水保工程監(jiān)理需要嚴(yán)把質(zhì)量控制與計量審計關(guān)

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-24 打印本文章【字體】大中小

本報訊（通訊員王煜秦向陽）由于水土保持生態(tài)工程的公益性、社會性、群眾性和補助性等特點，決定了其特殊性。在傳統(tǒng)的管理模式中，各級水土保持主管部門既是工程建設(shè)的計劃管理者又是組織實施者。長期以來，工程建設(shè)管理中存在著業(yè)主模糊，責(zé)任不清，工程施工中隨意變更、忽視質(zhì)量，虛報瞞報，挪用、擠占工程建設(shè)款項等不良現(xiàn)象，嚴(yán)重制約著水土保持生態(tài)工程的健康發(fā)展。

針對這些問題， 20世紀(jì)90年代后期，上級要求借鑒工業(yè)與民用建筑、水利工程等實施“三項制度”的成功經(jīng)驗，對水土保持生態(tài)工程逐步實行“三項制度”改革。特別是2000年以來，隨著黃河水土保持生態(tài)工程和一批示范項目的上馬，國內(nèi)水土保持工作最早試行“三項制度”改革的項目開始啟動，水利部要求全面推行項目法人制、工程監(jiān)理制，積極嘗試招標(biāo)投標(biāo)制，使傳統(tǒng)的管理模式（上級下達(dá)年度計劃——縣（市、旗）組織當(dāng)?shù)厝罕娡瓿芍卫砣蝿?wù)——上級有關(guān)業(yè)務(wù)部門驗收）逐步被打破。在轉(zhuǎn)制過程中諸如前期工作、工程占地、招投標(biāo)、工程監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督、績效審計等環(huán)節(jié)與傳統(tǒng)的項目管理大相徑庭，也出現(xiàn)了與市場經(jīng)濟(jì)極不適應(yīng)的現(xiàn)象。實踐證明，要想保證水保工程的順利實施和建設(shè)質(zhì)量，起重要監(jiān)管作用的項目監(jiān)理審計部門，必須嚴(yán)把質(zhì)量控制預(yù)計量審計關(guān)，才能得以順利實現(xiàn)。

——在監(jiān)理控制方面

一是水土保持監(jiān)理工作的環(huán)境有待改善

眾所周知，監(jiān)理方是以公平、公正、獨立的第三方介入工程管理的，其主要任務(wù)是“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”，即投資控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、合同管理、信息管理、協(xié)調(diào)建設(shè)各方的關(guān)系。實行監(jiān)理制是轉(zhuǎn)變政府職能、提高工作效率、改進(jìn)工作方法的有效途徑。但傳統(tǒng)的管理根深蒂固，在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化過程中，管理機制不能同步轉(zhuǎn)變，建設(shè)單位及有關(guān)管理單位或部門對監(jiān)理工作理解還不夠，有時甚至認(rèn)為監(jiān)理在削弱其管理權(quán)力，對監(jiān)理工作過于干涉，有利的事情爭著干，有問題的事情就推給監(jiān)理方。不論是國際咨詢工程師聯(lián)合會制定的FIDIC條款還是水利部水建管[2003]年（79）號文“水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理管理暫行辦法”都賦予了監(jiān)理方很大責(zé)、權(quán)、利，在實際運行中就有不少困難，有時還誤認(rèn)為監(jiān)理是雇傭的，監(jiān)理的權(quán)威性很難樹立。

二是監(jiān)理方法、內(nèi)容有待改進(jìn)

水土保持生態(tài)工程涉及地域廣闊，項目布點分散，而監(jiān)理費較少，監(jiān)理成本較高，監(jiān)理工程師在開展工作時只能以巡視監(jiān)理為主、旁站監(jiān)理為輔；特別是水土保持施工季節(jié)集中，使監(jiān)理頻次和人員上受到制約，監(jiān)理工作也不可能做的很細(xì)，有些甚至還無法做到。因此，在經(jīng)費保證的前提下，要逐步改進(jìn)監(jiān)理方法。在監(jiān)理內(nèi)容上急需改進(jìn)，我們現(xiàn)在只停留在施工階段的監(jiān)理，前期工作如可行性研究階段、初步設(shè)計階段、合同管理等方面還沒有介入，特別是設(shè)計階段監(jiān)理方應(yīng)該參與審核圖紙，對設(shè)計內(nèi)容在安全、正常運行方面存在的隱患應(yīng)復(fù)核計算過程，審查施工圖圖面表達(dá)是否準(zhǔn)確、清楚等，這樣會減少工程變更、也有利于準(zhǔn)確核定工程量。

另外，確因特殊情況需要變更而增加費用或因干旱、動物侵害而致的保存率下降需要補植（栽）等情況，監(jiān)理方總是無所適從，要嚴(yán)格要求卻沒有資金，不要求又不符合有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，再說水土保持生態(tài)工程除部分骨干壩施工由一定資質(zhì)的承建單位負(fù)責(zé)外，大部分是由群眾承擔(dān)，組織疏散，技術(shù)水平低，沒有獨立的法人資格，難以明確職責(zé)和追究責(zé)任，監(jiān)理工程師管理主體不明。

——在工程計量與審計方面

從以前的水土保持生態(tài)工程審計過程看，工程計量是審計的重點，不難看出，工程計量與建設(shè)資金有直接關(guān)系、資金的管理使用是否合理是整個工程管理的核心，也關(guān)系著工程是否安全運行、發(fā)揮應(yīng)有作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從正常的監(jiān)理程序上講，工程計量是監(jiān)理方控制的主要環(huán)節(jié)，審計方對計量的過程及結(jié)果非?？粗?，也是非常正確的。但筆者認(rèn)為在目前的管理體制下，工程計量僅作為監(jiān)理方掌握單項工程的工程量，但將由此控制的工程量作為計量支付工程款的依據(jù)意義不大。原因有三：一是由于單項工程地方匹配資金不能到位，僅靠中央投資顯然捉襟見肘，目前黃河水土保持生態(tài)工程骨干壩投資比例是6.5:3.5（國家:地方匹配），中型壩5:5，小型壩2:8，坡面綜合治理2::8—3:7，遠(yuǎn)不能滿足工程建設(shè)的需要。按實際工程量計量，卻不能用工程量對應(yīng)的資金支付工程款，因此在實際操作中工程計量就失去意義。二是單價難以確定，工程單價與設(shè)計單價出入太大，如工程設(shè)計中的淹沒損失、占用土地、施工道路等費用、稅率（設(shè)計3%，實際5.3%）等有關(guān)費率增加而增加的費用、實際施工中不可預(yù)見的費用等等，這些費用都從中央投資中解決，而工程單價也不是工程真實運行的單價。三是計量支付的時效性差，2003年以來實行了中央資金報帳制，就是監(jiān)理方按照實際進(jìn)度對所完成的工程量進(jìn)行報帳，但管理程序冗長，逐級上報審批、逐級下達(dá)，從簽發(fā)到資金到位一般在一個季度以上，有的長達(dá)一年之久。對于未實行中央資金報帳制的項目，監(jiān)理方對建設(shè)資金實際上無法控制。

筆者認(rèn)為就目前水土保持生態(tài)工程的投資水平、資金渠道和運行機制，審計的重點應(yīng)該放在對建設(shè)資金的流向與績效上，關(guān)鍵是滯留和挪作他用問題，同時通過審計對當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該敲響警鐘，要糾正、制止盲目承諾，不預(yù)兌現(xiàn)匹配資金的問題。

——搞好監(jiān)理控制與計量審計的幾點啟示

1、基于上述原因，筆者認(rèn)為水土保持工程投資不足是制約瓶頸，若有足額的投資，設(shè)計費能夠保證、質(zhì)檢費能夠保證、監(jiān)理費能夠保證、占地淹沒處理費能夠保證、工程建設(shè)費能夠保證、管理維護(hù)費能夠保證，那么建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位、工程接受單位就沒有任何理由完成不好水土保持工程建設(shè)和管理。

2、由于水土保持工作的特殊性，歷來管理比較粗放，上級多次提出水土保持工程要逐步向水利工程管理靠攏，按照基本建設(shè)程序進(jìn)行管理，但一直沒有實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，實行“三項制度”改革不是一句空話，只有各級管理部門貫徹有關(guān)規(guī)定、文件精神，補位不越位，認(rèn)真履行各自的職責(zé)，水土保持生態(tài)工程才會逐步走向規(guī)范。

3、水土保持生態(tài)工程的監(jiān)理工作是從2000年開始的（借用水利資質(zhì)），水利部頒發(fā)第一個水土保持監(jiān)理資質(zhì)也不過是2003年的事情，水土保持生態(tài)工程監(jiān)理也是在不斷探索中前進(jìn)，在實踐中不斷完善的。通過近年來的實踐，監(jiān)理方法、手段、程序、結(jié)果等方面還存在不少問題，因此尋找即符合水土保持生態(tài)工程特點又具有實際操作性的監(jiān)理途徑是迫在眉睫的事情。

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水保工程監(jiān)理需要嚴(yán)把質(zhì)量控制與計量審計關(guān)

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