中國水土流失綜合防治的政策回顧與評價
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設網(wǎng) 上傳日期:2018-07-24 打印本文章 【字體】 大 中 小包曉斌 李周
在多年防治水土流失的實踐中，中國相繼頒布實施了有關法律、法規(guī)，適時出臺了一系列政策和制度，建立了水土流失綜合防治的政策體系。在探索水土流失綜合治理措施體系和優(yōu)化模式方面積累了許多經(jīng)驗，對推進水土流失治理進程和改善生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重大影響。本文以分析中國防治水土流失的重大政策變遷為基礎，運用制度經(jīng)濟學、環(huán)境經(jīng)濟學、專家調(diào)查等方法，對中國防治水土流失的政策實施進行綜合評價，提出了水土流失綜合防治政策的改進途徑。
一、中國水土流失防治的政策演變
水土流失防治政策是指國家政府為防治水土流失所制定的一系列控制、調(diào)節(jié)、管理等水土保持行動準則的總和。中國水土流失防治經(jīng)過50多年的發(fā)展，國家已設立各級行政職能部門和科研機構，制定并執(zhí)行了一系列有關水土流失防治政策，初步形成了水土流失綜合防治的政策體系，其內(nèi)容比較豐富。這個發(fā)展過程就是各項制度、方針和原則不斷找到具體實現(xiàn)途徑的過程。當然現(xiàn)實中不斷發(fā)展的水土流失防治政策的執(zhí)行手段也使水土流失防治政策更加充實和深刻。
(一) 水土流失防治政策的變遷過程及特征
中國水土流失防治政策經(jīng)歷了從單向性到綜合性漸趨完善的變遷過程。1957年國務院發(fā)布《中華人民共和國水土保持暫行綱要》。80年代初水利部下發(fā)的《水土保持小流域治理辦法》明確規(guī)定：小流域要實行綜合治理，集中治理，連續(xù)治理。貫徹“誰所有，誰治理，誰管理，誰受益”的政策。必須明確土地權屬，明確治理責任和收益分配。治理水土流失新增加的土地，根據(jù)國家規(guī)定，由受益年算起，三至五年不計征購。同時，制定了小流域治理標準。
1982年國務院批準發(fā)布了《中華人民共和國水土保持工作條例》，從方針、政策、預防保護、綜合治理、科研教育、獎勵懲罰等方面作了明確規(guī)定，成為全國水土保持工作綱要性法規(guī)。確立水土保持工作方針是“防治并重，治管結合，因地制宜，全面規(guī)劃，綜合治理，除害興利?！逼渲械谑邨l對小流域綜合治理技術路線以法規(guī)形式進行界定。
1991 年第七屆全國人大常委會第二十次會議審議通過并頒布了《中華人民共和國水土保持法》。1993年國家頒發(fā)了《水土保持法實施條例》。同年，國務院批準實施《全國水土保持規(guī)劃綱要》，并印發(fā)了“關于加強水土保持工作的通知”，要求各級政府和有關部門從戰(zhàn)略高度認識：水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎，是我們必須長期堅持的一項基本國策。之后又陸續(xù)出臺了《開發(fā)建設項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》、《編制開發(fā)建設項目水土保持方案資格證書管理辦法》、《水土保持方案資格單位考核辦法》、《水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡管理辦法》等配套法規(guī)和行政規(guī)章，標志著水土保持工作開始步入法制化階段。
1998年國家出臺《治理開發(fā)“四荒”資源管理辦法》，并相繼下發(fā)了《做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》。明確指出“四荒”資源使用權轉(zhuǎn)讓前，要嚴格界定權屬、劃清界限，權屬不清、地界不明的，不得進行轉(zhuǎn)讓。嚴禁把國有土地變?yōu)榧w所有，嚴禁將有林地當作“四荒”地拍賣?！八幕摹辟Y源使用權的轉(zhuǎn)讓包括拍賣、承包、租賃、股份合作制等多種方式，并按照公開、公平、公正、自愿的原則進行。企事業(yè)單位、社會團體及其他組織和個人，均可參與“四荒”資源使用權的轉(zhuǎn)讓。本村村民享有轉(zhuǎn)讓的優(yōu)先權?！八幕摹辟Y源使用權轉(zhuǎn)讓前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要廣泛征求群眾意見，組織成立由村民代表參加的轉(zhuǎn)讓機構。經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準后，由轉(zhuǎn)讓機構擬定實施方案，并經(jīng)村民代表大會充分討論。實施方案應包括“四荒”轉(zhuǎn)讓范圍、轉(zhuǎn)讓價格、治理開發(fā)標準與內(nèi)容、使用期限和有關政策，尤其要明確做好水土保持的具體要求。
90年代后期，國家先后制定了治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，建設秀美山川的重要決策和全面開展生態(tài)環(huán)境建設，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重大政策。國家實行穩(wěn)定的財政政策，把水土保持生態(tài)建設引入以大流域為規(guī)劃單元、小流域為治理設計單元的規(guī)?；乐坞A段。在建設內(nèi)容上，以調(diào)整土地利用和產(chǎn)業(yè)結構為核心，以節(jié)約保護、合理開發(fā)利用、優(yōu)化配置水土資源為主線，堅持人與自然和諧相處的理念，加大了封育保護的力度，充分發(fā)揮生態(tài)的自我修復能力，推進水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護。
水土流失防治政策變遷體現(xiàn)在三個主要層面：（1）從適用范圍來看，由最初的重點省區(qū)的試點，到全國地區(qū)的大規(guī)模實施，水土流失防治政策在先行地區(qū)實施所取得的成效為其他地區(qū)爭取適用水土流失防治政策提供了示范效應。（2）從政策的內(nèi)容來看，水土流失防治政策的內(nèi)容在政策實施過程中已經(jīng)發(fā)生了與最初規(guī)定不盡相同的一些變化。這些變化既包括反映在政策條文中的明確規(guī)定變化，也包括由于各地具體情況的千差萬別而發(fā)生的事實上的改變。（3）從政策實施的過程來看，水土流失防治政策在實施中由最初的不規(guī)范逐漸趨于規(guī)范化。在水土流失防治的歷史沿革中，治理目標、治理主體、治理區(qū)域發(fā)生了階段性變化，采用了不同的相應政策手段，主要包括法律法規(guī)制定和完善、組織推動、行政改進、技術創(chuàng)新、經(jīng)濟多元化管理等。
水土流失防治政策變遷體現(xiàn)在三個主要層面：（1）從適用范圍來看，由最初的重點省區(qū)的試點，到全國地區(qū)的大規(guī)模實施，水土流失防治政策在先行地區(qū)實施所取得的成效為其他地區(qū)爭取適用水土流失防治政策提供了示范效應。（2）從政策的內(nèi)容來看，水土流失防治政策的內(nèi)容在政策實施過程中已經(jīng)發(fā)生了與最初規(guī)定不盡相同的一些變化。這些變化既包括反映在政策條文中的明確規(guī)定變化，也包括由于各地具體情況的千差萬別而發(fā)生的事實上的改變。（3）從政策實施的過程來看，水土流失防治政策在實施中由最初的不規(guī)范逐漸趨于規(guī)范化。在水土流失防治的歷史沿革中，治理目標、治理主體、治理區(qū)域發(fā)生了階段性變化，采用了不同的相應政策手段，主要包括法律法規(guī)制定和完善、組織推動、行政改進、技術創(chuàng)新、經(jīng)濟多元化管理等。
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1．國家經(jīng)濟及政治體制改革
中國水土流失防治政策的發(fā)展與中國的政治、經(jīng)濟發(fā)展緊密相關。建國以來，中國先后進行了幾次較大規(guī)模的土地制度改革。特別是十一屆三中全會以后，經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟逐步過渡到以市場經(jīng)濟，農(nóng)村土地制度改革全面推進，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，農(nóng)村投資體制改革和稅費改革的深入，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，提高了土地資源配置效率，水土保持生態(tài)建設日益受到重視。大部分貧困地區(qū)群眾的溫飽問題得到解決，全國糧食供需基本平衡，豐年有余。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅度提高，大批農(nóng)村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)，農(nóng)民收入明顯增加。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的全面實施，有效推進了水土保持生態(tài)建設。中國加入WTO后，進一步促進農(nóng)村向城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的目標發(fā)展。這些重要的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策促進了水土流失防治從強制性制度向誘致性制度轉(zhuǎn)變。
2．水土流失防治政策自身需要調(diào)整和完善
中國水土保持經(jīng)歷了從建國初期大規(guī)模的群眾土地整治、80年代農(nóng)民土地承包治理、水土保持專業(yè)隊集中治理，到90年代以《水土保持法》為準則的重點工程推進治理、再到進入21世紀后在全國生態(tài)環(huán)境建設與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指導下水土流失綜合防治的發(fā)展軌跡。在水土保持生態(tài)建設的實踐中，一些地區(qū)的水土流失治理政策工具單一,只有資金投資和政策優(yōu)惠兩種,而這些政策工具的穩(wěn)定性和透明度并不是很高,難以讓公眾和投資商所預見，這些政策已不適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要。這就需要調(diào)整和完善區(qū)域現(xiàn)行的水土流失治理政策，把可持續(xù)發(fā)展的要求體現(xiàn)在具體的水土流失防治的政策制定及其實施中，并將其落實到實際工程項目中。
3．水土流失地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際需求
在水土流失治理進程中，一方面水土流失治理的規(guī)模與標準要適應區(qū)域經(jīng)濟和社會的發(fā)展，另一方面區(qū)域經(jīng)濟與社會的發(fā)展、布局結構要考慮水土保持生態(tài)建設的條件，使水土流失可能造成的損失降低到最小程度。水土保持生態(tài)建設促進了貧困地區(qū)農(nóng)民收入的增加和生活水平的提高。隨著水土流失地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，一定時期內(nèi)防治水土流失的政策已不能滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設的需求，因而相關的新政策應運而生。從戶包治理、股份治理，到 “四荒”拍賣、扶持大戶治理等，這些制度的核心是通過明晰產(chǎn)權，建立責、權、利明確的利益關系，促進水土流失地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。
（三）中國水土流失綜合防治的政策體系
1. 水土流失綜合防治政策體系框架
水土流失綜合防治政策體系包括管制性政策和引導性政策。管制性政策是指國家對社會所實行的具有強制約束力的水土流失防治政策，包括各項水土流失防治的管理制度和有關行政命令等。引導性政策則是指國家對水土保持志愿行動所作的倡導和要求，例如“四荒”土地承包、公眾參與等。水土流失綜合防治政策體系框架如圖1所示。
圖1 中國水土流失綜合防治政策體系框架
2. 水土流失綜合防治政策的執(zhí)行手段
區(qū)域生產(chǎn)要素稟賦、地域空間分布及其變動是政府制定區(qū)域水土流失綜合防治政策的出發(fā)點。創(chuàng)造良好的政策環(huán)境可以理順多方關系,調(diào)節(jié)各種利益,調(diào)動治理群體的積極性。加快水土保持生態(tài)環(huán)境建設,不僅要有全面的規(guī)劃、足夠的投入、科學的管理等,而且要創(chuàng)造一個良好的政策環(huán)境。通過借鑒國外先進的環(huán)境管理手段并將其與中國的國情有機結合，中國已經(jīng)運用了包括行政控制、經(jīng)濟管理及規(guī)勸等多樣化的水土流失綜合防治政策執(zhí)行手段，形成了水土流失綜合防治政策矩陣，如表1所示。
二、中國水土流失綜合防治政策評價
水土流失綜合防治政策評價是通過水土流失防治政策的最終實施效果與預期政策目標對比分析，對水土流失綜合防治的目標確定、要素配置、組織方法、運行效率進行判斷，找出誤差、不足和優(yōu)勢所在，為后繼的水土流失綜合防治政策制定、調(diào)整和改進提供依據(jù)。
?。ㄒ唬┧亮魇ЬC合防治的政策實施評價
中國水土流失防治政策的實施是備受關注的問題，這不僅由于政策實施是檢驗政策本身成敗與否的最終標準，還因為政策實施所帶來的實際影響。為綜合評價中國不同的水土流失防治政策，我們采用專家調(diào)查法，通過水土保持管理和執(zhí)行部門、研究機構的專家問卷方式，根據(jù)各級政府、各治理主體的責任和義務，以及承擔或參與的任務，調(diào)查集中治理、限期治理、“四荒”資源產(chǎn)權交易、水土流失防治收費、水土流失影響評價、“三同時”制度、允許流失量標準、水土保持目標責任制、公眾和輿論監(jiān)督、水土流失治理補貼等水土流失防治政策的環(huán)境有效性、經(jīng)濟有效性、公平性、管理成本及可操作性。專家組由來自于水利部水土保持司、水土保持監(jiān)測中心、中國科學院水土保持研究所、中國科學院地理與資源科學研究所、北京林業(yè)大學水土保持學院、陜西省水利廳、寧夏水利廳等機構的官員、專家、學者28人組成，其中國家政府機關7人、地方政府部門6人、研究機構15人。經(jīng)過二輪調(diào)查，第一輪為試調(diào)查，發(fā)出8份問卷，收回8份，經(jīng)過修改補充后，進行第二輪的正式調(diào)查，發(fā)出30份問卷，收回28份。根據(jù)評價結果得知中國有效的水土流失防治政策手段依次為水土保持目標責任制、集中治理、限期治理、“四荒”資源產(chǎn)權交易等，如表2所示。這也顯示了有效的水土流失防治政策不是單一的手段，而是一系列的水土流失防治政策組合。
建國以來，在水土流失防治政策實施過程中，中國采用綜合防治措施，包括試驗推廣以改變小地形和高效利用水土資源為主的各種耕作措施；以恢復植被、增加地面覆蓋為中心的造林種草技術；以減少徑流、攔蓄泥沙為重點的各種水土保持工程措施等，因地制宜地提出一整套優(yōu)化配置模式，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。水土流失防治由自上而下為主的行政運行方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰韵露蠟橹鞯母倪M運行方式。不同群體對水土流失綜合防治政策實施做出了積極的響應，水土流失防治政策的實施為區(qū)域減緩貧困，促進經(jīng)濟增長的做出顯著貢獻。自1983年始建立的七大流域水土保持重點工程體系以來，國家先后在25片水土流失嚴重地區(qū)的50萬平方公里范圍內(nèi)開展了以小流域為單元的規(guī)?；卫怼＝刂?005年底，全國累計水土流失治理保存面積達到92萬平方公里，比“九五”期末凈增9萬平方公里。截至2005年底，水利部先后在29個省、198個縣開展了水土保持生態(tài)修復試點工程；全國有20個省、136個地（市）、697個縣出臺了封山禁牧政策。實施封育保護后，保護區(qū)內(nèi)灌草植物自然萌生速度明顯加快，裸地自然郁閉，植被覆蓋度大幅度提高，生態(tài)環(huán)境明顯改善。全國有1200多萬人通過水土保持解決了溫飽。
從水土保持績效來看，《水土保持法》賦予水土保持主管部門的審批、收費、監(jiān)督等權力正逐步得到落實。在具體執(zhí)法活動中，依法征收水土保持相關費用既是執(zhí)法的主要內(nèi)容之一，也是保證水土保持法規(guī)貫徹實施的一種經(jīng)濟制約手段。中國水土流失防治政策取得了顯著成效，但其實施的有效性還有待提高，現(xiàn)行的水土流失防治政策還沒有能力從根本上改變水土流失嚴重的態(tài)勢，說明水土流失防治政策本身需要進行結構性調(diào)整。
?。ǘ┲袊亮魇ЬC合防治政策實施的主要經(jīng)驗
回顧半個多世紀的發(fā)展歷程，中國水土流失地區(qū)生態(tài)建設堅持全面規(guī)劃、防治結合的方針，通過法律程序?qū)嵤┧亮魇ЬC合防治政策的規(guī)定，已初步建立了包括憲法、水土保持法律以及相應的行政法規(guī)和規(guī)章所構成的水土保持法律體系。嚴格執(zhí)行《水土保持法》的規(guī)定，實施禁墾、禁牧、禁樵等措施，制止邊治理、邊破壞的資源開發(fā)利用方式。遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，推進水土流失防治的重點工程建設，逐步實現(xiàn)從單項措施、分散治理到以分區(qū)防治、綜合治理；從單純治理到以防為主、防治結合；從傳統(tǒng)的治理方法到采用新先進的技術和管理模式；從防護性治理到治理開發(fā)相結合，生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展；從單純依靠政府組織管理到采取行政、經(jīng)濟、法律等多種手段相結合。中國水土流失綜合防治政策實施過程中的主要經(jīng)驗表現(xiàn)在以下幾個方面：
?。?）在政策定位上，比較強調(diào)防治水土流失與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的相對平衡。中國水土流失綜合防治政策不僅考慮水土保持目標的需要，同時也注重水土流失防治政策對經(jīng)濟系統(tǒng)可能產(chǎn)生的影響。通常情況下，把農(nóng)戶對水土流失防治政策的承受力作為制定水土流失防治政策時比較重要的因素，也就是說，中國水土流失綜合防治政策的總體戰(zhàn)略核心是水土流失防治與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這一特征與中國水土流失防治政策產(chǎn)生和發(fā)展時正處在經(jīng)濟發(fā)展階段有關，因而政策的制定和完善更具有針對性。
?。?）在政策作用點上，比較注重同時從根源上預防和從后果上治理。中國水土流失防治所處的特殊時期為：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)中已經(jīng)出現(xiàn)了大量的水土流失問題，同時中國已認識到這些問題是與經(jīng)濟發(fā)展過程密切相關的，因此，水土流失防治政策既要處理已出現(xiàn)的后果，又要采取措施預防新的水土流失問題，這就使水土流失防治政策有較多的作用點，例如既有規(guī)劃、計劃、水土流失影響評價等預防性政策，又有限期治理、資源破壞收費等補救性措施。
?。?）在政策執(zhí)行機制上，比較注重政府在宏觀層次上的協(xié)調(diào)作用，以及在具體管理上的指導作用。中國水土流失防治政策中的各種具體措施，特別是防治水土流失的管理制度，大部分由政府部門直接操作，并作為一種行政行為而通過政府體制進行實施的。相比較而言，通過社會團體、公民個體而實施的政策則為數(shù)不多，若其與政府管制性政策配合使用，實施效果更加顯著。
?。?）在政策實施手段上，已經(jīng)開始注重行政手段與經(jīng)濟手段的結合。中國水土流失防治政策的執(zhí)行手段中，行政手段占有主導地位，同時經(jīng)濟手段、組織手段、規(guī)勸手段等已逐漸增加，并在建立政府調(diào)控、市場經(jīng)濟管理及公眾參與相結合的運行機制中發(fā)揮重要作用。
?。ㄈ┧亮魇ЬC合防治的政策實施中存在的問題
（1）水土流失防治中缺乏部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制
各級政府部門間的利益沖突，導致國家水土流失防治政策貫徹不利。從各部門自身設計出臺的政策，其效應常常相互抵消。一些水土流失治理規(guī)劃與管理強調(diào)全局優(yōu)化，忽略各方利益矛盾的協(xié)調(diào)，缺乏激勵各利益相關方合作的機制，致使規(guī)劃實施效果不理想，難以變成下級政府的有效行為。例如，出于自身利益的考慮，地方政府在對跨區(qū)域或跨流域水土流失治理上采取消極態(tài)度，互相推諉防治責任。當水土流失治理部門的管理行為不與本地經(jīng)濟增長和增加財政收入相沖突時會得到政府的支持，否則，地方政府通常就會將經(jīng)濟增長置于優(yōu)先地位，忽略或推遲生態(tài)環(huán)境治理。在水土保持主管機構與相關機構之間協(xié)調(diào)不暢，缺乏密切協(xié)作的信息平臺。
?。?）水土流失防治投入管理不夠規(guī)范
20世紀80年代初編寫的水土保持規(guī)劃，沒有經(jīng)同級人民政府批準實施?！耙灰?guī)到底”與國家基本建設項目所要求的規(guī)劃有很大差別，在水土流失防治投入上得不到保證。近年來，國家、地方以及集體、農(nóng)民群眾對水土保持生態(tài)環(huán)境建設的投入逐年加大, 但由于缺乏統(tǒng)一的、易于操作的投資管理政策,重復投資、重復治理和挪、截、擠、占資金的現(xiàn)象依然存在。執(zhí)行水土流失防治政策需要組建機構、增加人員、購買設備、開展監(jiān)測、法律訴訟等費用。但是由于承擔水土流失防治政策職能的各級水土保持部門無法支付這些成本，從而使水土流失防治政策不能得到充分的落實。
?。?）水土流失防治的法律執(zhí)法和監(jiān)督未到位
中國現(xiàn)有的水土保持法律還是處在一個初級的發(fā)展階段，法律體系不完整，法律條文過于原則化，可操作性較弱。缺乏內(nèi)部制約和外部機制對破壞水土資源行為進行有效的監(jiān)督和制約。對破壞水土保持設施、加劇水土流失行為的管理和處罰力度不足，措施不具體。水土保持方案審批權、監(jiān)督權和收費權是水土保持執(zhí)法部門的主要職權，但現(xiàn)行法對審批權規(guī)定不力，監(jiān)督內(nèi)容過于簡單，缺乏可操作性，造成審批權難以全面落實、監(jiān)督權難以具體操作、收費權全國不統(tǒng)一。此外，現(xiàn)行法法律責任中，將執(zhí)法權與處理、處罰權相分離，將部分處理、處罰權歸屬政府，大大減弱了執(zhí)法部門的權力和效率。
?。?）土地資源配置效率與外部環(huán)境的矛盾沖突
目前，中國的水土流失地區(qū)尚未全面開展土地的定級評估工作，農(nóng)村土地市場的建設與完善尚未完成，農(nóng)地交易缺乏合法的載體及掌控，這樣容易致使土地被無償征用或降低補償標準征收。在土地使用權流轉(zhuǎn)上，民間法則占支配地位，其公開性、公平性難以保證，使交易成本增加，從而降低土地資源配置效率?；纳交牡刭Y源容易被資本大戶壟斷，使具有水土流失防治經(jīng)驗的貧困農(nóng)戶難以獲得土地資源的使用權。
?。?）行政命令手段運用較多，有效的經(jīng)濟激勵手段不足
行政命令手段在解決水土流失問題時可以在短期內(nèi)取得明顯效果。但是，它們不會促使治理成本低的群體超量治理，項目運作缺乏靈活性，無法對提高動態(tài)效率提供有效的激勵。進入新世紀以來，以市場為基礎的手段被用作激勵水土流失防治行為的方法得到了越來越多的應用。作為一種非強制的手段，這種管理方法具有更大的靈活性和經(jīng)濟合理性。但是，大部分經(jīng)濟激勵手段在應用時需要改進。
（6）水土流失治理補償?shù)冉?jīng)濟手段的效果不顯著
水土流失治理補償標準較低，補償?shù)默F(xiàn)行標準仍未達到治理設施運行成本的50%,不足以刺激不同群體主動防治水土流失。由于水土流失治理費的征收標準低于水土流失的邊際治理成本，水土流失治理費用占生產(chǎn)成本的比例很小，難以使群體的治理總量達到預期目標，限制了水土流失治理補償制度的經(jīng)濟激勵效果。
（7）水土流失防治的組織方式有待創(chuàng)新
水土保持工程作為社會公益性基礎設施，由于投資收益周期長，市場融資難度較大。隨著中國加入WTO 和農(nóng)村市場經(jīng)濟的逐步確立, 農(nóng)民的利益更加直接化、現(xiàn)實化。由于切身利益的驅(qū)動, 農(nóng)村輕壯勞動力走出家門, 出外打工, 追求“短、平、快”來獲取高額收入。農(nóng)村勞動力的大轉(zhuǎn)移, 以及農(nóng)村稅費改革取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”, 即“勞動積累工和義務工”，改變了多年來形成的水土保持建設主要依靠農(nóng)民投工、投勞的投入機制和治理規(guī)模，水土流失綜合治理的組織方式、制度安排和管理體制面臨著挑戰(zhàn)。
?。?）社區(qū)和公眾參與水土流失防治的途徑欠缺
水土流失地區(qū)土地計劃性配置與市場性配置吻合度差，水土流失防治主體協(xié)調(diào)性不強。社會公眾參與水土流失防治的主要途徑僅限于向主管部門反映區(qū)域水土流失狀況和執(zhí)行其承擔的治理任務，缺乏社區(qū)代表和治理水土流失的管理者以及企業(yè)管理者共同參與水土流失防治政策協(xié)商的形式。
三、完善水土流失綜合防治政策的建議
水土保持是一項以恢復和改善生態(tài)環(huán)境為主，結合資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)建設的系統(tǒng)工程，水土流失綜合防治需要投資機制、管理機制、激勵機制等方面的系統(tǒng)創(chuàng)新，以達到有效預防和控制水土流失，促進水土資源可持續(xù)利用的目的。
1．構建合理有效的水土流失綜合防治政策組合
引導性防治水土流失政策與管制性防治水土流失政策二者結合有利于水土流失綜合防治制度創(chuàng)新的安排和運行，并推動水土流失防治政策體系的轉(zhuǎn)變。這就需要綜合運用各種防治手段，形成一個合理有效的政策組合，充分發(fā)揮各種政策手段的效能，進一步協(xié)調(diào)政府行政干預和農(nóng)戶利益之間的關系問題，依靠經(jīng)濟手段建立適應市場經(jīng)濟運行規(guī)律的激勵與約束機制。深化市場機制在水土保持實踐中的作用，理順農(nóng)業(yè)水土資源的權屬關系，避免資源產(chǎn)權主體缺位，提高水土保持投資效果。
2．增強水土流失綜合防治政策的政府支撐能力
政府應合理配置水土資源，化解水土流失防治政策實施中出現(xiàn)的問題，進一步優(yōu)化土地資源綜合整治措施體系，改善用地條件，緩解人地緊張的矛盾。農(nóng)業(yè)結構的調(diào)整不僅包括退耕還林還草、種植業(yè)、林業(yè)和畜牧業(yè)內(nèi)部結構的調(diào)整，還應合理修建水庫和灌排系統(tǒng)、營造農(nóng)田防護林網(wǎng)，以提高農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的承載力。同時通過深化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革，延伸水土保持產(chǎn)業(yè)的鏈條，加快水土保持產(chǎn)業(yè)化的進程，以增強對水土流失防治政策的支撐能力。
3．進一步拓寬水土流失綜合防治的投入渠道
強化水土保持的政府責任，把水土保持生態(tài)建設納入公共財政框架。繼續(xù)深入研究生態(tài)利益與經(jīng)濟利益兼顧的政策執(zhí)行方式。通過財政轉(zhuǎn)移支付、增收生態(tài)補償稅、建立水土保持基金等方法，使生態(tài)受益區(qū)增加對水土流失防治的投入，并調(diào)動全社會增加對水土保持生態(tài)建設的投入，多渠道、多層次、多元化籌集水土保持工程建設資金。為適應農(nóng)村稅費改革要求，應理順與農(nóng)村稅費改革相一致的水土流失防治項目投資機制，界定工程項目中自籌資金部分。
4．完善水土流失綜合防治的法律法規(guī)體系，建立高效的執(zhí)法監(jiān)督機制
完善水土流失綜合防治法律法規(guī)體系，強化司法系統(tǒng)在水土流失防治政策實施中的作用，增強法律法規(guī)的操作性、針對性和實效性。通過法律法規(guī)的修改與配套，將完善的程序法規(guī)定納入水土流失防治法律體系之中，使其滿足市場經(jīng)濟條件下水土流失地區(qū)的實際需求。建立有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機制，使國家權力機構、上級行政部門、司法部門和公眾有效地監(jiān)督行政執(zhí)法部門是否真正依法執(zhí)政，切實履行自身的職能。同時，加強與公民水土保持權益相關的立法，保護正當?shù)乃帘３謾嘁娼M織，使其在合法程序范圍內(nèi)能夠充分行使應有的權力。
5．將水土保持生態(tài)建設納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃之中
各地方政府應把水土保持生態(tài)建設作為當?shù)貒窠?jīng)濟、社會發(fā)展計劃的重要組成部分和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一項重大任務，列入重要議事日程。將水土保持生態(tài)建設目標、任務與干部政績考核緊密結合起來，建立健全領導任期目標責任制，層層簽訂責任狀。進一步制定適應區(qū)域特點的長遠發(fā)展規(guī)劃，可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，將防治水土流失的內(nèi)容納入鄉(xiāng)規(guī)村約，以規(guī)范水土流失地區(qū)的生產(chǎn)建設活動。同時，水土流失防治與構建新的產(chǎn)業(yè)鏈緊密聯(lián)系，扭轉(zhuǎn)片面地把水土流失防治當成政績工程、形象工程的傾向。特別要將開發(fā)后續(xù)產(chǎn)業(yè)、多渠道增加農(nóng)民收入作為重點。根據(jù)當前有形的市場需求和未來潛在的市場需求，引導農(nóng)戶科學地安排水土流失防治規(guī)模，推動水土流失防治的進程。
6．建立水土保持生態(tài)補償機制
國家應對采取水土保持生態(tài)建設的地區(qū)提供相應的補償，在水土流失地區(qū)建立一套規(guī)范的資源有償使用制度與生態(tài)效益補償機制，合理調(diào)節(jié)生態(tài)公益經(jīng)營者與社會受益者之間的利益關系，減少政策執(zhí)行成本。這將使水土流失防治不再停留于政府的強制性行為和社會的公益性行為，而是投資與收益對稱的經(jīng)濟行為，使治理成果能充分體現(xiàn)經(jīng)濟效益。這將對促進經(jīng)濟資本和生態(tài)資本平衡，拓展水土保持預防保護和建設資金渠道，增加水土保持投入，加快生態(tài)環(huán)境建設步伐具有重要的促進作用。
7．培育水土保持機構的可持續(xù)管理能力
在水土保持生態(tài)建設中，應增強各級水土保持機構的決策和管理能力，以充分有效實施水土流失防治政策，實現(xiàn)水土流失防治政策的現(xiàn)實需要與現(xiàn)實執(zhí)行能力之間的統(tǒng)籌平衡，同時提高各級水土保持機構的執(zhí)行能力，充分發(fā)揮流域和地方各級水保委員會的協(xié)調(diào)作用。國家水土流失防治政策要繼續(xù)實行“區(qū)域分類指導”的原則，應更加明確地體現(xiàn)加強經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的水土保持機構能力建設的安排，較大程度地提高水土流失防治政策的執(zhí)行效果。
8．開展水土流失綜合防治主體的能力建設
土地資源保護與治理主體的能力建設是土地資源可持續(xù)利用的一個關鍵性因素。水土流失防治涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、國土資源等許多部門和企業(yè)及農(nóng)民，需要政府部門在理順部門關系,建立高效率的管理機制，提高自身業(yè)務水平的同時，在各治理主體中開展培訓、教育、宣傳等社會動員活動，使其共同參與和密切配合，發(fā)揮各主體的作用，最大限度地減少項目評估中的信息不對稱，以確保水土流失防治工作順利實施并取得顯著成效。
主要參考文獻
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作者單位：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所
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