中國水土保持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略探討
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設網(wǎng) 上傳日期:2018-07-23 打印本文章 【字體】 大 中 小（董哲仁 李志強 魏智敏 楊小柳 蔣云鐘）
來源：《水土保持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》
我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，水土流失分布范圍廣，面積大，侵蝕類型多，危害嚴重，治理難度大。根據(jù)2002年水利部公布的全國第二次遙感調(diào)查結(jié)果，20世紀90年代末中國水土流失面積356萬km2，占國土面積37.1%。據(jù)統(tǒng)計，我國每年流失的土壤總量達50億t。長江流域年土壤流失總量24億t，其中中上游地區(qū)達15.6億t；黃河流域黃土高原區(qū)每年進入黃河的泥沙多達16億t。
嚴重的水土流失導致耕地減少，土地沙化，沙塵暴頻繁發(fā)生。水土流失又是貧困的根源。目前全國農(nóng)村貧困人口的90%以上生活在水土流失嚴重地區(qū)，惡劣的生態(tài)環(huán)境給中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民群眾的生產(chǎn)、生活帶來多方面的危害。
1991年國家頒布了《中華人民共和國水土保持法》。1993年國務院明確提出水土保持是我國的一項基本國策。進入新世紀，國務院把“實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善，資源有效利用，促進人與自然和諧相處，以水土資源的可持續(xù)利用維系良好的生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”作為社會發(fā)展的重要目標。50多年來，特別是《水土保持法》頒布以來，各級政府組織廣大群眾開展了堅持不懈的水土流失治理，取得了巨大的成就。不少省市和地區(qū)扭轉(zhuǎn)了水土流失持續(xù)惡化的勢頭，出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)的局面和水土流失治理與群眾脫貧致富相結(jié)合的先進典型。但總的來看，我國水土流失形勢依然嚴峻，目前治理速度還未趕上破壞速度和沙化速度。當前，水土流失仍是我國生態(tài)環(huán)境問題的第一位問題。因此，水土保持可持續(xù)發(fā)展對于保障我國生態(tài)安全、糧食安全、全面建設小康社會，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。水土保持可持續(xù)發(fā)展應采取如下戰(zhàn)略：
一、水土保持工作必須依法進行
依法進行水土保持工作是加快水土保持生態(tài)建設的可靠保證。當前應做好以下工作：
?。?）廣泛宣傳《水土保持法》中關于“任何單位和個人都有保護水土資源、防治水土流失的義務”和“對破壞水土資源、造成水土流失的單位和個人進行檢舉”的權力。
?。?）加大執(zhí)法監(jiān)督力度。一是各級主管部門建立健全“水土保持生態(tài)建設監(jiān)測總站”，對水土流失嚴重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、重點防治區(qū)和大型開發(fā)建設項目區(qū)建立動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡，建設自動化的水土保持信息采集、處理、傳輸與發(fā)布系統(tǒng)，為水保執(zhí)法提供可靠依據(jù)。二是由各級政府發(fā)布命令、張貼公告，村村制訂鄉(xiāng)規(guī)民約，發(fā)動群眾相互監(jiān)督，共同遵守封禁命令和生態(tài)保護規(guī)定。三是建立健全執(zhí)法隊伍，加大宣傳力度，實行輿論監(jiān)督。堅持正面宣傳教育與反面曝光相結(jié)合的方法，引起各級政府和有關部門領導重視；采取政策規(guī)定、鄉(xiāng)規(guī)民約、宣傳教育與經(jīng)濟處罰多措并舉，遏制違法事件發(fā)生。四是請人大、政協(xié)領導出面，組織有公安、政法、紀檢、監(jiān)察部門負責人參加的執(zhí)法聯(lián)合檢查，督促各級政府和有關部門嚴格執(zhí)法，嚴肅查處違法違紀案件，鞏固發(fā)展水土保持生態(tài)治理成果。
?。?）完善配套法規(guī)規(guī)章。如退耕還林還草管理辦法，自然生態(tài)封禁修復實施辦法，開發(fā)建設項目水土保持方案編制管理辦法，水土保持設施補償費、水土流失防治費計收管理辦法，水土保持預防監(jiān)督費使用管理辦法，水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡管理辦法，治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源管理辦法，生態(tài)脆弱區(qū)和水土流失重點防治區(qū)劃分公告，水土保持行政執(zhí)法責任制實施辦法，水土保持錯案和執(zhí)法過錯責任追究實施細則等。通過完善配套法規(guī)規(guī)章，爭取使水土保持生態(tài)建設事事有法可依，件件有章可循。
（4）完善和制定優(yōu)惠政策。水土保持生態(tài)治理的政策要有連續(xù)性，要根據(jù)形勢的發(fā)展進行修訂補充或制定新的政策。如退耕還林還草補償政策，水土流失嚴重地區(qū)生態(tài)移民政策，保護水土流失治理者合法權益的政策（如允許繼承等），水土流失地區(qū)扶貧開發(fā)政策，戶包治理小流域優(yōu)惠政策，下崗職工承包“四荒”治理優(yōu)惠政策，“以工補農(nóng)”籌資政策，以及其它有利于調(diào)動廣大農(nóng)民和社會各界參與水土保持生態(tài)治理積極性的優(yōu)惠政策。
?。?）修訂《水土保持法》。1991年頒布的《水土保持法》對于我國防治水土流失、加快水土保持治理起了極其重要的規(guī)范、指導和保證作用。但由于十幾年來我國的經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境發(fā)生了許多新的變化，水土流失防治也出現(xiàn)了不少新的經(jīng)驗和教訓，應當把這些可以指導新世紀水土保持生態(tài)建設的新思路、新觀念、新經(jīng)驗、新辦法（如科學發(fā)展觀、基本國策、生態(tài)修復、可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧，以水土保持生態(tài)建設保障和促進生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好和全面建設小康社會等）寫入新的水土保持法，以便更好地規(guī)范和指導全國的水土保持生態(tài)建設工作。
二、水土保持工作要建立政府行為與市場經(jīng)濟相結(jié)合的運行機制
（1）完善多元化、多渠道、多層次的投入機制。只有穩(wěn)定增加的投入來源，才能加快水土保持生態(tài)建設進程。財政預算資金、水利建設基金、農(nóng)電基金、國債基金、以工貸賑資金、扶貧開發(fā)資金、小型農(nóng)田水利費、退耕還林還草補助費、防護林建設費、大中城市防風固沙、保護水源經(jīng)費，以及群眾投勞承諾和吸引企業(yè)籌資、信貸資金、民間資金、境外資金等用于水土保持生態(tài)建設；有條件的要爭取利用外資和世行、亞行貸款實施經(jīng)濟效益明顯的水保工程和加工項目。
?。?）建立水土保持生態(tài)建設長效補償機制。主要有水土保持建設基金（由水土流失防治費、水土保持設施補助費和“四荒”拍賣與股份收入組成），水土流失防治基金（從大中型水庫的水費、水力發(fā)電上網(wǎng)電費年收入總額中提取5%），水土保持補償基金（由有關城市財政收入中提取一定比例，補助為保護城市在上游建設風沙源防護區(qū)和水資源保護區(qū)）等。
?。?）建立水土保持工程項目建管體制。對于列入國家計劃的重點水土保持工程建設項目，除按基本建設項目“三制”（項目法人制、招標投標制、建設監(jiān)理制）執(zhí)行外，還要增加“四制”，即工程建設公示制，資金使用報賬制，群眾投勞承諾制和建后管護責任制。嚴格項目質(zhì)量，建設精品工程。
?。?）建立封禁區(qū)群眾生產(chǎn)生活補償機制?！叭罕姴桓?，水土流失治不住”；“農(nóng)民不飽，生態(tài)治理搞不好”。對于封禁區(qū)（包括退耕還林還草區(qū)）要建立健全吃糧補助、生活補貼、飲用水源、燃料來源、生產(chǎn)門路等有關問題的解決途徑和補償機制。要對退耕還林、還草的政策的實施情況進行評估，總結(jié)經(jīng)驗，完善政策，不但保證農(nóng)民的當前利益，還要考慮農(nóng)民的長遠利益。如過去退耕還林還草每畝耕地補糧北方100kg、南方150kg，補錢20元的政策需要延續(xù)；幫助群眾飲水解困工程，保證飲水安全；搞沼氣和小水電建設，以電（沼氣）代柴；幫助群眾因地制宜地開展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，有計劃地安排外出打工等，使農(nóng)民生產(chǎn)有收益，生活有保障。把群眾的生產(chǎn)生活問題解決了，群眾才會自覺地維護封禁措施落實，參與水土保持建設，鞏固生態(tài)修復成果。
（5）建立水土流失防治公眾參與、社會共管的激勵機制。一是廣泛宣傳《水土保持法》由各級政府和水行政主管部門定期發(fā)布“基本國策”執(zhí)行情況的“水土保持生態(tài)建設公告”，表揚好的典型，對人為造成水土流失和生態(tài)破壞的事件進行新聞曝光，引起各級領導和有關部門的關注，實行社會監(jiān)督。二是制定優(yōu)惠政策，加強組織領導，動員水土流失、生態(tài)脆弱地區(qū)的企事業(yè)單位和個人廣泛參與水土保持生態(tài)建設工作，吸引城市下崗職工和企事業(yè)單位承包“四荒”治理。三是請各級人大、政府、政協(xié)和有關部門的領導與社會各界共同關心“基本國策”，形成對水土保持生態(tài)建設全社會齊抓共管的運行機制。
三、水土保持要堅持人口－資源－環(huán)境協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展觀點
?。?）一些地方政府把發(fā)展經(jīng)濟、提高地區(qū)的GDP作為主要工作目標，往往以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。我國正處于經(jīng)濟高速發(fā)展階段，大規(guī)模的經(jīng)濟建設，造成對環(huán)境的破壞。貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧問題沒有徹底解決，毀林開荒和超載放牧等現(xiàn)象屢禁不止。由此形成邊治理、邊破壞局面。因此，如何按照《21世紀議程》的原則，通過立法建立起一種機制，把資源價值評估、生態(tài)功能價值列入國民經(jīng)濟指標體系，評估與權衡經(jīng)濟發(fā)展與破壞環(huán)境之間的關系，形成綠色GDP 體系，真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。借以評估各級政府工作，評估各級官員政績。
（2）水土保持與扶貧工作密切結(jié)合。我國貧困人口的90％生活在水土流失地區(qū)，水土流失使農(nóng)民的生產(chǎn)、生活環(huán)境惡化，反過來，“越窮越墾、越墾越窮，越荒越牧、越牧越荒”，形成惡性循環(huán)。進一步使水土流失加劇。因此，水土保持工作應與扶貧工作相結(jié)合。采取適當?shù)恼?，因地制宜擴大各種生產(chǎn)門路，切實解決農(nóng)民的生活問題，幫助當?shù)剞r(nóng)民脫貧，使他們能安居樂業(yè)，實現(xiàn)小康，這樣才能鞏固水土保持的成果，使水土保持的進入良性循環(huán)的軌道。
四、加強水土保持科技工作
?。?） 水土保持工作要充分尊重自然規(guī)律，充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自然修復能力，堅持因地制宜的原則。我國幅員遼闊，各地自然條件差異很大，水土流失類型多樣。在水土保持工作中應堅持宜喬則喬，宜灌則灌，宜草則草，宜荒則荒的原則。各地不宜脫離降水量和水土資源等自然狀況，提出不切實際生態(tài)建設的口號，也不宜脫離當?shù)貙嶋H情況“一刀切”式推廣水土保持技術。要注意總結(jié)當?shù)囟嗄杲?jīng)驗和群眾的創(chuàng)造。
（2）加強基礎研究。注意在流域的尺度上研究水土保持對于全流域生態(tài)系統(tǒng)、水資源配置和社會經(jīng)濟發(fā)展之間的長遠影響問題。比如水土保持生態(tài)環(huán)境建設的區(qū)域環(huán)境效應評價研究；對于本區(qū)域和相毗鄰地區(qū)水、土、氣、生和經(jīng)濟的影響；區(qū)域水土保持與全球變化研究：水沙物質(zhì)匯集運移對陸地生態(tài)系統(tǒng)中主要生源要素遷移轉(zhuǎn)換和近海水質(zhì)的影響；全球或區(qū)域性大氣降水增減、溫度升降、季風環(huán)流變化等對區(qū)域土壤侵蝕影響；科學看待水土流失，做到適度治理，合理保護；開展水土保持的社會學研究等。
?。?）加強專項技術研究。積極開展水土保持監(jiān)測預報，應用“3S”等高新技術，建立全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)；開發(fā)經(jīng)濟適用的生態(tài)修復技術；尋找有經(jīng)濟效益的水土流失治理辦法；加強培訓，搞好水土保持科學普及和技術推廣工作。
?。?）實施“中國水土保持科技行動計劃”，組織全國水土保持科學考察，對全國主要水土流失地區(qū)進行調(diào)查研究，掌握真實現(xiàn)狀，明確關鍵問題，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，提出相應對策。
五、水土保持要建立協(xié)調(diào)機制，擴大公眾參與
?。?）建立全國和地方政府的水土保持工作協(xié)調(diào)機制，促進各部門協(xié)作互動。水土保持工作涉及眾多政府部門，需要協(xié)調(diào)管理，避免政策不統(tǒng)一、重復建設、重復投入、勞民傷財?shù)缺锥税l(fā)生。建立水土保持工作協(xié)調(diào)機制，由各級政府將有關部門分管的水土保持、天然林保護、防護林建設、退耕還林還草和城市生態(tài)屏障等水土保持生態(tài)建設進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一建設。
?。?）建立公眾參與機制，使當?shù)鼐用裰鲃佣皇潜粍訁⑴c水土保持建設。特別重視傾聽當?shù)鼐用竦囊?，關心他們的經(jīng)濟利益。采取各種方式使全社會關心水土保持事業(yè)。
?。?）開展國際合作，不僅爭取資金支持，更多借鑒國外新的經(jīng)驗，新的管理模式，推動我國的水土保持事業(yè)。
?。?）充分發(fā)揮民間團體、非政府組織等在水土保持事業(yè)的作用。全球水伙伴（中國）愿意搭設跨部門，跨行業(yè)的討論、研討平臺，為社會各界服務。
(原載 《水土保持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國水利水電出版社，2005年)
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