理，推動項目高水平實施。

　　世行項目在項目經(jīng)濟分析、財務(wù)分析、工程概算和成本分析中使用了世行最新研制的計算機軟件；采用系統(tǒng)工程理論、地理信息系統(tǒng)、電子計算機等先進技術(shù)進行小流域規(guī)劃、項目監(jiān)測評價和管理，使項目工作從一開始就有一個較高的起點。在項目投資使用、物資管理及采購、實施進度、財務(wù)報賬等方面也廣泛采用了先進的計算機技術(shù)，推動了項目科學管理和高水平實施。在實施中，十分重視關(guān)鍵實用技術(shù)的研究和推廣應(yīng)用。在積極引進推廣各種先進實用技術(shù)的同時，積極開展科研推廣課題研究，組織技術(shù)力量對項目實施中的重大技術(shù)問題進行攻關(guān)，用科研成果指導(dǎo)項目實踐。通過抓關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵途徑、關(guān)鍵部位，解決難題。例如，為最大限度地提高造林成活率，在每個縣建立了一處以上的中心苗圃，引進和選育適生優(yōu)質(zhì)苗木，推廣應(yīng)用先進的育苗技術(shù)，對農(nóng)戶進行先進育苗、栽培技術(shù)的培訓(xùn)，采取科學方法對苗木分級篩選，嚴格按程序出圃苗木。使造林起步高、成活率大幅度提高。

　　開展一年一度的項目實施情況檢查，是世行項目管理的重要環(huán)節(jié)。每年世行官員和咨詢專家，都要采取隨機抽查的方式，按照圖、表、地面措施“三對位”的要求，深入各項目區(qū)和有關(guān)農(nóng)戶，進行嚴格、細致的實地檢查和走訪了解。對發(fā)現(xiàn)的問題決不放過，一針見血地指出，并公布于眾。檢查結(jié)束后還將形成詳細的《備忘錄》，作為項目管理、調(diào)整的重要依據(jù)。對存在的問題實事求是地指出，并提出改進意見，限期整改；同時，要求將整改情況逐級反饋。下次檢查時，將以此《備忘錄》為依據(jù)進行檢查，對未按要求整改的，堅決予以調(diào)整。這是世行項目管理的一大特色，也是區(qū)別于其他項目的最大不同點。

　　黃土高原水土保持世界銀行貸款項目，以全新的管理模式與經(jīng)驗，給了我們許多的啟示，對于黃土高原地區(qū)乃至全國水土保持管理工作的創(chuàng)新與發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。該項目的成功實施充分證明，引進利用外資、擴大投資渠道，對于提高黃土高原地區(qū)水土保持工作的水平、加快水土流失治理步伐是十分必要和完全可行的。同時，也為我國加入ＷＴＯ后水土保持工作與國際接軌以及今后繼續(xù)開展國際合作，奠定了良好的基礎(chǔ)。我們相信，隨著世行三期項目的繼續(xù)實施，世行項目對于黃土高原地區(qū)乃至全國水土保持工作的創(chuàng)新與發(fā)展，必將產(chǎn)生更大的促進作用。

　　（作者為黃河上中游管理局局長）

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“世行項目”對我國水土保持管理工作的啟示

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