建立東江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的幾點思考

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-24 打印本文章【字體】大中小

黃寶明劉東生

（江西省贛州市水土保持局，江西贛州 341000）

[關(guān)鍵詞]生態(tài)保護(hù) 補(bǔ)償機(jī)制東江源區(qū)

[摘要]東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境和水資源面臨危機(jī)，區(qū)內(nèi)植被遭受破壞，水土流失嚴(yán)重，河流水量減少，水質(zhì)變差。源區(qū)當(dāng)?shù)卣m然盡了最大努力，但仍無法扭轉(zhuǎn)日漸脆弱的東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境。要從根本上保護(hù)好東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境和水資源，就必須在保護(hù)中調(diào)整上中下游相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，建立起跨省的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)全流域經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

　　東江源區(qū)涵蓋江西省的尋烏、安遠(yuǎn)、定南三縣，面積3506.83km²，約占東江全流域面積的十分之一，是贛、粵、港三地4000多萬居民的主要飲用水源地，珠江三角洲和香港地區(qū)40%的生產(chǎn)、生活用水量都靠東江源區(qū)供給，東江水被香港稱之為“生命之水”。然而，由于種種原因，目前源區(qū)生態(tài)環(huán)境和水資源面臨危機(jī)，源區(qū)徑流量減少，水體水質(zhì)也呈下降趨勢，這種狀況如不引起足夠重視，并采取有效措施加以解決，必將嚴(yán)重影響珠江三角洲和香港地區(qū)的供水安全和經(jīng)濟(jì)繁榮。近年來，建立東江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已成為東江全流域共同關(guān)注的話題。

　　1 東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境和水資源面臨危機(jī)

　　1.1 源區(qū)植被遭受嚴(yán)重破壞

　　東江源區(qū)歷史上森林茂密，生態(tài)環(huán)境良好，源區(qū)原有的植被頂級群落為常綠闊葉林，但經(jīng)過五十、七十年代的大量采伐和砍伐薪柴，造成木材過量砍伐，生態(tài)功能銳減，加上數(shù)次不科學(xué)地大規(guī)模造林，樹種中針葉林約占78%，且幼齡林占大多數(shù)，林相稀疏，蓄積量小。如尋烏縣有林地的畝均蓄積量僅為1.57m³，安遠(yuǎn)也只有2.77m³；由于林地缺少多層覆蓋，生物量小，生物多樣性遭到破壞，因而導(dǎo)致水源涵養(yǎng)功能的退化，地下水位下降，嚴(yán)重的地方致使生態(tài)環(huán)境失衡。

　　1.2 源區(qū)水土流失嚴(yán)重

　　東江源區(qū)主要有鎢礦、稀土礦、金礦等礦產(chǎn)。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家在開采礦山的同時遺留大量的廢礦渣未作處理，植被恢復(fù)欠帳較多，如定南巋美山鎢礦，廢棄礦渣達(dá)100多萬m³。特別是近十幾年的稀土礦開發(fā)，造成大量稀土尾沙流入江河，導(dǎo)致水土流失、河床淤塞、水庫淤積。據(jù)2000年遙感測定，源區(qū)三縣的水土流失面積達(dá)97752.7hm²，占土地總面積的1/5；土壤侵蝕模數(shù)為4280噸/平方公里·年，是正常允許流失標(biāo)準(zhǔn)的8倍，年土壤流失量為418.38萬噸。水土流失成為面源污染物傳輸?shù)妮d體，是造成水質(zhì)惡化的重要原因。

　　1.3 源區(qū)河流水量逐年減少

　　據(jù)調(diào)查，1957年以前，尋烏河中下游78.5km內(nèi)可通航10噸左右的木帆船。八十年代以前，上中下游及其主要支流馬蹄河、劍溪河、龍圖河等常有竹木排放行。而現(xiàn)在除了斗晏庫區(qū)仍有封閉不能過壩的小船通航外，其他河段，小船、竹排已難于見到。據(jù)斗晏電站資料，1990年以前多年平均徑流量為15.12億m³，年均流量47.85m³/秒。但到2004年，多年平均徑流量減少了1.92億m³，減少了12%，照此速度發(fā)展，一百余年后，蓄水9000多萬m³的斗晏電站將沒有水可流，東江下游將成為季節(jié)性河流。

　　1.4 源區(qū)水質(zhì)逐漸惡化

　　尋烏水80年代為I類水，90年代為II類水，1998年始下降為III類水；2000年衛(wèi)生部門對尋烏河上、中、下游的水質(zhì)檢測顯示大腸菌群分別為：230個/升、24000個/升、28000個/升，下游砷元素超標(biāo)近10倍，大大超出飲用水標(biāo)準(zhǔn)。這種狀況如不盡快改變，將嚴(yán)重影響到東江中下游及香港4000多萬人的飲用水安全。

　　2 東江源區(qū)地方政府面臨雙重壓力與兩難選擇

　　由于源區(qū)三縣所處的特殊位置，地方政府同時承受著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民收入與保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的雙重壓力，尤以保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的壓力更為突出。一方面源區(qū)三縣屬國、省定貧困縣，經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民貧困，急需大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，另一方面又承擔(dān)整個東江流域的源頭生態(tài)自然環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，相比其它地區(qū)而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境的矛盾更加突出。如果過分強(qiáng)調(diào)保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)不能更好、更快發(fā)展，農(nóng)民擺脫不了貧困，反之，如果過分強(qiáng)調(diào)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又客觀上形成對整個生態(tài)環(huán)境的破壞，孰輕孰重，使源區(qū)政府陷入兩難境地。

　　2.1 源區(qū)人民為保護(hù)東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境付出了巨大代價

　　為保護(hù)和改善東江源區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境，源區(qū)人民做出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲。一是近幾年源區(qū)三縣采取過硬措施，強(qiáng)制關(guān)閉了嚴(yán)重污染東江水質(zhì)的稀土、螢石等各類礦山生產(chǎn)、加工企業(yè)560多家，每年直接造成財政減收至少3億元，潛在的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價值得不到發(fā)揮，這對于以礦產(chǎn)資源為經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的三個源區(qū)縣來說，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的影響無疑是巨大的。二是近幾年強(qiáng)制關(guān)閉了直接影響水源涵養(yǎng)功能退化的木材加工、松焦油、活性炭廠等消耗林木的企業(yè)300多家，同時大幅度減少木材砍伐計劃，由此直接造成財政收入不少于2億元。特別是近幾年源區(qū)縣政府對高耗材工業(yè)企業(yè)哪怕效益再好，也忍痛割愛，一律關(guān)閉。如尋烏縣關(guān)閉年耗原木2.4萬m³的縣中纖板廠，每年直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4500萬元。這對于一個經(jīng)濟(jì)非常落后的貧困小縣來說，是難能可貴的。三是從嚴(yán)控制影響山體植被的果業(yè)開發(fā)。由于關(guān)閉了大量礦山開采和木材加工企業(yè)，政府財政和農(nóng)民收入減少，迫于生計的農(nóng)民轉(zhuǎn)向開發(fā)果業(yè)。前些年，三縣每年新增果園面積10萬畝以上，造成一定程度的水土流失和水源涵養(yǎng)功能退化，加上大量農(nóng)藥的使用，使面源污染加重。為保護(hù)源區(qū)植被和水質(zhì)不受破壞，源區(qū)政府出臺政策，有序地控制開發(fā)規(guī)模，并要求果農(nóng)嚴(yán)格執(zhí)行各項水保措施。此舉直接造成農(nóng)民減收。四是在財力非常緊張的情況下，擠出資金開展了小流域綜合治理、源區(qū)防護(hù)林工程、生態(tài)修復(fù)以及退耕還林、能源替代、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、面源污染治理、生態(tài)移民等生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c工作，并已取得初步成效。

　　2.2 源區(qū)地方政府和群眾無力承擔(dān)源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的巨額支出

　　毋須置疑，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是當(dāng)?shù)卣x不容辭的責(zé)任，東江源區(qū)地方政府和群眾作出了不懈地努力，也盡到了最大職責(zé)，但面對繁重的源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，地方政府顯得力不從心。定南、尋烏、安遠(yuǎn)三縣均屬國家、省級貧困縣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展速度緩慢，2005年，三縣GDP為417076萬元，人均不足5010元，三縣地方財政收入分別為7076萬元、6168萬元、7063萬元，三縣總收入20307萬元，人均不足250元，是江西省少數(shù)財政收入未過億元的縣。而2005年三縣正常財政支出77120萬元，財政收入缺口5億多元，當(dāng)?shù)卣S持正常運轉(zhuǎn)都已相當(dāng)困難，根本談不上安排經(jīng)費治理和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。受關(guān)閉木材生產(chǎn)加工企業(yè)和限制果業(yè)開發(fā)規(guī)劃的影響，近幾年來，農(nóng)民收入增長緩慢，至2005年，三縣農(nóng)民人均純收入仍不足2000元，絕大多數(shù)農(nóng)民只剛剛達(dá)到溫飽線水平，不少農(nóng)民尚未脫貧。要環(huán)保，也要溫飽，只有在基本解決源區(qū)人民群眾生活出路和保障其基本生存需要的前提下，才能有效地阻止影響乃至破壞源區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為，因為只靠行政命令和道德規(guī)范是不可能形成長期有效的約束力。因此，要從根本上保護(hù)東江源生態(tài)環(huán)境，就必須在保護(hù)中調(diào)整上下游相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问絹砑钤磪^(qū)政府和人民群眾的保護(hù)行為。只有建立起穩(wěn)固的激勵機(jī)制，這種保護(hù)行為才有生命力。

　　3 建立源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實現(xiàn)贛、粵、港三方共贏的必然選擇

　　3.1 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立有利于樹立環(huán)境資源的價值意識

　　潔凈的水源不但是健康河流的標(biāo)志，而且是有價商品，潔凈水源的提供，需要源頭良好的生態(tài)環(huán)境作保障。要維持東江河流的健康，就必須進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，建立起跨區(qū)域的“資源共享”和“資源共護(hù)”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在東江全流域樹立“環(huán)境有價、資源有價、生態(tài)功能有價”的價值觀念，共同形成保護(hù)東江源良好生態(tài)環(huán)境的合力，強(qiáng)化上、中、下游政府保護(hù)資源環(huán)境的職責(zé)。只有建立起長期的利益補(bǔ)償制度，才能從根本上解決保護(hù)源區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，也才能在制度上保證和調(diào)動源區(qū)政府和群眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺性和積極性。

　　3.2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立有利于有效涵養(yǎng)和增加?xùn)|江水源

東江源區(qū)是東江的主要水源地，區(qū)內(nèi)河網(wǎng)密布，有一級支流7條，二級支流106條，三級支流179條，主河流總長325km，平均河流密度0.72km/km²，水資源總量44億m³。通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，可以對源區(qū)森林植被進(jìn)行有效的保護(hù)，維持其顯著的水源涵養(yǎng)功能，增加水源，擴(kuò)大徑流，滿足東江中下游及香港地區(qū)4000多萬人的飲用水及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水。

　　3.3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立有利于保護(hù)和凈化東江水質(zhì)

　　東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的好壞，直接關(guān)系到東江水的質(zhì)量。從80年代初到90年代末，源區(qū)水質(zhì)從I類水下降為III類水，其主要原因：一是稀土原地浸礦用的氯化銨、硫酸銨、氯化鈉、草酸、硫酸、鹽酸等廢水直接或間接排入水域，污染了水質(zhì)（包括地下水）；二是源區(qū)三縣垃圾多數(shù)未經(jīng)處理，直接倒入溪河，工業(yè)和生活廢水多數(shù)直接排入河道；三是農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，果園和耕地畝均使用農(nóng)藥16.8kg、化肥40.3kg，難于降解的薄膜畝均使用量達(dá)到1.47kg，其中相當(dāng)一部分流入水體。要使東江源頭水質(zhì)得到凈化和保護(hù)，就必須建立一種激勵保護(hù)行為的手段，對生產(chǎn)、生活方式進(jìn)行改變，實行生態(tài)補(bǔ)償，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保贛、粵、港三地廣大人民群眾喝上清潔、甘甜、安全的飲用水。

　　3.4 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立有利于確保東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)

　　人與自然和諧相處，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會進(jìn)步的協(xié)調(diào)發(fā)展是人類共同目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，能保持對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的承載能力，反之，生態(tài)環(huán)境的破壞，會造成工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和人民生活水平的下降。通過建立跨省的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以極大地提高源區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺性和積極性，調(diào)動源區(qū)政府從長計議，加大水土流失的綜合治理和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，通過水土保持工程措施與植物措施，以工程保生物，營造喬、灌、草和針、闊混交的水土保持林，并通過源區(qū)范圍的生態(tài)自然修復(fù)，重建植被生態(tài)系統(tǒng)，控制土壤流失及其所衍生的面源污染，維系生態(tài)環(huán)境的安全，使源區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)良性循環(huán)，這樣，才能從根本上保證東江之水常流、東江之水常清。

　　3.5 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立有利于全流域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展

　　建立上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，核心就是下游地區(qū)對上游地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲部分發(fā)展權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題。通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一方面可以減輕源區(qū)政府保護(hù)環(huán)境的支出壓力，更重要的是可以促使源區(qū)政府將外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為自我積累、自我發(fā)展的能力，以最大限度地激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛能，解決環(huán)境與發(fā)展中的突出矛盾，使之在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)。另一方面，下游地區(qū)通過支付必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以穩(wěn)定持久地獲得更加充足的水源和高質(zhì)量的生產(chǎn)、生活用水，這就有助于解決不同地區(qū)、不同利益主體之間可能產(chǎn)生的矛盾，有利于互惠互利和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)全流域經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

　　4 建立東江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)想

　　4.1 成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合力度

　　建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項開創(chuàng)性工作，涉及流域內(nèi)地區(qū)之間的利益調(diào)整，是一項涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大、關(guān)系復(fù)雜的系統(tǒng)工程，處理不好將由簡單的生態(tài)環(huán)境問題轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜的社會問題，如果沒有一個強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這項工作將無從談起。為此，建議由國家發(fā)改委牽頭成立流域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)整個流域生態(tài)補(bǔ)償工作。

　　4.2 建立穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費渠道

　　建立東江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償經(jīng)費是基礎(chǔ)和保障。必須建立穩(wěn)定的多渠道的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費籌措渠道。一是要建立國家“環(huán)境財政”，把環(huán)境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)念~度。二是從東江沿江中下游和粵港地區(qū)用水戶、用電戶繳納的電費、水費中切出一定比例資金用于源區(qū)補(bǔ)償；三是從東江沿江供水、供電企業(yè)利潤中提取一定的補(bǔ)償基金；四是吸納流域社會各界尤其是粵港地區(qū)有識之士的捐贈，同時發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償基金彩票；五是開征環(huán)境資源稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅，使資源資本化、生態(tài)資本化；六是籌集國債資金、開發(fā)性貸款，以及國際組織和外國政府的貸款或贈款。補(bǔ)償資金分配，可以按照流域面積大小、流域水質(zhì)好壞進(jìn)行分配。

　　4.3 逐步推動源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償項目建設(shè)

　　根據(jù)東江源區(qū)目前生態(tài)環(huán)境和水資源現(xiàn)狀，要按“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、突出重點、全面推進(jìn)”的方略，逐步推動源區(qū)各類生態(tài)補(bǔ)償項目建設(shè)。一是以小流域綜合治理為主體的水保工程；二是生態(tài)修復(fù)工程；三是以采礦跡地、尾砂治理為主的礦山生態(tài)恢復(fù)工程；四是以河道清障、河岸整治、飲水衛(wèi)生為主的防洪、飲水工程；五是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染綜合防治工程；六是以封山育林、退耕還林和珠江防護(hù)林為重點的生態(tài)林建設(shè)工程；七是以沼氣為紐帶的生態(tài)農(nóng)業(yè)工程；八是無公害果業(yè)生態(tài)工程；九是生態(tài)移民工程；十是生態(tài)旅游工程。

　　4.4 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制監(jiān)督管理體系

　　為使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正常運轉(zhuǎn)，發(fā)揮效益，必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制監(jiān)督管理體系。一是建立珠江水利委員會、廣東、江西與香港的定期聯(lián)系通報制度，每年舉辦通報會1－2次。二是強(qiáng)化各地區(qū)各級政府保護(hù)東江源區(qū)的職能，落實政府主要負(fù)責(zé)人第一責(zé)任人的職責(zé)；政府各職能部門建立內(nèi)部及跨地區(qū)的監(jiān)管機(jī)制，對生態(tài)環(huán)境及水資源狀況經(jīng)常進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測。三是人大、政協(xié)、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、宣傳、文化、廣播、電視等部門以及香港特區(qū)政府、立法會等相關(guān)部門都要加強(qiáng)對東江源區(qū)及全流域生態(tài)環(huán)境和水資源保護(hù)的監(jiān)督工作，使監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化。四是廣泛倡導(dǎo)和促成保護(hù)東江源研究會、聯(lián)誼會、促進(jìn)會的成立。通過對東江的歷史形成、現(xiàn)狀研究以及文化資源的發(fā)掘，作出東江將來發(fā)展趨勢的正確估量和科學(xué)判斷，提出新的見解和意見，使東江的文化內(nèi)涵與品位得到進(jìn)一步提高。

　　[作者簡介]黃寶明（1960—），男，江西省贛州市水土保持局副局長，從事水土保持管理工作。

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建立東江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的幾點思考

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