何 慶 九
（江西省石城縣水土保持局 江西石城 342700）

　　關(guān)鍵詞：水土保持法 存在的不足 修訂建議
　　摘 要：水土保持法頒布實(shí)施十四年來(lái)，石城縣依法預(yù)防和治理水土流失，有力地促進(jìn)了該縣水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作，但隨著社會(huì)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在工作中覺(jué)得現(xiàn)行水土保持法對(duì)于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)生態(tài)安全，構(gòu)建和諧社會(huì)的要求顯得有點(diǎn)不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)在：缺乏對(duì)城市（鎮(zhèn)）水土保持的原則性規(guī)定；許多明令禁止的違法行為在法律責(zé)任中找不到相應(yīng)的強(qiáng)制措施；有些法律條款表述不清缺乏可操作性；水土保持監(jiān)督體系建設(shè)缺乏原則性要求，實(shí)施處罰報(bào)政府審批制為行政干擾執(zhí)法提供了方便；方案編制與審批不分家。建議：增加城市水保原則性要求；加強(qiáng)法律條文用語(yǔ)威懾力提高可操作性；明確監(jiān)督體系建設(shè)要求，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)；廢除行政處罰報(bào)政府審批制；建立執(zhí)法監(jiān)督體制。
　　《中華人民共和國(guó)水土保持法》頒布實(shí)施以來(lái)，石城縣持之以恒堅(jiān)持依法預(yù)防和治理水土流失，取得了顯著成效。通過(guò)貫徹落實(shí)“預(yù)防為主，全面規(guī)劃，綜合防治，因地制宜，加強(qiáng)管理，注重效益”的水土保持工作方針，因地制宜，因害設(shè)防，科學(xué)配置治理措施，實(shí)行山水田林路綜合治理，全縣水土流失面積由一九九一年的75.32萬(wàn)畝下降到目前的60萬(wàn)畝，年土壤侵蝕量下降了90萬(wàn)噸每年，植物覆蓋率由35.9%提高到現(xiàn)在69.75% ，土壤含水量提高13.3%，蓄水效率達(dá)31.1%，增加涵蓄水源7109.6萬(wàn)m3，增加旱澇保收面積4109.2hm2。許多“望天丘”如今成了旱澇保收的豐產(chǎn)田，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到明顯改善；琴江河河床平均下降了0.7米。建立了較為完善的水土保持法規(guī)體系、監(jiān)督體系，水土保持“三權(quán)一方案、三同時(shí)”制度得到有效落實(shí)，人為水土流失現(xiàn)象基本得到遏制。開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)法工作以來(lái)，全縣共審批水土保持方案4346件，方案審批率達(dá)95%以上，依法監(jiān)督生產(chǎn)建設(shè)單位自行落實(shí)水土保持投資536.25萬(wàn)元，建立水保防護(hù)工程780余處，控制泥沙下泄861.76萬(wàn)噸，復(fù)墾廢棄土地136.96公頃，其中恢復(fù)農(nóng)田7.9公頃，整地種果15.6公頃，造林種草166.06公頃。2002年，我縣水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理規(guī)范化建設(shè)工作被水利部評(píng)為先進(jìn)單位。
　　近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)行《水土保持法》在貫徹實(shí)施過(guò)程中越來(lái)越顯得不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，滿(mǎn)足不了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，維護(hù)生態(tài)安全，構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。其主要表現(xiàn)在：
　　一、隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，各類(lèi)資源和土地開(kāi)發(fā)迅速發(fā)展，水土流失正大道闊步向城市、街鎮(zhèn)邁進(jìn)，而水土保持法對(duì)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)沒(méi)有原則性管理規(guī)定，開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)水土保持方案制度在法律責(zé)任中沒(méi)有強(qiáng)制性措施，導(dǎo)致監(jiān)督管理缺位或嚴(yán)重滯后，引發(fā)水土流失危害，城區(qū)內(nèi)澇等自然災(zāi)害發(fā)生頻繁。
　　二、許多違法行為在法律責(zé)任中找不到相對(duì)應(yīng)的處罰措施，而對(duì)真正人為造成水土流失的處罰標(biāo)準(zhǔn)又太低，對(duì)一些較嚴(yán)重的水土流失違法行為達(dá)不到懲治目的。如《水土保持法》第十八、十九條規(guī)定的要申報(bào)水土保持方案的，若項(xiàng)目業(yè)主就是不申報(bào)水土保持方案，水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員根本對(duì)他們沒(méi)辦法，因?yàn)樵诜韶?zé)任中找不到強(qiáng)制處罰措施去約束懲治這種行為。
　　三、現(xiàn)行《水土保持法》第十九條對(duì)應(yīng)編報(bào)水土保持方案的監(jiān)督管理對(duì)象的范圍確定太小，給監(jiān)督管理對(duì)象提供了鉆孔子的機(jī)會(huì)，把一些有可能造成水土流失的項(xiàng)目排除在了法律監(jiān)管之外，使水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員在依法實(shí)施行政管理中，具體適用法律條款上非常難操作。在《水土保持法》第十九條中只規(guī)定在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)修建鐵路、公路、水工程，開(kāi)辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)及開(kāi)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個(gè)體申請(qǐng)采礦才要編報(bào)水土保持方案，那么在山區(qū)從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，老城區(qū)改造，全墾種果（果業(yè)開(kāi)發(fā)）等項(xiàng)目是否需要編水土保持方案？并且這些項(xiàng)目在建設(shè)施工中都會(huì)破壞大量植被、擾動(dòng)地貌、產(chǎn)生成千上萬(wàn)方的棄土棄渣，是否可以隨心所欲的處治或不采取防護(hù)措施？顯然是不行的，但法律又沒(méi)明文規(guī)定這些項(xiàng)目一定要申報(bào)水土保持方案，若他們真的不服從管理，就是不申報(bào)水土保持方案，要查處還真是件相當(dāng)困難的事，因?yàn)檎也怀龇梢罁?jù)，打起官司極有可能敗訴。
　　四、有些法律條款在意思上表述不清，模棱兩可，缺乏威懾力，在執(zhí)行中可操作性差。如《水土保持法》第三十六條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位在建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中造成水土流失，不進(jìn)行治理的，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款。那么國(guó)家行政機(jī)關(guān)或個(gè)人在建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中造成水土流失就可以不要罰款嗎？《水土保持法》 第二十七條規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位在建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中必須采取水土保持措施，對(duì)造成的水土流失負(fù)責(zé)治理。本單位無(wú)力治理的，由水行政主管部門(mén)治理，治理費(fèi)用由造成水土流失的企業(yè)事業(yè)單位負(fù)擔(dān)。那么企業(yè)事業(yè)單位以外的單位和個(gè)人在建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中就可以不要采取水土保持措施嗎？再則“本單位無(wú)力治理”非常不好認(rèn)定。
　　五、對(duì)水土保持執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員的標(biāo)準(zhǔn)要求，水土保持監(jiān)督體系建設(shè)，水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)及規(guī)模，水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)及人員管理形式等缺乏原則性規(guī)定，導(dǎo)致全國(guó)水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)形式五花八門(mén)，工作開(kāi)展極不平衡，可以說(shuō)后進(jìn)對(duì)先進(jìn)的工作起了很大的阻礙作用，并且大多數(shù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)是屬于自收自支性質(zhì)，根本不符合法律要求。由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一致使水土保持部門(mén)沒(méi)有社會(huì)地位，水土保持工作在領(lǐng)導(dǎo)心目中排不上隊(duì)，嚴(yán)重影響了水土保持工作的快速發(fā)展。
　　六、水保法中對(duì)造成水土流失的違法行為進(jìn)行處罰或責(zé)令停業(yè)治理需報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)制度，為政府行政干擾執(zhí)法創(chuàng)造了便利條件，給水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)順利查處和懲治水土保持違法行為設(shè)置了障礙。如今到處都是地方保護(hù)，從具體執(zhí)法工作中可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)違法單位都是地方上的“政績(jī)工程”和領(lǐng)導(dǎo)的“面子工程”，水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)要處罰或阻止他們的違法行為，本身就會(huì)遭到反對(duì)，更何況要經(jīng)他們批準(zhǔn)那肯定辦不到，因而水保部門(mén)要想懲治和責(zé)令他們停業(yè)治理是根本不可能的事。再則，對(duì)責(zé)令停止違法行為在現(xiàn)行水土保持法中沒(méi)有相應(yīng)的強(qiáng)制措施，違法行為人若不停止違法行為，水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)從水土保持法中根本找不到相應(yīng)的制約措施去強(qiáng)行終止他們的違法行為。
　　七、各級(jí)對(duì)水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)都沒(méi)有落到實(shí)處，導(dǎo)致水保執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)提高緩慢，隊(duì)伍戰(zhàn)斗力不強(qiáng)，尤其在縣一級(jí)水保執(zhí)法人員水平參差不齊，嚴(yán)重影響水保法的貫徹執(zhí)行。
　　八、水土保持方案編制與審批不分家，往往水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，造成水土保持方案質(zhì)量差。
　　針對(duì)以上在工作中遇到的問(wèn)題，結(jié)合執(zhí)法工作實(shí)踐，經(jīng)過(guò)認(rèn)真開(kāi)展執(zhí)法調(diào)研，特提出如下建議與要求供參考。
　　一、目前，城市、街鎮(zhèn)人為水土流失問(wèn)題日益嚴(yán)重，表現(xiàn)出來(lái)的危害程度越來(lái)越重，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，維護(hù)生態(tài)安全，切實(shí)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。建議把城市、街鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)申報(bào)水土保持方案制度寫(xiě)進(jìn)水土保持法，并在法律責(zé)任中對(duì)所有應(yīng)當(dāng)編報(bào)水土保持方案的行為作出約束性強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)法律禁止的行為在法律責(zé)任中都應(yīng)有強(qiáng)制性規(guī)定予以約束與懲治，并且適當(dāng)提高處罰金標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同程度的水土流失危害制定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，處罰金最高應(yīng)達(dá)到十五萬(wàn)至二十萬(wàn)，這樣有些人才不會(huì)以身試法。
　　二、加強(qiáng)法律條款用語(yǔ)的威懾力，提高法律執(zhí)行的可操作性。建議在水保法修改中把原第十八、十九條中在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)修建鐵路、公路、水工程，開(kāi)辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)及開(kāi)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個(gè)體申請(qǐng)采礦的提法改為“凡從事有可能造成水土流失的生產(chǎn)和開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)必須事先編報(bào)水土保持方案，否則發(fā)改委不予立項(xiàng)，國(guó)土部門(mén)不予辦理用地許可證，建設(shè)部門(mén)不予放線(xiàn)”。原第二十七、三十六條中的“企業(yè)事業(yè)單位”改為“所有單位和個(gè)人”?！氨締挝粺o(wú)力治理”改為“在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不進(jìn)行治理的”。
　　三、針對(duì)水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系和執(zhí)法機(jī)構(gòu)全國(guó)不統(tǒng)一問(wèn)題，建議水土保持法在修改中把水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)內(nèi)容和執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)模、執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理形式等以法律的形式予以明確；為減少行政干擾，執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員最好實(shí)行垂直管理。把現(xiàn)在崗水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員的“素質(zhì)工程”寫(xiě)進(jìn)法律，真正把水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員的素質(zhì)提升當(dāng)做一件大事，做到省、市每年都有執(zhí)法培訓(xùn)，每年都有業(yè)績(jī)考核。
　　四、廢除行政處罰和責(zé)令停業(yè)治理報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)制度，充分賦予水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行政的權(quán)利，切實(shí)鏟除一切可能滋生行政干擾的沃土，確保生態(tài)健康發(fā)展。對(duì)水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)作出停止違法行為，法律應(yīng)制定相對(duì)應(yīng)的強(qiáng)制性制約措施予以保證，從而真正起到終止違法行為的目的。
　　五、提高水土保持方案的編制質(zhì)量，真正發(fā)揮水土保持方案在防治人為水土流失的重要作用，建議把設(shè)立水土保持方案編制中介機(jī)構(gòu)用法的形式予以明確，切實(shí)改變方案編制與審批不分家的現(xiàn)象，嚴(yán)格遵照《行政許可法》要求，規(guī)范水土保持方案審批行政許可行為。
　　六、按照《行政許可法》要求，建議把水土保持行政審批程序、內(nèi)容及操作要求寫(xiě)入水保法，并由部統(tǒng)一制訂“行政許可證照，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（包括水土保持方案編制費(fèi)、工本費(fèi)等）”。目前，全國(guó)水土保持“兩費(fèi)”收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，建議在水保法修改時(shí)把“兩費(fèi)”的收繳和使用管理以法的形式予以明確，規(guī)范“兩費(fèi)”收繳和使用管理行為。
　　七、建議水保法在修改時(shí)增加“建立監(jiān)督機(jī)制”內(nèi)容，使各級(jí)政府行政首長(zhǎng)切實(shí)把水土保持工作擺上重要議事日程，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)任期水土保持目標(biāo)考核制；實(shí)行水土保持生態(tài)建設(shè)“一票否定”制，真正體現(xiàn)水土保持國(guó)策的重要性。

　　作者簡(jiǎn)介：何慶九（1970-）男 漢族 大專(zhuān)文化 助理工程師 江西省進(jìn)賢縣人 從事水土保持管理工作。

　　江西省石城縣水土保持局 何慶九 供稿