淺談南水北調(diào)中線工程水源地生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制的建立

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-24 打印本文章【字體】大中小

2004年隨著丹江口水庫大壩加高工程開工，南水北調(diào)中線水源工程全面建設(shè)。南水北調(diào)水源工程是繼三峽工程之后又一個(gè)重大水利工程項(xiàng)目，中線工程設(shè)計(jì)年調(diào)水能力１３０億立方米，調(diào)水量約占丹江口壩址斷面徑流量的１／３，占漢江流域徑流量的２２％。南水北調(diào)工程是解決我國(guó)北方地區(qū)缺水，優(yōu)化水資源配置的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措。丹江口水庫是南水北調(diào)中線工程的水源地，水庫水質(zhì)的好壞直接關(guān)系到工程的成敗，保護(hù)丹江口水庫及上游地區(qū)的水質(zhì)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，對(duì)確保南水北調(diào)中線工程水質(zhì)安全、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。因此要調(diào)水工程永久發(fā)揮效益，確保工程水質(zhì)和水量滿足受水地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,就必須按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，建立南水北調(diào)中線工程的水源地生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)輸水地區(qū)和受水地區(qū)和諧發(fā)展的目標(biāo)。

一、建立生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制的必要性

丹江口水庫水質(zhì)主要受點(diǎn)源污染和面源污染的影響，水土流失既可直接攜帶大量可溶性化學(xué)成分進(jìn)入江河、水庫，也可以將吸附了大量有害化學(xué)成分的泥沙帶入水庫，在水體中釋放，污染水質(zhì)。水土流失的變化與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生活的改善息息相關(guān)，如果不能很好地改善當(dāng)?shù)厝罕姷纳睿涌斓胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重的水土流失就不可能有效遏制。因此，生態(tài)環(huán)境對(duì)南水北調(diào)中線工程的影響是根本的，非常深遠(yuǎn)的；盡管丹江口水庫水質(zhì)現(xiàn)狀良好，但是上游攔蓄的泥沙最終仍將會(huì)進(jìn)入丹江口水庫，造成水庫泥沙淤積，影響水庫水質(zhì)。改善南水北調(diào)中線工程水源地生態(tài)環(huán)境，不僅是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的重要保障和支撐，也是確保南水北調(diào)中線工程充分發(fā)揮效益的重要基礎(chǔ)和戰(zhàn)略舉措。

水以流域?yàn)閱卧?，流域上、下游既有用水的?quán)利，又有共同保護(hù)水資源和水環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)。由于南水北調(diào)工程建設(shè)將丹江口水庫上游水源地與京津唐地區(qū)形成了上游輸水區(qū)和下游的受水區(qū)，上游的生態(tài)建設(shè)和水資源保護(hù)得好壞直接關(guān)系到向下游受水地區(qū)供水的保證率和供水安全。一個(gè)山清水秀的漢江，不僅是上游近一千多萬群眾生存發(fā)展的需要，也是下游京津唐地區(qū)群眾飲水安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展不可缺少的條件和保證。長(zhǎng)期以來，輸水區(qū)內(nèi)的群眾在水資源保護(hù)利用過程中凝聚了大量勞動(dòng)，上游水資源已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)膭趧?dòng)價(jià)值，這符合馬克思的價(jià)值論。作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的上游地區(qū)，靠自身力量難以長(zhǎng)期承擔(dān)水源地的生態(tài)與水資源保護(hù)的重?fù)?dān)，長(zhǎng)期依靠國(guó)家投入也不現(xiàn)實(shí)。因此，建立一種長(zhǎng)效生態(tài)與水資源補(bǔ)償投入機(jī)制，對(duì)于加快南水北調(diào)中線工程水源地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和有效保護(hù)水資源、支撐全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。主要原因是：

1、輸水地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，上下游差距大

丹江口庫區(qū)及上游是南水北調(diào)中線工程的水源地，涉及陜西、河南、湖北、甘肅、四川、重慶6?。ㄊ校?3個(gè)地（市）49個(gè)縣（市、區(qū)），土地面積為9.52萬km²?？?cè)丝?198.05萬人，農(nóng)業(yè)人口占82.06％，各縣均以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，畜產(chǎn)品數(shù)量多，但質(zhì)量不高，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)厝罕姷男枨?農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)糧不高，農(nóng)業(yè)人均純收入低于全國(guó)平均水平，庫區(qū)和上游地區(qū)內(nèi)貧困人口為296.21萬人，占農(nóng)業(yè)人口的30.13％。40多個(gè)縣中，有26個(gè)為國(guó)家級(jí)貧困縣，8個(gè)縣為省級(jí)貧困縣，總體屬于貧困地區(qū)。與受水地區(qū)相比，輸水地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)落后，經(jīng)濟(jì)總量小，經(jīng)濟(jì)水平低，特別是工業(yè)經(jīng)濟(jì)粗放, 規(guī)模經(jīng)濟(jì)小，生產(chǎn)工藝落后，產(chǎn)能效益低下，與受水地區(qū)存在著較大的差距。為了保護(hù)漢江水質(zhì)，輸水地區(qū)不得不進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，建設(shè)綠色農(nóng)業(yè)和環(huán)保工業(yè)體系，相對(duì)增加了發(fā)展成本，長(zhǎng)期以往下去，將拉大輸水地區(qū)與受水地區(qū)經(jīng)濟(jì)的差距。

2、生態(tài)建設(shè)與水資源保護(hù)方面所做的工作及付出的代價(jià)巨大

丹江口水庫上游水源地區(qū)由于南水北調(diào)工程與受水地區(qū)在流域上形成了上、下游關(guān)系，因而丹江口水庫上游水源地的天然生態(tài)屏障，也是受水地區(qū)重要的水源地。為了保護(hù)南水北調(diào)中線工程水源地的水質(zhì)，特別從上世紀(jì)90年代后期至今，輸水地區(qū)牢固樹立了“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”的思想，把南水北調(diào)整中線工程水源地的生態(tài)修復(fù)和水資源保護(hù)作為一項(xiàng)重要工作來抓，以國(guó)家生態(tài)建設(shè)投入為引導(dǎo)，積極組織發(fā)動(dòng)群眾投工投勞，廣泛吸納社會(huì)資金，積極開展水土保持，防治治理水土流失工作。例如安康市政府出臺(tái)了《加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)若干規(guī)定》等一系列推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的政策性文件。在漢江被確定為南水北調(diào)中線工程水源地后，陜西省安康市委、市政府提出了以山興林、以林涵水、以水發(fā)電、以水電興產(chǎn)業(yè)、以產(chǎn)業(yè)富民強(qiáng)市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展策略，通過對(duì)漢江和綠色生態(tài)資源的保護(hù)，從源頭防治污染。在保障中線工程水源水質(zhì)安全工作中，安康市相繼實(shí)施了長(zhǎng)江防護(hù)林、天然防護(hù)林、退耕還林(草)、農(nóng)林能源改造綜合治理等一系列工程，特別是對(duì)瀛湖庫區(qū)實(shí)施了綠化治理。2005年，安康市啟動(dòng)了大瀛湖綠化治理工程，先后在漢濱、嵐皋、紫陽、漢陰4縣區(qū)17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實(shí)施。目前，秦巴山地和漢江流域生態(tài)功能得到恢復(fù)，生態(tài)與環(huán)境明顯改善，使丹江口水庫入庫水體長(zhǎng)期保持Ⅱ類水質(zhì)，這些成績(jī)的取得，與位于上游地區(qū)多年堅(jiān)持生態(tài)建設(shè)是分不開的。

3、流域用水矛盾日益突出，水資源矛盾長(zhǎng)期存在

盡管南水北調(diào)中線工程的水源地降水多,水資源豐富，但是區(qū)域內(nèi)地貌類型有中山、低山、丘陵及盆地，具有峽谷與盆地交替的特點(diǎn)，山高水低，水資源時(shí)空分布極不均勻，局地仍存在工程性缺水現(xiàn)象。近年來隨著全球氣候變暖，上游地區(qū)極端天氣交替發(fā)生，加劇了工程性缺水的程度，加之上游地區(qū)人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，水資源需求量不斷增加。因此，如果不采取相應(yīng)措施，會(huì)直接影響南水北調(diào)中線工程供水效益的發(fā)揮。

從近年水源地發(fā)展對(duì)水的依賴程度看，水已成為上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要限制因素。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水需求的增長(zhǎng)是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的自然與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，節(jié)水固然很重要，但只能在一定限度下發(fā)揮作用，特別是山區(qū)的潛水，覆蓋層很淺，節(jié)水可以增加下游水量，但效益有限，因此如遇中等干旱年（75%），上游局部地區(qū)缺水的現(xiàn)狀更加突出。長(zhǎng)期以來，由于上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，水利化程度低,供水保證率較低，農(nóng)業(yè)依然存在靠天吃飯的現(xiàn)狀，糧食生產(chǎn)低而不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下。為改變這一現(xiàn)狀，各地加大水利建設(shè)投入，例如安康市自上個(gè)世紀(jì)九十年代加大了水源工程建設(shè)力度，一方面積極創(chuàng)造條件建設(shè)骨干控制性水資源工程，另一方面是動(dòng)員全社會(huì)力量開展“小規(guī)模、大群體”的水資源工程建設(shè)。過去流域用水矛盾不突出，加之上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差，想建設(shè)水資源工程缺乏資金?，F(xiàn)在用水矛盾突出，特別是南水北調(diào)工程建設(shè)后，將會(huì)嚴(yán)格控制上游水資源開發(fā)項(xiàng)目和建設(shè)規(guī)模，一定程度上影響上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)、環(huán)境的壓力越來越大

南水北調(diào)工程輸水區(qū)是以資源型經(jīng)濟(jì)為主的地區(qū)，特別是礦產(chǎn)資源豐富，礦產(chǎn)資源種類多，已探明的礦產(chǎn)資源主要有金、煤、磷、硫鐵、鉛鋅、重晶石、大理石、石灰石等，品種達(dá)40種之多，但礦產(chǎn)品位低，分布零散，開發(fā)利用程度低，生產(chǎn)成本高，生態(tài)破壞性大。輸水區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，礦產(chǎn)資源開發(fā)曾在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中占有舉足輕重的地位。

當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，輸水地區(qū)不僅要發(fā)展，而且要加快發(fā)展，輸水地區(qū)的發(fā)展對(duì)受水地區(qū)形成一定的環(huán)境壓力在現(xiàn)階段是難以避免的，這是因?yàn)檩斔貐^(qū)即保護(hù)水源地的水質(zhì)，又有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙重任務(wù)，因而承受著比其它地區(qū)更多的責(zé)任和更大的義務(wù)；南水北調(diào)工程投資大、線路長(zhǎng)，受水區(qū)主要是北京天津等華北嚴(yán)重缺水地區(qū)，保護(hù)漢江水質(zhì)不受污染，不僅具有巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而且具有深遠(yuǎn)的政治意義。因而從全局的利益和戰(zhàn)略的高度出發(fā)，南水北調(diào)工程建設(shè)決定了輸水地區(qū)經(jīng)濟(jì)只能走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的道路，在發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的優(yōu)先順序上，只能根據(jù)輸水地區(qū)實(shí)際，即把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)置于更為優(yōu)先的地位的同時(shí)，更加注重環(huán)境保護(hù)；在發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的取舍上，首先是環(huán)境保護(hù)，其次才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最高目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)共羸。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，輸水地區(qū)比其它地區(qū)付出更多的發(fā)展代價(jià)，犧牲更多的自身利益。例如為了保護(hù)漢江水質(zhì),安康市委、市政府認(rèn)真貫徹《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》，加強(qiáng)水污染治理工作，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，積極開展資源利用，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。安康市對(duì)排污企業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，先后關(guān)閉了沿江、沿河的120多家小廠礦，地方政府和企業(yè)累計(jì)投入環(huán)境治理資金4800多萬元，使49戶污染企業(yè)治理達(dá)標(biāo)，對(duì)限期治理不能達(dá)標(biāo)的37戶企業(yè)予以關(guān)停；同時(shí)對(duì)新上項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”和環(huán)境保護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”制度，從源頭控制污染，有效防止了新污染源的產(chǎn)生。盡管環(huán)保、水利等部門加大執(zhí)法力度，采取了一系列強(qiáng)有力的整治措施，強(qiáng)行企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，改進(jìn)生產(chǎn)工藝，提高水的回用率，收到了較好的效果。但是，在點(diǎn)源治理上最大的問題是難以實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，再生水沒有用途，污水處理成本高，難以維持運(yùn)行。工業(yè)、礦選業(yè)污染和城市（包括縣城和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）生活污染是今后重點(diǎn)解決的問題。同時(shí)隨著群眾生活水平的提高，農(nóng)村生態(tài)旅游蓬勃興起，農(nóng)村污染對(duì)生態(tài)和水環(huán)境的壓力也隨之增大。

4、社會(huì)事業(yè)發(fā)展壓力大

在南水北調(diào)中線工程建設(shè)上，由于丹江口水庫大壩加高，水位上升，淹沒了大量的耕地，需要搬遷大量的農(nóng)民，形成大量的失地移民，增加當(dāng)?shù)厣鐣?huì)就業(yè)壓力。同時(shí)輸水地區(qū)在開展治理過程中，一些工礦企業(yè)不得不進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)，實(shí)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而所關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)大多數(shù)是耗能高、污染大的企業(yè)，企業(yè)技術(shù)水平差，科技含量低，企業(yè)中的產(chǎn)業(yè)工人一般文化程度不高，技術(shù)水平低，企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)后實(shí)施再就業(yè)工程困難多，難度大，同樣給當(dāng)?shù)卣黾泳薮蟮纳鐣?huì)壓力。

5、能源價(jià)格上漲給生態(tài)帶來新的壓力。

近年輸水地區(qū)植被得到有效恢復(fù)，除國(guó)家和群眾投資治理外，很大程度來自經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的富裕，一些距城市、縣城較近的農(nóng)村先行走向富裕，隨之也改變了傳統(tǒng)的生活方式，從傳統(tǒng)的燒柴改為燒煤或液化氣，偏僻的農(nóng)村也建起沼氣池，這些替代能源至少每年可節(jié)柴30%，使輸水地區(qū)免遭過度樵采，從而間接地保護(hù)了山林。但是，由于近年煤、液化氣價(jià)格猛漲，生活資料上漲，為了生活，已有一些群眾被迫重新燒柴，這將給生態(tài)恢復(fù)和水資源保護(hù)帶來新壓力。

盡管流域上游在生態(tài)建設(shè)和保護(hù)水資源等方面做了大量工作，付出了很大的代價(jià)，取得了明顯的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，應(yīng)該說這些效益更主要的還是發(fā)揮在當(dāng)?shù)亍５?，在受水區(qū)群眾充分享受這些成果的同時(shí)，也必須充分看到這一生態(tài)圈的脆弱點(diǎn)，以及一系列的生態(tài)問題。對(duì)這些問題如果估計(jì)不足或不加快解決，今后將付出更大的代價(jià)，因此有必要建立一個(gè)“生態(tài)環(huán)境效益共享，建設(shè)保護(hù)成本共擔(dān)，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的公平的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，保證南水北調(diào)中線工程永久持續(xù)發(fā)揮作用。

二、適時(shí)建立水源地生態(tài)與水資源動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)與水資源補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)就是水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要經(jīng)濟(jì)手段；建立和發(fā)展水市場(chǎng)，促進(jìn)水權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源優(yōu)化配置的必然要求；水資源補(bǔ)償是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)諸多方面，目前我國(guó)水資源經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償體制還不完善，要盡快解決南水北調(diào)整中線工程水源地的水資源補(bǔ)償機(jī)制問題也不會(huì)一蹴而就。近年，各地加快了水資源補(bǔ)償機(jī)制的研究，進(jìn)行了有宜的嘗試，例如2000年 11月 24日，浙江省東陽市和義烏市簽訂了有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫部分用水權(quán)的協(xié)議，開創(chuàng)了我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的先例,引起了廣泛的社會(huì)反響。東陽市和義烏市的水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,并不是偶然現(xiàn)象，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善、市場(chǎng)在資源配置中日益發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的體制背景下，在水資源日益短缺的條件下,水資源使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的出現(xiàn)，必將成為優(yōu)化水資源配置、提高水資源利用效率的重要經(jīng)濟(jì)手段和途徑，因此引起各方高度關(guān)注。另外在補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯亢陀?jì)算方法上，很多專家立題專門研究，提出了很多方法，但在具體問題上，經(jīng)常是輸水區(qū)和受水區(qū)各地各說各的理、各算各的帳，有的地區(qū)既是補(bǔ)償主體，又是補(bǔ)償對(duì)象。而在南水北調(diào)工程建設(shè)上提出了“節(jié)水是前提、治污是關(guān)鍵、生態(tài)是目標(biāo)、機(jī)制是保障”作為實(shí)施生態(tài)規(guī)劃的總綱，對(duì)于南水北調(diào)中線工程水源地生態(tài)與水資源補(bǔ)償上還沒有制定具體的政策，各地不同程度地出現(xiàn)了水資源保護(hù)區(qū)有保護(hù)責(zé)任而無補(bǔ)償政策、有治理要求而無項(xiàng)目資金、有限制性法規(guī)而無補(bǔ)償機(jī)制的矛盾。既挫傷了水源地干部群眾的積極性，也使地方政府處于十分尷尬和無奈的窘境。因此國(guó)家應(yīng)盡快制定調(diào)水工程水源地生態(tài)保護(hù)與水資源開發(fā)利用補(bǔ)償政策，調(diào)動(dòng)輸水區(qū)干群的積極性，使輸水區(qū)和受水區(qū)做到互利互惠，共同發(fā)展。眾所周知，誰污染誰治理是對(duì)的，誰受益誰出錢也是合理的。但是南水北調(diào)中線工程水源地范圍廣，人口多，要制定 “生態(tài)環(huán)境效益共享，建設(shè)保護(hù)成本共擔(dān)，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的公平、可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，不僅考慮水庫大壩加高土地淹沒的損失，還要考慮輸水區(qū)為保護(hù)生態(tài)建設(shè)所付出的代價(jià)；不僅要計(jì)算輸水地區(qū)當(dāng)前生存的成本，而且要計(jì)算當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)調(diào)整，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要。水源地生態(tài)與水資源的補(bǔ)償應(yīng)遵循以下指導(dǎo)思想和原則。

1、指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則

堅(jiān)持以人為本，科學(xué)發(fā)展觀，遵循“效益共享，利益均占，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，共同發(fā)展”的指導(dǎo)思想，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過法律、經(jīng)濟(jì)、行政各種方式，建立動(dòng)態(tài)的南水北調(diào)中線水源地生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。

指導(dǎo)原則：堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)商品價(jià)值規(guī)律，合理定價(jià)水資源補(bǔ)償價(jià)格；遵循商品交換的一般規(guī)律，按質(zhì)論價(jià)，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，在受水區(qū)地方經(jīng)濟(jì)承受能力的情況下，依法合理制定水資源補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷調(diào)整和提高；堅(jiān)持事實(shí)求是的原則，在不影響受水區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，最大限度的幫助輸水地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、建立水源地生態(tài)與水資源動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)面臨水資源短缺和水環(huán)境質(zhì)量惡化兩大水資源問題，建立水資源補(bǔ)償政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下合理配置水資源的需要。水資源補(bǔ)償政策可以促進(jìn)節(jié)約用水,促使企事業(yè)單位籌集專項(xiàng)資金治理水污染。根據(jù)污染者負(fù)擔(dān)原則，實(shí)行企事業(yè)單位、居民、地區(qū)間的水污染補(bǔ)償政策,由利用者支付補(bǔ)償原則,說明制定合理水價(jià)的必要性以及區(qū)域水資源補(bǔ)償?shù)暮侠硇?。因此，建立中線水源地合理的生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制要因地制宜，科學(xué)合理，法制化、透明化，通過明確補(bǔ)償形式、范圍和方式等各方面，做到有法可依，有章可循。

⑴補(bǔ)償形式：一是建議制定南水北調(diào)整中線調(diào)水工程生態(tài)與水資源保護(hù)補(bǔ)償條例，通過制定生態(tài)與水資源保護(hù)補(bǔ)償條例，依法建立包括水資源配置資金補(bǔ)償和發(fā)展性補(bǔ)償在內(nèi)的利益補(bǔ)償為核心，探索建立以“流域水質(zhì)水量協(xié)議”為基礎(chǔ)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。明確輸水區(qū)和受水的責(zé)任和權(quán)力以及補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、范圍、方式，保護(hù)輸水區(qū)的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，使調(diào)水工程的生態(tài)與水資源補(bǔ)償有法可循，有法可依，依法操作，實(shí)現(xiàn)輸水區(qū)和受水區(qū)的社會(huì)共同繁榮、和諧發(fā)展目標(biāo)；二是建立南水北調(diào)中線水源地水資源補(bǔ)償基金。借鑒三峽電站建設(shè)方式和有宜的經(jīng)驗(yàn)，建立南水北調(diào)中線水源地生態(tài)與水資源補(bǔ)償基金，并根據(jù)受益地區(qū)使用水資源的水質(zhì)優(yōu)劣與供水量多少分別征收和補(bǔ)償水資源費(fèi)。

⑵補(bǔ)償范圍：明確因輸水工程建設(shè)，導(dǎo)致水位上升造成失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)工業(yè)生產(chǎn)成本增加支出和產(chǎn)業(yè)調(diào)整、生產(chǎn)發(fā)展、下崗技術(shù)工人培訓(xùn)支出以及大力推廣節(jié)水技術(shù)和環(huán)保技術(shù)科技推廣等文化教育科技方面的支出。具體是：

①失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失:一是大壩加高，水庫水位臺(tái)升，造成一部分農(nóng)民失去土地的直接經(jīng)濟(jì)損失；二是保護(hù)水質(zhì)，造成企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大技術(shù)培訓(xùn)，引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人的生產(chǎn)性支出。

②環(huán)境保護(hù)建設(shè)：一是對(duì)關(guān)停并轉(zhuǎn)高耗能、高污染企業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；二是上游地區(qū)治理環(huán)保工程的配套資金投入，如污水處理廠、垃圾處理廠、城市排污系統(tǒng)等硬件投入以及對(duì)財(cái)政特困地區(qū)治污設(shè)施正常運(yùn)行的費(fèi)用補(bǔ)貼；三是對(duì)多年來上游地區(qū)開展水土保持、造林、種草、退耕還林、修建沼氣池的生態(tài)建設(shè)直接投入及投工折款的補(bǔ)償；補(bǔ)助當(dāng)?shù)亟窈髸r(shí)期防治水土流失，開展水土保持工作的生態(tài)建設(shè)投入。

③基礎(chǔ)建設(shè)：為使水源地共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，需加強(qiáng)道路交通、電力通信等基礎(chǔ)建設(shè)的投入，增加改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件，提高人民的生活水平和生活質(zhì)量等民生方面的支出。

④大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、工業(yè)：一是發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染；二是加強(qiáng)水利基礎(chǔ)建設(shè)，長(zhǎng)期開展土地整治、土壤改良，灌區(qū)水利設(shè)施配套等農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣，提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支出；三是壓縮高耗水產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展環(huán)保工業(yè)等開發(fā)高新特技術(shù)的發(fā)展基金。

⑤加強(qiáng)文化科技教育建設(shè)：一是加強(qiáng)基礎(chǔ)教育；二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)工人崗位技術(shù)培訓(xùn)，提高工人技術(shù)水平等方面的支出。

⑶補(bǔ)償方式：以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，輔以現(xiàn)金方式等方面的補(bǔ)償和支持。南水北調(diào)整中線工程國(guó)家是投資的主體，中線工程的生態(tài)與水資源費(fèi)補(bǔ)償基金應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一收取，國(guó)家通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式反鋪給上游地區(qū)。補(bǔ)償費(fèi)的使用，除直接對(duì)群眾進(jìn)行損失補(bǔ)償外，主要用于上游生態(tài)建設(shè)、水資源保護(hù)、節(jié)水治污等方面。另外受水區(qū)通過到輸水區(qū)投資辦清潔型項(xiàng)目的方式間接補(bǔ)償和利用都市優(yōu)勢(shì)幫助輸水地區(qū)向國(guó)家爭(zhēng)取項(xiàng)目和投資給予項(xiàng)目大力支持；現(xiàn)金補(bǔ)償，是最直接的補(bǔ)償方式，主要用于工程建設(shè)移民損失、群眾生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和公共環(huán)保設(shè)施的財(cái)政補(bǔ)助等方面的支出。

三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保水源地生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施

目前，建立南水北調(diào)中線工程生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制條件趨于成熟，一是形成了統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和完整的理論體系；二是健全法律法規(guī)和成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；三是受水區(qū)高度發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為支撐；四是輸水區(qū)經(jīng)濟(jì)開展的迫切需要；五國(guó)家政策的大力支持。盡管如此，實(shí)施南水北調(diào)中線工程生態(tài)與水源地補(bǔ)償機(jī)制，需要制定優(yōu)惠政策，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善制度，加強(qiáng)監(jiān)督，統(tǒng)籌安排，長(zhǎng)期實(shí)施。

1、廣泛宣傳，達(dá)成共識(shí)。實(shí)施南水北調(diào)中線工程生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制，首先要廣泛宣傳，更新觀念，提高認(rèn)識(shí)，形成生態(tài)與水資源有償使用的共識(shí)；二要充分認(rèn)識(shí)建立這一機(jī)制的艱巨性、曲折性和實(shí)施這一機(jī)制的長(zhǎng)期性；三要在國(guó)家推進(jìn)水權(quán)制度改革的前提下，加強(qiáng)輸水地區(qū)與受水地區(qū)當(dāng)?shù)卣膮f(xié)商與對(duì)話，盡快達(dá)成合作意愿，推動(dòng)這一機(jī)制的早上運(yùn)作和實(shí)施；四要加強(qiáng)調(diào)查研究，成立專家組，專門立題研究，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，通過逐漸完善，最終形成具有政策和法律保障的長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。

2、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立組織機(jī)構(gòu)。實(shí)施南水北調(diào)中線工程生態(tài)與水源地補(bǔ)償機(jī)制是長(zhǎng)期的過程，需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，高效動(dòng)作的領(lǐng)導(dǎo)和辦事機(jī)構(gòu)，全程負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施和資金的管理。

3、制定優(yōu)惠政策，加大幫扶力度。在實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略基礎(chǔ)下，要制定南水北調(diào)中線工程水源地生態(tài)保護(hù)和水資源補(bǔ)償?shù)膬?yōu)惠政策，一是加大退耕還林力度，增加對(duì)水源保護(hù)地退耕還林任務(wù)的分配，輸水區(qū)應(yīng)退而未退的應(yīng)全部退出，適當(dāng)延長(zhǎng)補(bǔ)助年限；二是全面實(shí)施南水北調(diào)中線工程水源地水土保持工程，盡快改善當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境；三是加大對(duì)上游地區(qū)的幫扶力度，發(fā)揮受水區(qū)的市場(chǎng)、資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過內(nèi)引外聯(lián)、部門幫扶、企業(yè)投資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式，幫助輸水地區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的步伐，提高當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)整體水平，達(dá)到水資源共享，和諧發(fā)展的新格局。

4、完善制度，加強(qiáng)監(jiān)督。要建立輸水區(qū)和受水區(qū)共同參加會(huì)商機(jī)制，共同研究和協(xié)商制定輸水區(qū)的生態(tài)和水資源的補(bǔ)償辦法，總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)，幫助輸水地區(qū)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，解決建設(shè)和治理中出現(xiàn)的難題；二是建立監(jiān)督機(jī)制，經(jīng)常組織相關(guān)機(jī)構(gòu)和專家開展水源地生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)大檢查，全程監(jiān)督上游地區(qū)的治理效果和資金管理使用情況；三是建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核制度，實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)一票否決制，將當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人考評(píng)相掛鉤。根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的實(shí)績(jī)，進(jìn)行獎(jiǎng)懲，做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

5、整合資源，提高資金使用效率。將《大中型水庫移民后期扶持項(xiàng)目》和生態(tài)與水資源補(bǔ)償資金、南水北調(diào)中線工程水源地水土保持項(xiàng)目資金、天然林保護(hù)資金、退耕還林資金等其它建設(shè)資金捆綁一起，按照用途不變、使用不亂、各計(jì)其功的原則，統(tǒng)一管理，集中使用，提高資金使用效率，以解決建設(shè)中資金不足的矛盾。

通過上述措施，從而建立現(xiàn)實(shí)、靈活、可操作的水資源配置機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制及運(yùn)行機(jī)制。這一機(jī)制一旦形成，就會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)積極性：上游治理有投入，節(jié)水有動(dòng)力；下游用水有理由，理直氣壯，在不遠(yuǎn)的將來，南水北調(diào)中線工程水源地生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制即將在支持受水地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中煥發(fā)出生機(jī)。

陜西省安康市平利縣水利局　李平

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淺談南水北調(diào)中線工程水源地生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制的建立

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