水保工程監(jiān)理需要嚴(yán)把質(zhì)量控制與計(jì)量審計(jì)關(guān)

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-24 打印本文章【字體】大中小

本報(bào)訊（通訊員王煜秦向陽）由于水土保持生態(tài)工程的公益性、社會(huì)性、群眾性和補(bǔ)助性等特點(diǎn)，決定了其特殊性。在傳統(tǒng)的管理模式中，各級(jí)水土保持主管部門既是工程建設(shè)的計(jì)劃管理者又是組織實(shí)施者。長(zhǎng)期以來，工程建設(shè)管理中存在著業(yè)主模糊，責(zé)任不清，工程施工中隨意變更、忽視質(zhì)量，虛報(bào)瞞報(bào)，挪用、擠占工程建設(shè)款項(xiàng)等不良現(xiàn)象，嚴(yán)重制約著水土保持生態(tài)工程的健康發(fā)展。

針對(duì)這些問題， 20世紀(jì)90年代后期，上級(jí)要求借鑒工業(yè)與民用建筑、水利工程等實(shí)施“三項(xiàng)制度”的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)水土保持生態(tài)工程逐步實(shí)行“三項(xiàng)制度”改革。特別是2000年以來，隨著黃河水土保持生態(tài)工程和一批示范項(xiàng)目的上馬，國內(nèi)水土保持工作最早試行“三項(xiàng)制度”改革的項(xiàng)目開始啟動(dòng)，水利部要求全面推行項(xiàng)目法人制、工程監(jiān)理制，積極嘗試招標(biāo)投標(biāo)制，使傳統(tǒng)的管理模式（上級(jí)下達(dá)年度計(jì)劃——縣（市、旗）組織當(dāng)?shù)厝罕娡瓿芍卫砣蝿?wù)——上級(jí)有關(guān)業(yè)務(wù)部門驗(yàn)收）逐步被打破。在轉(zhuǎn)制過程中諸如前期工作、工程占地、招投標(biāo)、工程監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督、績(jī)效審計(jì)等環(huán)節(jié)與傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理大相徑庭，也出現(xiàn)了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)極不適應(yīng)的現(xiàn)象。實(shí)踐證明，要想保證水保工程的順利實(shí)施和建設(shè)質(zhì)量，起重要監(jiān)管作用的項(xiàng)目監(jiān)理審計(jì)部門，必須嚴(yán)把質(zhì)量控制預(yù)計(jì)量審計(jì)關(guān)，才能得以順利實(shí)現(xiàn)。

——在監(jiān)理控制方面

一是水土保持監(jiān)理工作的環(huán)境有待改善

眾所周知，監(jiān)理方是以公平、公正、獨(dú)立的第三方介入工程管理的，其主要任務(wù)是“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”，即投資控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、合同管理、信息管理、協(xié)調(diào)建設(shè)各方的關(guān)系。實(shí)行監(jiān)理制是轉(zhuǎn)變政府職能、提高工作效率、改進(jìn)工作方法的有效途徑。但傳統(tǒng)的管理根深蒂固，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化過程中，管理機(jī)制不能同步轉(zhuǎn)變，建設(shè)單位及有關(guān)管理單位或部門對(duì)監(jiān)理工作理解還不夠，有時(shí)甚至認(rèn)為監(jiān)理在削弱其管理權(quán)力，對(duì)監(jiān)理工作過于干涉，有利的事情爭(zhēng)著干，有問題的事情就推給監(jiān)理方。不論是國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)制定的FIDIC條款還是水利部水建管[2003]年（79）號(hào)文“水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理管理暫行辦法”都賦予了監(jiān)理方很大責(zé)、權(quán)、利，在實(shí)際運(yùn)行中就有不少困難，有時(shí)還誤認(rèn)為監(jiān)理是雇傭的，監(jiān)理的權(quán)威性很難樹立。

二是監(jiān)理方法、內(nèi)容有待改進(jìn)

水土保持生態(tài)工程涉及地域廣闊，項(xiàng)目布點(diǎn)分散，而監(jiān)理費(fèi)較少，監(jiān)理成本較高，監(jiān)理工程師在開展工作時(shí)只能以巡視監(jiān)理為主、旁站監(jiān)理為輔；特別是水土保持施工季節(jié)集中，使監(jiān)理頻次和人員上受到制約，監(jiān)理工作也不可能做的很細(xì)，有些甚至還無法做到。因此，在經(jīng)費(fèi)保證的前提下，要逐步改進(jìn)監(jiān)理方法。在監(jiān)理內(nèi)容上急需改進(jìn)，我們現(xiàn)在只停留在施工階段的監(jiān)理，前期工作如可行性研究階段、初步設(shè)計(jì)階段、合同管理等方面還沒有介入，特別是設(shè)計(jì)階段監(jiān)理方應(yīng)該參與審核圖紙，對(duì)設(shè)計(jì)內(nèi)容在安全、正常運(yùn)行方面存在的隱患應(yīng)復(fù)核計(jì)算過程，審查施工圖圖面表達(dá)是否準(zhǔn)確、清楚等，這樣會(huì)減少工程變更、也有利于準(zhǔn)確核定工程量。

另外，確因特殊情況需要變更而增加費(fèi)用或因干旱、動(dòng)物侵害而致的保存率下降需要補(bǔ)植（栽）等情況，監(jiān)理方總是無所適從，要嚴(yán)格要求卻沒有資金，不要求又不符合有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，再說水土保持生態(tài)工程除部分骨干壩施工由一定資質(zhì)的承建單位負(fù)責(zé)外，大部分是由群眾承擔(dān)，組織疏散，技術(shù)水平低，沒有獨(dú)立的法人資格，難以明確職責(zé)和追究責(zé)任，監(jiān)理工程師管理主體不明。

——在工程計(jì)量與審計(jì)方面

從以前的水土保持生態(tài)工程審計(jì)過程看，工程計(jì)量是審計(jì)的重點(diǎn)，不難看出，工程計(jì)量與建設(shè)資金有直接關(guān)系、資金的管理使用是否合理是整個(gè)工程管理的核心，也關(guān)系著工程是否安全運(yùn)行、發(fā)揮應(yīng)有作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從正常的監(jiān)理程序上講，工程計(jì)量是監(jiān)理方控制的主要環(huán)節(jié)，審計(jì)方對(duì)計(jì)量的過程及結(jié)果非?？粗?，也是非常正確的。但筆者認(rèn)為在目前的管理體制下，工程計(jì)量?jī)H作為監(jiān)理方掌握單項(xiàng)工程的工程量，但將由此控制的工程量作為計(jì)量支付工程款的依據(jù)意義不大。原因有三：一是由于單項(xiàng)工程地方匹配資金不能到位，僅靠中央投資顯然捉襟見肘，目前黃河水土保持生態(tài)工程骨干壩投資比例是6.5:3.5（國家:地方匹配），中型壩5:5，小型壩2:8，坡面綜合治理2::8—3:7，遠(yuǎn)不能滿足工程建設(shè)的需要。按實(shí)際工程量計(jì)量，卻不能用工程量對(duì)應(yīng)的資金支付工程款，因此在實(shí)際操作中工程計(jì)量就失去意義。二是單價(jià)難以確定，工程單價(jià)與設(shè)計(jì)單價(jià)出入太大，如工程設(shè)計(jì)中的淹沒損失、占用土地、施工道路等費(fèi)用、稅率（設(shè)計(jì)3%，實(shí)際5.3%）等有關(guān)費(fèi)率增加而增加的費(fèi)用、實(shí)際施工中不可預(yù)見的費(fèi)用等等，這些費(fèi)用都從中央投資中解決，而工程單價(jià)也不是工程真實(shí)運(yùn)行的單價(jià)。三是計(jì)量支付的時(shí)效性差，2003年以來實(shí)行了中央資金報(bào)帳制，就是監(jiān)理方按照實(shí)際進(jìn)度對(duì)所完成的工程量進(jìn)行報(bào)帳，但管理程序冗長(zhǎng)，逐級(jí)上報(bào)審批、逐級(jí)下達(dá)，從簽發(fā)到資金到位一般在一個(gè)季度以上，有的長(zhǎng)達(dá)一年之久。對(duì)于未實(shí)行中央資金報(bào)帳制的項(xiàng)目，監(jiān)理方對(duì)建設(shè)資金實(shí)際上無法控制。

筆者認(rèn)為就目前水土保持生態(tài)工程的投資水平、資金渠道和運(yùn)行機(jī)制，審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)該放在對(duì)建設(shè)資金的流向與績(jī)效上，關(guān)鍵是滯留和挪作他用問題，同時(shí)通過審計(jì)對(duì)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該敲響警鐘，要糾正、制止盲目承諾，不預(yù)兌現(xiàn)匹配資金的問題。

——搞好監(jiān)理控制與計(jì)量審計(jì)的幾點(diǎn)啟示

1、基于上述原因，筆者認(rèn)為水土保持工程投資不足是制約瓶頸，若有足額的投資，設(shè)計(jì)費(fèi)能夠保證、質(zhì)檢費(fèi)能夠保證、監(jiān)理費(fèi)能夠保證、占地淹沒處理費(fèi)能夠保證、工程建設(shè)費(fèi)能夠保證、管理維護(hù)費(fèi)能夠保證，那么建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位、工程接受單位就沒有任何理由完成不好水土保持工程建設(shè)和管理。

2、由于水土保持工作的特殊性，歷來管理比較粗放，上級(jí)多次提出水土保持工程要逐步向水利工程管理靠攏，按照基本建設(shè)程序進(jìn)行管理，但一直沒有實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，實(shí)行“三項(xiàng)制度”改革不是一句空話，只有各級(jí)管理部門貫徹有關(guān)規(guī)定、文件精神，補(bǔ)位不越位，認(rèn)真履行各自的職責(zé)，水土保持生態(tài)工程才會(huì)逐步走向規(guī)范。

3、水土保持生態(tài)工程的監(jiān)理工作是從2000年開始的（借用水利資質(zhì)），水利部頒發(fā)第一個(gè)水土保持監(jiān)理資質(zhì)也不過是2003年的事情，水土保持生態(tài)工程監(jiān)理也是在不斷探索中前進(jìn)，在實(shí)踐中不斷完善的。通過近年來的實(shí)踐，監(jiān)理方法、手段、程序、結(jié)果等方面還存在不少問題，因此尋找即符合水土保持生態(tài)工程特點(diǎn)又具有實(shí)際操作性的監(jiān)理途徑是迫在眉睫的事情。

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水保工程監(jiān)理需要嚴(yán)把質(zhì)量控制與計(jì)量審計(jì)關(guān)

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