---湖北省夷陵區(qū)實施“長治”七期小流域水保生態(tài)建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新探討

王軍華,   周寶書

 (宜昌市夷陵區(qū)水土保持局  湖北 宜昌 443100)

    摘  要：自2004年以來，長江委啟動“長治”工程調(diào)整改革以來，各地積極推動“長治”工程重點建設(shè)的各項管理制度，構(gòu)建和創(chuàng)新工程建設(shè)管理體系，積極探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下水土流失治理新機(jī)制，夷陵區(qū)基于這種新的形勢下，探索出以“小流域農(nóng)民治理協(xié)會”的新的工程建設(shè)機(jī)制，本文結(jié)合“長治”工程“條件建設(shè)”和落實“項目法人、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、廉政責(zé)任等制度”的新特點，分析了實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會建設(shè)水土保持生態(tài)的做法及經(jīng)驗，對合理確定和完善“小流域農(nóng)民治理協(xié)會”進(jìn)行了深入的探討，提出了完善農(nóng)民治理協(xié)會的新觀點。

   關(guān)鍵詞：水土保持；生態(tài)建設(shè)；小流域；農(nóng)民協(xié)會；機(jī)制創(chuàng)新

 

    水土保持生態(tài)建設(shè)與管理已納入國家基本建設(shè)程序管理,按照基本建設(shè)項目管理辦法，積極推行長江委提出的調(diào)整、改革措施的落實、變措施治理為條件建設(shè)、變分散治理為區(qū)域化治理、變綜合管理為分類管理的新格局已成雛形。

    實踐證明，“長治”工程調(diào)整改革順應(yīng)了工程建設(shè)的內(nèi)在變化和外部形勢，遵循治理水土流失的各項規(guī)律，尊重治理區(qū)廣大干部群眾的意愿，夷陵區(qū)積極推出“小流域農(nóng)民治理協(xié)會”是與時俱進(jìn)的應(yīng)時之舉。

     1、實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會的必然性

     由于農(nóng)村稅費改革“兩費”已取消，加上農(nóng)民承包土地使用權(quán)證和山林所有權(quán)證的界定，給形成多年的“群眾運動型”，“連片”綜合治理的“條件建設(shè)”水土保持生態(tài)工程帶來了很大的影響，如何適應(yīng)新形勢的要求，積極推行新的建設(shè)思路，已成為廣大水保工作者面臨的新課題，夷陵區(qū)積極改革現(xiàn)有的管理體制，積極推行“小流域農(nóng)民治理協(xié)會”新的管理方式，取得了較好的成效。

     1.1 “長治”工程改革調(diào)整年助推了“小流域農(nóng)民治理協(xié)會”的發(fā)展

     為保證調(diào)整改革思路落到實處，隨著農(nóng)村稅費改革的全面推進(jìn)，農(nóng)村“兩工”取消，農(nóng)民青壯年勞力外出務(wù)工及國家生態(tài)建設(shè)多元化格局的形成，這就對水土保持工作提出了新的挑戰(zhàn)，在這種新的形勢下，積極探索政府行政推動和市場機(jī)制相結(jié)合的建管機(jī)制，拓展水土保持投資渠道，調(diào)動全社會治理水土流失的積極性是我們推行群眾參與式的小流域設(shè)計方法，從規(guī)劃設(shè)計之初充分尊重群眾意愿，使水土保持生態(tài)建設(shè)與農(nóng)民群眾自身利益緊密相連，積極推行了“小流域農(nóng)民治理協(xié)會”，以農(nóng)民為自律組織的新的管理機(jī)制，也適應(yīng)了不斷完善基層民主建設(shè)的需要。

    1.2 小流域農(nóng)民治理協(xié)會是推動落實項目法人制的具體體現(xiàn)

    實行制度管理是實行秀美山川之舉措，國家已將水土保持工程納入基本建設(shè)管理，嚴(yán)格實行立行審批、項目公示、用工承諾、資金承諾、縣級報賬、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、項目監(jiān)管、項目法人、竣工驗收、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、成果管護(hù)”等制度勢在必行，在這些制度中項目法人制是基礎(chǔ)。是實行招投標(biāo)制和其他各項制度的前提，推行小流域農(nóng)民治理協(xié)會是為下一步落實項目法人制奠定了基礎(chǔ)。

     2實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會的經(jīng)驗與做法

     2.1  實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會的主要運作方式

     小流域農(nóng)民治理協(xié)會是水土保持生態(tài)建設(shè)項目中,由當(dāng)?shù)厝罕娫谧栽傅幕A(chǔ)上組成的合作經(jīng)濟(jì)組織,不具備法人資格,實行自我管理,獨立核算,不以營利為目的，其成員對于水土保持生態(tài)建設(shè)成果擁有所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)。

    2.1.1 推薦信譽(yù)高的農(nóng)戶為小流域治理協(xié)會會長。由小流域圖斑內(nèi)的農(nóng)戶自由組織各農(nóng)戶推薦一名信譽(yù)高的農(nóng)戶為會長，作為項目點的牽頭人，如楊水河小流域跑馬崗村的李官運被同一圖斑內(nèi)的五位農(nóng)戶推薦為該圖斑的會長。組織農(nóng)戶打破原有土地、山林承包界限，組織各家勞力，集中時間，按照水土保持工程的設(shè)計要求，充分尊重群眾的意愿，統(tǒng)一施工、統(tǒng)一驗收、統(tǒng)一決算。

    2.1.2 選舉實力強(qiáng)、作風(fēng)硬的農(nóng)戶為小流域治理協(xié)會會長。由于“水土保持”屬國家補(bǔ)助性質(zhì)的，為了吸收農(nóng)民投入治理，在積極推行項目公示的同時，并結(jié)合治理典型和成效的雙重性宣傳，把有經(jīng)濟(jì)實力，具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理者推選為小流域農(nóng)民治理學(xué)會的會長，如磨子溪小流域吳昌明戶，善經(jīng)營，懂管理被選舉為小流域內(nèi)的部分圖斑的會長。仍然按照水土保持工程的設(shè)計要求，按要求、措施、標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，確保治理者的合法權(quán)益。

    2.1.3 引進(jìn)大戶帶資為小流域治理協(xié)會會長。為了拓展水土保持投資渠道，調(diào)動社會資金采用承包、租賃等方式進(jìn)行綜合治理，如宜昌市工商銀行職員王剛和發(fā)展銀行的彭克志分別帶資30萬元租賃磨子溪小流域荒地進(jìn)行租賃30年的經(jīng)營權(quán)。在規(guī)范大戶開發(fā)治理的行為同時，仍然本著“誰治理、誰受益、誰開發(fā)、誰所有”的原則，堅持一個標(biāo)準(zhǔn)、一張公示，一視同仁地給予補(bǔ)助，確保其他農(nóng)民的利益不受損失。

    2.2  實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會的有益嘗試

    2.2.1  實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會必須有領(lǐng)導(dǎo)重視和政策的引導(dǎo)。任何事物的管理與實施領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵，沒有領(lǐng)導(dǎo)的重視和政策的引導(dǎo)，小流域農(nóng)民治理協(xié)會是難以成長的，“長治”七期工程正是在區(qū)委區(qū)政府落實科學(xué)的發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，堅持“人口、自然、環(huán)境”協(xié)調(diào)和諧發(fā)展，全力推行小流域農(nóng)民治理協(xié)會建設(shè)。充分利用國家生態(tài)建設(shè)多元化格局的投入，積極制定相關(guān)優(yōu)惠政策，大力宣傳“兩工”取消和實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會的現(xiàn)實意義；大力宣傳實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會開展治山治水給社會和個人及后代帶來的好處；大力宣傳農(nóng)民參與民主議事、民主理財、民主決策的良好政治風(fēng)尚；大力宣傳一家一戶辦不了的、辦不好的事情，可以通過“小流域治理協(xié)會形成集體、社會的力量把自己的愿望變成現(xiàn)實的重要性。

     2.2.2  實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會必須加強(qiáng)制度建設(shè)。小流域農(nóng)民治理協(xié)會是新形勢下水土保持生態(tài)建設(shè)管理的新模式，實踐中難免出現(xiàn)認(rèn)識與理解等方面的誤差，在“長治”工程改革調(diào)整的關(guān)鍵年，積極推行“立行審批、項目公示、用工承諾、資金承諾、縣級報賬、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、項目監(jiān)管、項目法人、竣工驗收、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、成果管護(hù)”等制度也勢在必行，而實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會正是落實“項目法人”的具體體現(xiàn)。

     2.2.3  實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會必須發(fā)揮國補(bǔ)資金的引導(dǎo)作用。由于水土保持生態(tài)建設(shè)屬公益性項目，只形成特有的“固定資產(chǎn)”，發(fā)動群眾治山治水，農(nóng)民出工出力還行，但要讓老百姓出錢就難了，為此，要用事實說服農(nóng)民群眾，以水土保持綜合治理給農(nóng)民帶來的實惠為例，讓農(nóng)民知道治理水土流失是自己的事，是為子孫后代造福，是一項“民心工程”、“德政工程”，在國家有限的補(bǔ)助資金引導(dǎo)下，充分調(diào)動項目區(qū)農(nóng)民的主動性和積極性，在政治上給予肯定、業(yè)績上給予論功、政策上給予傾鈄、項目資金上給予優(yōu)先安排。

     3  實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會存在的問題及建議

     3.1  實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會存在的問題。水土保持生態(tài)建設(shè)既有公益性又有群眾性，并與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連，其建設(shè)資金來源于國家補(bǔ)助、地方配套和群眾自籌等方面，在推行水土保持各項制度中，是由縣級水土保持主管部門為建設(shè)單位，承擔(dān)項目法人職責(zé)，而推行實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會，這種機(jī)制存在很多局限性。

     3.1.1  小流域農(nóng)民治理協(xié)會無法人資格，屬臨時性的自律組織。小流域農(nóng)民治理協(xié)會是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上組成的臨時性的自律組織，針對完成某一項工程，經(jīng)驗收合格后自行解散的項目“法人制”，不具備有項目法人的權(quán)力能力和行為能力，僅對國家及各投資方按設(shè)計要求進(jìn)行統(tǒng)一施工，其成員對于水土保持生態(tài)建設(shè)的成果擁有所有權(quán)或者經(jīng)營管理權(quán)，不能夠獨立承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和風(fēng)險。

     3.1.2  小流域農(nóng)民治理協(xié)會個別項目缺乏對群眾的耐心思想工作。簡單從事，群眾對此多有誤解，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致“小流域農(nóng)民治理協(xié)會”籌勞籌資工作難以開展。因水土保持生態(tài)建設(shè)顯效不是十分明顯，給農(nóng)戶帶來的效益處于暫時不能顯現(xiàn)的，農(nóng)民對此意見分歧較大。

    3.2  改進(jìn)實行小流域農(nóng)民治理協(xié)會的探討

    3.2.1  設(shè)立具有長效機(jī)制的小流域治理協(xié)會自律組織。根據(jù)國家批復(fù)的水土保持生態(tài)建設(shè)工程項目區(qū)，征求2/3或者3/4以上的村民組織同意后，籌備成立小流域治理協(xié)會，并報縣級主管部門批準(zhǔn)后設(shè)立組建為合作經(jīng)濟(jì)組織，具有法人資格，實行自我管理，獨立核算，不以營利為目的社會自律組織，成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、協(xié)會章程、制定條款，吸納項目區(qū)全部集體組織為成員，享有相應(yīng)的權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，對于水土保持生態(tài)建設(shè)成果擁有所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)。作為項目法人對其所產(chǎn)生的建后管理、債權(quán)債務(wù)能夠承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)和風(fēng)險。

    3.2.2  小流域農(nóng)民治理協(xié)會的職責(zé)在落實水土保持各項制度中的地位。小流域農(nóng)民治理協(xié)會的成員對項目的土地及設(shè)施擁有所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，因此協(xié)會能夠為實施項目的主體，承擔(dān)項目法人的職責(zé)，對各方投資負(fù)責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，負(fù)責(zé)項目的建成后的經(jīng)營管理，小流域在實施水土保持各項制度中所處的核心地位，全過程在工程設(shè)計、監(jiān)理、施工、物資采購等方面做到一套龍的管理與服務(wù)，確保工程質(zhì)量與進(jìn)度。

     4  結(jié)束語

     小流域治理協(xié)會組建后，項目區(qū)群眾參與決策管理，體現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，有利于增強(qiáng)農(nóng)民的主人翁意識；有利于提高農(nóng)民治理土流失的積極性和主動性；有利于農(nóng)民直接參與到項目建設(shè)中來，增加了工程的透明度，使水土保持工程成為真正的“惠民工程”。因此，在水土保持生態(tài)建設(shè)項目中盡快完善和補(bǔ)充各項法規(guī)，使小流域農(nóng)民治理協(xié)會成為比較理想的項目法人。

 

1熊鐵.加強(qiáng)管理 狠抓落實 確?！遍L治”工程建設(shè)扎實推進(jìn).中國水土保持.2005.8.1—5

2時啟磊.對水土保持生態(tài)工程實行項目法人制的探討.heep:// swcc.org.cn. 2004.12.25

3時啟磊.小流域治理協(xié)會是水保項目的理想法人. heep:// cjstbc.com.cn. 2004.12.24

 

[作者簡介]：王軍華（1963---  ）男,湖北宜昌人,水利局副局長兼水保局局長，從事水土保持管理工作。

                                                           

                                                                     2005年8月29日