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黃河流域紀(jì)念水保法實施17周年宣傳之一

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-24 打印本文章【字體】大中小

強化流域機構(gòu)職責(zé) 依法防治水土流失

甘肅定西溝道壩系工程

基于三維可視化小流域壩系規(guī)劃系統(tǒng)

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法

青海小高嶺綜合治理

山西上榆泉煤礦水土保持督查

一、黃河流域水土流失形勢嚴(yán)峻，危害嚴(yán)重

黃河流域黃土高原地區(qū)水土流失極為嚴(yán)重，全區(qū)總面積64萬平方公里，其中水土流失總面積占總土地面積的70.9%，年侵蝕模數(shù)大于15000噸/平方公里的劇烈水蝕面積占全國同類面積的89%。該區(qū)多年平均輸入黃河的泥沙量高達16億噸，其中有4億噸淤積到下游河道，成為造成黃河下游河道淤積抬高、洪水災(zāi)害頻繁的根本原因。特別是近年來，隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，作為資源富集的黃土高原地區(qū)，資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈迅猛發(fā)展之勢，已形成了黃河中游晉陜蒙接壤區(qū)煤炭電力開發(fā)區(qū)、豫陜晉有色金屬開發(fā)區(qū)、陜甘寧蒙接壤石油天然氣開發(fā)區(qū)和黃河上游水電開發(fā)區(qū)等幾個大范圍的資源開發(fā)基地，17年來由國家審批的大型開發(fā)建設(shè)項目就達到了460多項，地方中小型項目更是不計其數(shù)。大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)活動不可避免地擾動地表、棄土棄渣、損壞植被，引發(fā)嚴(yán)重的人為水土流失，破壞生態(tài)環(huán)境。人為水土流失已成為黃河泥沙的重要來源之一。

水土流失作為黃河流域最大的生態(tài)環(huán)境問題，危害十分嚴(yán)重。一方面，造成黃河下游河道嚴(yán)重淤積，形成“地上懸河”、“二級懸河”，使黃河防洪形勢嚴(yán)峻，至今依然為中華民族的“心腹之患”。同時，大量污染物質(zhì)隨泥沙進入河流，加劇了水體污染，為保障河流基本流路和生態(tài)環(huán)境安全，每年需要近200億方水沖刷泥沙，不僅加劇了黃河水資源緊缺的矛盾，而且使十分有限的黃河水資源利用受到很大限制。另一方面，水土流失造成黃土高原地形破碎、土層變薄、地表“沙化”、土地資源破壞，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)量與效益低下，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)民生活貧困，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。另外，水土流失破壞生態(tài)環(huán)境，影響了流域及相關(guān)地區(qū)人民群眾生存環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提高，制約了區(qū)域經(jīng)濟社會的和諧與可持續(xù)發(fā)展。

與此同時，由于黃河流域內(nèi)水土流失成因復(fù)雜，類型多樣，水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、重力侵蝕和凍融侵蝕交錯，坡面侵蝕和溝道侵蝕并存，土壤侵蝕形成機理難于全面掌握，加上自然條件惡劣、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，水土流失的防治難度相對較大，開發(fā)建設(shè)造成的新的人為水土流失監(jiān)管任務(wù)異常繁重。

二、黃河水土保持工作依法穩(wěn)步推進，成效顯著

黃河之患，根在泥沙，自古以來，黃土高原的水土保持與黃河治理始終密不可分。早在1933年，國民政府就成立黃河水利委員會，設(shè)置林墾組負責(zé)黃河流域的水土保持工作。新中國成立后，黨和國家始終把加強水土保持作為治黃的一項根本性、戰(zhàn)略性措施予以高度重視，并一直將組織協(xié)調(diào)全流域的水土保持工作作為黃委的重要職能。特別是《水土保持法》頒布實施以來，水土保持工作進入依法防治的新階段，黃委認(rèn)真履行職能，依法加強黃土高原的水土流失防治，取得了巨大的成效。

（一）統(tǒng)一規(guī)劃，全面部署

水土保持規(guī)劃是有效開展水土流失防治、充分發(fā)揮國家投資效益的基礎(chǔ)和依據(jù)。水土流失是一個跨越行政區(qū)域界線的宏觀生態(tài)問題，其發(fā)生發(fā)展的基本單元是流域，流域上下游、左右岸以及水土資源的開發(fā)、利用和保護等各方面均是不可分割的有機整體。水土保持作為一項宏觀性的社會公益事業(yè)，只有按照流域統(tǒng)一規(guī)劃，全面部署，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)處理好各方面的關(guān)系，才能保證國家水土流失防治效益尤其是減沙效益的最大化，提高防治實效。為此，多年來，黃委站在全流域的高度，根據(jù)流域不同范圍內(nèi)水土流失的特點及其危害，緊密結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟條件以及各方面的需要，采用流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合的方式，統(tǒng)一部積極組織編制了《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持規(guī)劃》等全流域水土保持綜合治理總體規(guī)劃和淤地壩建設(shè)、坡耕地改造、生態(tài)修復(fù)等專項水土保持規(guī)劃近20個，同時組織編制了幾十條入黃重點支流的水土保持規(guī)劃，已經(jīng)初步形成了流域水土保持規(guī)劃體系。通過多項不同尺度、不同層次、不同專題的水土保持規(guī)劃的制定，明確了水土流失治理的整體布局、主要措施和治理步驟，協(xié)調(diào)了流域各個地方的水土流失防治步伐，促使區(qū)域水土保持治理形成了巨大合力，達到了經(jīng)濟效益、生態(tài)效益與社會效益相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了國家利益和社會利益的最大化。

（二）強化治理，注重實效

經(jīng)過幾代人堅持不懈的探索實踐，黃河流域逐步形成了一條具有自身特色的水土保持生態(tài)建設(shè)之路，即：以減少入黃泥沙、改善生態(tài)環(huán)境和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟為目標(biāo)，以多沙粗沙區(qū)尤其是粗泥沙集中來源區(qū)為重點，以支流為骨架集中連片、規(guī)模治理，以縣域為單位協(xié)調(diào)組織、統(tǒng)一實施，以小流域為單元全面規(guī)劃、綜合治理，形成工程措施、植物措施和保土耕作措施相結(jié)合的坡溝綜合防護體系，突出小流域壩系工程建設(shè)，有效發(fā)揮生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益。截至2007年底，已初步治理水土流失面積約21萬多平方公里，建設(shè)淤地壩約8.94萬座，其中骨干壩約5500座。組織各省區(qū)在10條黃河一級重點支流建設(shè)較大規(guī)模的生態(tài)工程項目區(qū)39個，形成了甘肅天水藉河示范區(qū)、陜西延安北洛河項目區(qū)、山西臨汾忻水河項目區(qū)等一批措施布局合理、科技含量高、管理規(guī)范、綜合效益好的水土保持示范區(qū)，在黃河流域發(fā)揮了顯著的示范帶動作用，其經(jīng)驗被水利部在全國范圍內(nèi)推廣；開展小流域壩系建設(shè)200多條，有效攔減了入黃泥沙；先后在流域內(nèi)8?。▍^(qū)）30個縣（區(qū)）組織實施生態(tài)修復(fù)試點工程3批共33個項目區(qū)，封育保護面積2300多平方公里，探索了水土保持治理的新途徑，明顯加快了治理速度；率先引進外資并成功組織實施了黃土高原水土保持世行貸款一期和二期項目，共利用外資3美億元，累計治理水土流失面積92.4萬公頃，其中一期項目被譽為世界銀行農(nóng)業(yè)項目的“旗幟工程”，獲得世界銀行行長“杰出成就獎”。目前，黃河流域水土保持措施平均每年減少入黃泥沙已經(jīng)超過3億噸，減緩了黃河下游淤積抬高的速度，改善了生態(tài)環(huán)境。

（三）依法行政，強化監(jiān)督

依法強化水土保持預(yù)防監(jiān)督工作，是有效控制人為水土流失的重要途徑。《水土保持法》實施以來，黃委在黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)，尤其是在晉陜蒙、晉陜豫國家重點水土保持監(jiān)督區(qū)，開展了大量的水土保持執(zhí)法監(jiān)督工作。1998年，為了加強資源開發(fā)中的水土保持工作，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)，水利部、原國家計委頒布的《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》，黃委專門成立了晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，使該區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督工作得到明顯加強，有效遏制了當(dāng)時由于大規(guī)模開發(fā)建設(shè)造成的嚴(yán)重水土流失問題，對全國的水土保持預(yù)防監(jiān)督工作起到了示范和推動作用。多年來，黃委積極指導(dǎo)各省區(qū)做好水土保持預(yù)防監(jiān)督工作，督促有關(guān)部門成立機構(gòu)、完善法規(guī)、強化監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)法，健全了監(jiān)督體系，遏制了人為水土流失，維護了國家和公眾利益。據(jù)不完全統(tǒng)計，黃委及流域各省、市、縣現(xiàn)有水土保持監(jiān)督人員8000多人，制定實施各類配套法規(guī)和管理辦法2200多件，并形成了初具規(guī)模的水土保持方案編制、監(jiān)測和監(jiān)理等專業(yè)技術(shù)隊伍；截至2007年底，流域各級水行政主管共審批水土保持方案報告書（表）1.6萬多個，大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案審批率已達100％，立案查處違法案件1萬余起，征收水土保持補償費約4.3億元，促使開發(fā)建設(shè)單位投入水土流失防治資金達16億元。同時，黃委協(xié)助省區(qū)查處了準(zhǔn)格爾煤田二期工程、陜西三原等一批影響較大的水土保持違法大案要案，有效排除了地方監(jiān)督部門在查處違法案件時所受的行政干預(yù)和地方保護帶來的干擾，使多個懸而未決的案件得以順利解決；培育樹立了西氣東輸工程、陜西神華神東礦區(qū)，山西萬家寨引黃工程，山東泰安抽水蓄能電站，新疆博斯騰湖東泵站工程等一批開發(fā)建設(shè)項目水土保持先進典型，發(fā)揮了顯著的示范帶動作用；組織開展了兩批8個城市水土保持試點工作，已全部通過了水利部的驗收，有效防治了城鎮(zhèn)化過程中的人為水土流失；啟動實施了黃河源區(qū)水土保持生態(tài)保護工程，為遏制源區(qū)嚴(yán)重的生態(tài)退化趨勢進行了有益的探索。黃委始終把水土保持宣傳貫穿于各項工作的始終，形式多樣，內(nèi)容豐富，覆蓋了流域社會的各個層面，明顯增強了流域社會各界的水土保持法律意識，形成了關(guān)心和參與水土保持工作的良好的社會氛圍。

特別值得一提的是，2002年以來，黃委在全國率先開展了開發(fā)建設(shè)項目水土保持情況調(diào)研和監(jiān)督檢查工作。2004年，水利部以辦水保[2004]97號文（《關(guān)于加強大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作的通知》）正式授權(quán)流域機構(gòu)代部行使水土保持監(jiān)督檢查權(quán)。以此為契機，黃委在全國率先頒布了《黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持督察辦法》，建立了程序規(guī)范的水土保持督察制度，并連續(xù)4年組織開展了大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)項目水土保持督察工作，每年對部批水土保持方案的開發(fā)建設(shè)項目跟蹤督察一遍，對地方審批項目進行抽查，年督察項目150個以上。通過督察，一方面大大促進了開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案的實施，扭轉(zhuǎn)了當(dāng)前普遍存在的水保方案實施率低的問題，維護了法律的嚴(yán)，另一方面，也有效推動了地方各級水土保持監(jiān)督部門的監(jiān)督執(zhí)法工作，使監(jiān)督責(zé)任得以落實，監(jiān)督行為得以規(guī)范，監(jiān)督力度得以加強。結(jié)合水土保持督查，從2004年起，黃委還在全國率先建立了流域大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持報告制度，要求各開發(fā)建設(shè)單位定期向有關(guān)監(jiān)督部門和流域機構(gòu)上報水土保持情況，使水保監(jiān)督部門對開發(fā)建設(shè)項目水土保持的管理工作從被動走向主動。同時，對流域內(nèi)各省區(qū)有關(guān)水土保持法律法規(guī)的執(zhí)行情況進行了有效監(jiān)督和協(xié)調(diào)，為確保國家有關(guān)法規(guī)的貫徹執(zhí)行發(fā)揮了不可替代的重要作用。

（四）制定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范管理

黃土高原地區(qū)地域遼闊，水土流失特點及其防治措施隨著自然地理和社會經(jīng)濟條件的變化而千差萬別，具有很強的地域性特征，采用國家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)往往難以滿足不同地區(qū)水土流失防治的特殊需要，而地方標(biāo)準(zhǔn)又往往會帶來工程相同而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同等問題，不利于規(guī)范管理，因此，流域標(biāo)準(zhǔn)成為國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)之間不可或缺的重要環(huán)節(jié)。為滿足不同地區(qū)水土流失防治的特殊需要，達到因地制宜、分類指導(dǎo)、規(guī)范管理的目的，黃委針對黃土高原不同水土流失類型區(qū)的特點，結(jié)合水土保持工作需要，先后發(fā)布了近30個流域性水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，涵蓋了水土保持規(guī)劃、設(shè)計、施工、管理、監(jiān)理、監(jiān)測、驗收等各個環(huán)節(jié)，形成了相對完整的水土保持管理制度體系，既很好地滿足了流域水土流失治理、管理和監(jiān)督執(zhí)法工作的迫切需要，有效指導(dǎo)了各?。▍^(qū)）的水土保持技術(shù)工作，又為國家有關(guān)水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定奠定了基礎(chǔ)。

與此同時，為了確保國家投資的有效性和安全性，黃委還采取了一系列有效措施，加強對水土保持基本建設(shè)項目的管理。一是在全國率先推行了水土保持項目法人責(zé)任制和建設(shè)監(jiān)理制，試行了工程招投標(biāo)制，并實施了水土保持中央資金報賬制，使水土保持項目管理方式取得了根本性的轉(zhuǎn)變；二是在全國率先推行了水土保持基本建設(shè)程序，推動了水保項目管理工作的規(guī)范化；三是組織完成了大量的水土保持前期工作，提高了治理工作的科學(xué)性；四是開展了對包括國債項目、淤地壩項目、世行貸款項目等國家不同投資渠道水土保持項目的多次全流域大規(guī)模工程檢查、驗收與資金審計管理，有效促進了國家重點水土保持項目的建設(shè)實施和地方水土保持部門管理水平的提高。

（五）加強監(jiān)測，注重科技

開展水土保持監(jiān)測的主要目的，是為了及時掌握水土流失動態(tài)，研究水土流失規(guī)律，為優(yōu)化水土保持措施布局，評價防治效益，預(yù)測發(fā)展趨勢提供科學(xué)依據(jù)。流域是水土流失的基本單元，以流域（包括大江大河、重點支流和小流域等不同層次）為單元開展水土流失監(jiān)測，符合水土流失及其防治規(guī)律，有利于監(jiān)測數(shù)據(jù)的獲取，也有利于監(jiān)測成果的利用。

從20世紀(jì)40年代起，黃委就先后在天水、西峰、綏德成立了水土保持科學(xué)試驗站，開展水土流失監(jiān)測和科研試驗工作，歷經(jīng)50多年獲取了不同水土保持類型區(qū)多個監(jiān)測點的長系列水土保持觀測數(shù)據(jù)，這些試驗和數(shù)據(jù)曾為大范圍開展水土流失治理提供了重要依據(jù)和寶貴資源，也是當(dāng)前和今后一段時期開展水土保持監(jiān)測工作的重要基礎(chǔ)。同時，黃委多年來已在黃河干支流建立了133個水文站，形成了相對完善的水文站網(wǎng)，獲取了長系列的水文泥沙數(shù)據(jù)，積累了豐富的觀測經(jīng)驗，在黃土高原水土流失治理中發(fā)揮了重要的作用。近年來，黃委按照水保法的要求和水利部的部署，初步建成了黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)控中心和監(jiān)測中心站，組建了3個直屬分中心，連同各省區(qū)成立的9個省級總站和135個地市級分站，初步建立了黃河流域水土保持監(jiān)測系統(tǒng)，擁有監(jiān)測技術(shù)人員1200多名。應(yīng)用遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）等先進的信息技術(shù)，結(jié)合地面觀測試驗，黃委初步建成了黃河流域水土保持本底數(shù)據(jù)庫，并對全流域、重點支流、多沙粗沙區(qū)、生態(tài)工程項目區(qū)、小流域壩系、開發(fā)建設(shè)項目等開展了水土保持動態(tài)監(jiān)測，為掌握流域水土流失及其防治動態(tài)，科學(xué)決策、高效治理、強化監(jiān)督提供了重要支持。另外，為了探索有效治理黃土高原水土流失的方法與技術(shù)，黃委組織開展了黃土高原不同類型區(qū)水土保持綜合治理模式、筑壩技術(shù)、水土保持優(yōu)良植物栽培、雨水徑流利用、抗旱造林等實用技術(shù)的研究與推廣。在前人研究的基礎(chǔ)上，黃委進一步研究界定了對黃河下游淤積影響最大的黃河中游粗泥沙集中來源區(qū)，并確定了黃土高原水土流失治理“先粗后細”的治理方略。同時，黃委還啟動了黃土高原水土流失數(shù)學(xué)模型研發(fā)工作和“模型黃土高原”工程建設(shè)，對水土流失機理與預(yù)測預(yù)報模型進行深入研究。

三、黃河水土保持工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，仍需強化

《水土保持法》實施以來，盡管黃河流域水土保持工作成效很大，但相對于國家建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略要求和落實水土保持法律法規(guī)的需要，水土保持工作仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要包括：

1.人為水土流失問題依然嚴(yán)重，流域機構(gòu)職責(zé)仍需加強

據(jù)初步統(tǒng)計，截至目前，全流域各類建設(shè)開發(fā)項目已達2萬多個，擾動地表面積達1.4萬平方公里，棄土棄渣量達24億噸，每年新增水土流失面積5600平方公里，新增水土流失1.2億噸，人為增沙直接威脅著黃河的健康生命，水土保持預(yù)防監(jiān)督工作任務(wù)十分艱巨，形勢不容樂觀。而流域性的監(jiān)督管理與協(xié)調(diào)機制尚缺乏明確的法律依據(jù)，如缺乏必要的執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)問題不能及時采取強制性措施加以制止和處理，難以對水土保持違法行為產(chǎn)生足夠的威懾力，直接影響水土保持監(jiān)督執(zhí)法的成效。同時，流域機構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法能力仍難以滿足正常監(jiān)督管理工作的需要，還存在著經(jīng)費短缺、設(shè)備落后和不足、監(jiān)督執(zhí)法能力和水平不夠等突出問題，既嚴(yán)重影響流域機構(gòu)職能的有效發(fā)揮，也制約了人為水土流失的有效防治。

2.水土流失治理進度緩慢，投資力度仍需加大

近年來，盡管國家對黃土高原水土保持投入增加較快，但總體上仍十分有限，現(xiàn)有水土保持生態(tài)項目仍以示范性工程為主，從全流域看，治理的范圍小、面積少、標(biāo)準(zhǔn)低、進度緩慢，距完成國家要求的治理任務(wù)甚遠。特別是對黃河而言，當(dāng)前的治理投資和規(guī)模仍難以達到持續(xù)穩(wěn)定地減少入黃泥沙的效果。同時，由于黃土高原水土流失治理難度大，社會公益性強，加上區(qū)域經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，當(dāng)?shù)卣腿罕娡度肽芰κ钟邢?，因此，目前做好黃土高原水土保持工作，仍需國家進一步加大力投資力度。

3.水土保持科技水平和能力亟待提高

黃土高原水土流失及其防治規(guī)律復(fù)雜，經(jīng)過半個多世紀(jì)的艱苦探索，盡管取得了許多寶貴的防治經(jīng)驗，但一些事關(guān)全局的重大科技問題，包括水土流失預(yù)測預(yù)報、治理方法、關(guān)鍵技術(shù)、防治效益科學(xué)評價等，仍需進行長期深入地研究。由于監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不完善，法律要求的水行政主管部門對水土流失動態(tài)的監(jiān)測與公告工作，仍難以全面、準(zhǔn)確、高效的完成。迫切需要依靠先進的科技手段，加強水土保持科學(xué)研究和動態(tài)監(jiān)測，提高水土流失防治效果及生態(tài)保護能力。

為此，確定近期黃河水土保持工作的重點如下：

1、落實水利部辦水?！?004〕97號文精神，認(rèn)真履行流域機構(gòu)職責(zé)，建立四項制度，即部批大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持督查制度、汛前水土保持工程檢查制度、流域開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作公告制度和建立大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持管理數(shù)據(jù)庫，推動水土保持法律法規(guī)的貫徹落實。

2、完善機構(gòu)，穩(wěn)定人員，強化培訓(xùn)，不斷提高流域水土保持執(zhí)法監(jiān)督能力，滿足水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的需要。

3、以黃河中游粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程建設(shè)、淤地壩建設(shè)與管理為重點，積極爭取國家投資，進一步加快黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)步伐，持續(xù)穩(wěn)定地減少入黃泥沙，維持黃河健康生命。

4、建設(shè)“模型黃土高原”工程，加強對黃土高原水土流失及其防治規(guī)律的研究，建設(shè)現(xiàn)代化的水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，及時、準(zhǔn)確地掌握流域水土流失變化趨勢，不斷探索科學(xué)有效的防治技術(shù)與方案，為水土保持監(jiān)督、治理、管理及國家宏觀決策提供科學(xué)依據(jù)。

黃河水利委員會水土保持局

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