依法遏制水土流失努力維護(hù)黃河健康

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2018-07-24 打印本文章【字體】大中小

——紀(jì)念《水土保持法》頒布十八周年

記者王靜琳通訊員杜亞娟

今年6月29日是《中華人民共和國水土保持法》頒布實(shí)施十八周年。

截至目前，黃委通過開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)各省（區(qū)）上報(bào)的涉及12個(gè)行業(yè)的73個(gè)典型違法違規(guī)項(xiàng)目逐一進(jìn)行了復(fù)核認(rèn)定；摸清各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目2萬多個(gè)，對(duì)2600多個(gè)項(xiàng)目發(fā)出了整改通知書，有效控制了人為水土流失。

生存之依與發(fā)展之靠

“十五”期間，黃河流域（片）的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)地表面積1.4萬多平方公里，棄土棄渣總量為24億多噸，近幾年人為新增水土流失面積超過5600平方公里，水土流失量約1.2億噸。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國每年從陸地表面搬動(dòng)和運(yùn)輸?shù)耐潦搅扛哌_(dá)380億噸，占全世界的28.1％，人均29噸，是世界平均水平的1.4倍，開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度高出世界平均水平3～3.5倍，全國到處都是大工地。與此同時(shí)，地貌植被慘遭破壞、土石渣隨意堆棄現(xiàn)象四處可見，由此造成的人為水土流失破壞了水土資源，惡化了生態(tài)環(huán)境，對(duì)國家防洪安全、飲水安全、生態(tài)安全構(gòu)成威脅。

作為世界上水土流失最嚴(yán)重的黃土高原，伴隨著西部大開發(fā)的浪潮，人為水土流失現(xiàn)象更是觸目驚心。據(jù)測(cè)算，“十五”期間，黃河流域的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)地表面積為1.4萬多平方公里，棄土棄渣總量為24億多噸，近幾年每年因人為因素新增的水土流失面積超過了5600平方公里，增加的水土流失量約1.2億噸。不難看出，由開發(fā)建設(shè)造成的水土流失，已成為當(dāng)前入黃泥沙的重要來源，對(duì)黃河的健康生命構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

這種狀況如果任其發(fā)展下去，必將影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定，影響到構(gòu)建和諧社會(huì)的大局。水利部副部長鄂竟平指出，《水土保持法》規(guī)定的許多內(nèi)容沒有得到很好貫徹，尤其在執(zhí)行水土保持“三同時(shí)”制度方面存在很大差距，是導(dǎo)致當(dāng)前人為水土流失仍然加劇的主要原因。

2007年10月15日，水利部宣布啟動(dòng)全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，一場(chǎng)規(guī)模宏大的水保攻堅(jiān)戰(zhàn)在全國展開。作為水利部貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的一個(gè)重要舉措，專項(xiàng)行動(dòng)的目的是集中力量，集中時(shí)間，集中查處一批重大的水土保持違法違規(guī)行為，規(guī)范各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，有效遏制人為水土流失，保持良好生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快發(fā)展。

此前的2004年，水利部授權(quán)黃委代表水利部對(duì)流域內(nèi)的大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行水土保持監(jiān)督檢查。本次專項(xiàng)行動(dòng)，黃委既承擔(dān)督促指導(dǎo)流域各?。▍^(qū)）的水保工作，又要復(fù)核流域各省（區(qū)）上報(bào)的違法違規(guī)項(xiàng)目。盡管任務(wù)量大，但黃委視此次行動(dòng)為強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能、推動(dòng)全流域預(yù)防監(jiān)督工作再上臺(tái)階的難得機(jī)遇，力求在半年多的時(shí)間內(nèi)嚴(yán)格要求、規(guī)范執(zhí)法、依法行政，達(dá)到提高社會(huì)各界的水土保持意識(shí)和法制觀念；提高水土保持方案申報(bào)率、實(shí)施率和水土保持設(shè)施驗(yàn)收率；提高水土保持依法行政水平，促進(jìn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督察工作的規(guī)范化、制度化的目的。

厲兵秣馬決戰(zhàn)高原

黃委兩個(gè)巡視組深入到7?。▍^(qū)）和新疆建設(shè)兵團(tuán)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，細(xì)查勘、解難題；并派出6個(gè)復(fù)核工作組，出動(dòng)監(jiān)督人員近百人次，分赴5?。▍^(qū)），歷時(shí)4個(gè)月，行程6萬余公里，深入工程現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)73個(gè)違規(guī)項(xiàng)目復(fù)核認(rèn)定。

全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)啟動(dòng)之日，即是黃委行動(dòng)之時(shí)。黃委迅即成立了由主管主任任組長、相關(guān)十多個(gè)單位和部門負(fù)責(zé)人為成員的專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，召開了啟動(dòng)工作會(huì)議，制定頒布了具體實(shí)施方案，使有關(guān)各方認(rèn)識(shí)到位、責(zé)任清晰、分工明確。

同時(shí)，黃委通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電視等新聞媒體，向社會(huì)宣傳專項(xiàng)行動(dòng)的重大意義，并設(shè)立專門的舉報(bào)電話和電子信箱，接受社會(huì)的建議和投訴。為了督促各省區(qū)做好相應(yīng)工作，黃委及時(shí)下發(fā)文件，對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)查摸底、登記上報(bào)、分級(jí)處理和宣傳培訓(xùn)等工作，分別做出了明確細(xì)致的規(guī)定，使流域?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)任務(wù)明確、程序清楚、規(guī)范有序。一系列周密細(xì)致的組織啟動(dòng)工作，確保了專項(xiàng)行動(dòng)從一開始就有聲勢(shì)、有力度、有震撼力。

為高質(zhì)量地完成專項(xiàng)行動(dòng)的各項(xiàng)任務(wù)，流域內(nèi)各?。▍^(qū)）開展了各種形式的監(jiān)督執(zhí)法培訓(xùn)工作。如新疆維吾爾自治區(qū)對(duì)全疆各市（地、州）縣水利（務(wù)）局的領(lǐng)導(dǎo)和水行政執(zhí)法人員共168人進(jìn)行了培訓(xùn)；甘肅省水利廳對(duì)全省14個(gè)市、州分管水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的主要負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干120余人進(jìn)行了培訓(xùn)；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)積極組織兵團(tuán)系統(tǒng)8個(gè)師的水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員分赴四川、江西、湖北3省對(duì)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，流域內(nèi)各?。▍^(qū)）共培訓(xùn)水保監(jiān)督人員近3000人次。通過培訓(xùn)，進(jìn)一步充實(shí)了水保監(jiān)督人員的知識(shí)，提高了監(jiān)督執(zhí)法的能力和水平。

巡視督導(dǎo)是黃委摸查流域水保專項(xiàng)行動(dòng)情況的最有力、最直接手段。2008年3～4月，黃委由主管主任帶隊(duì)，組成了兩個(gè)巡視組，分赴新疆、青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西和山西7?。▍^(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)工作進(jìn)行了督察巡視。巡視組聽取了各省（區(qū)）工作匯報(bào)，督導(dǎo)重點(diǎn)地市30多個(gè)，實(shí)地抽查工程現(xiàn)場(chǎng)，并與主管廳（局）長及相關(guān)負(fù)責(zé)人一起，共同探討工作經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)個(gè)別地方存在的認(rèn)識(shí)不到位、措施不得力、重點(diǎn)不突出、進(jìn)度不達(dá)標(biāo)等問題，及時(shí)提出了督導(dǎo)意見和建議。根據(jù)巡視組要求，相關(guān)?。▍^(qū)）進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、界定責(zé)任、明確目標(biāo)、加大力度，流域?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)的整體步伐明顯加快，工作水平顯著提高。最終，有73個(gè)拒不糾正違法違規(guī)行為的建設(shè)項(xiàng)目被上報(bào)水利部，并由黃委負(fù)責(zé)進(jìn)行復(fù)核認(rèn)定。

開展對(duì)違法違規(guī)項(xiàng)目違法違規(guī)事實(shí)的復(fù)核認(rèn)定工作，是準(zhǔn)確掌握違法違規(guī)事實(shí)，及時(shí)獲取違法違規(guī)證據(jù)，依法確定違法違規(guī)性質(zhì)的重要工作程序，本項(xiàng)工作的好壞，直接影響后續(xù)處理結(jié)果的準(zhǔn)確性和公正性，關(guān)系到水行政主管部門的社會(huì)形象，黃委深感責(zé)任重大。為了確保事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，定性準(zhǔn)確，處理恰當(dāng)，黃委遵循“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的工作原則，按照準(zhǔn)備“上法庭、打官司”的工作標(biāo)準(zhǔn)，扎扎實(shí)實(shí)地組織做好復(fù)核認(rèn)定工作。

2008年5至8月，黃委先后派出6個(gè)復(fù)核組，出動(dòng)監(jiān)督人員近百人次，分赴5省（區(qū)），歷時(shí)4個(gè)月，行程6萬余公里，克服任務(wù)重、阻力大、時(shí)間緊、要求高等困難，深入工程現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)73個(gè)項(xiàng)目擾動(dòng)地表、損壞植被、棄土棄渣等違法違規(guī)事實(shí)，逐項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查勘測(cè)，采集關(guān)鍵數(shù)據(jù)，提取影像資料。經(jīng)復(fù)核認(rèn)定，共獲取照片、攝像、文字、圖件、數(shù)據(jù)表格等事實(shí)依據(jù)3000多項(xiàng)，摸清了典型違法違規(guī)項(xiàng)目情況，掌握了違法違規(guī)事實(shí)，搜集了可靠證據(jù)，對(duì)違法違規(guī)案件的處理提供了事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確的基礎(chǔ)支撐。在復(fù)核檢查的過程中，黃委還新發(fā)現(xiàn)兩個(gè)違法違規(guī)情節(jié)特別嚴(yán)重的項(xiàng)目——山西沿黃公路（改建）工程和山西省呂梁市沿黃旅游公路建設(shè)項(xiàng)目，復(fù)核小組當(dāng)即對(duì)其進(jìn)行了督查，并下發(fā)了限期整改意見。

跋涉萬里成效顯著

水保監(jiān)督人員排查摸清了各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目2萬余個(gè)，對(duì)2600多個(gè)項(xiàng)目發(fā)出了整改通知書。使國家大中型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水保方案編報(bào)率達(dá)到100％，開展水保監(jiān)測(cè)和監(jiān)理的項(xiàng)目比例提高了30％以上。

水保監(jiān)督人員的腳步踏遍了黃土高原的溝溝壑壑，排查摸清了各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目2萬余個(gè)，涉及公路、鐵路、煤礦、電力、水利、石油天然氣、輸變電線路等近20個(gè)行業(yè)，地表擾動(dòng)面積達(dá)100多萬公頃。針對(duì)這些觸目驚心的人為水土流失現(xiàn)象，黃委通過上下聯(lián)動(dòng)、層層檢查、督促落實(shí)，共對(duì)2600多個(gè)項(xiàng)目發(fā)出了整改通知書，違法違規(guī)行為得到及時(shí)制止、依法處理和有效整改，有力維護(hù)了水土保持的法律尊嚴(yán)和水行政執(zhí)法的權(quán)威。

隨著專項(xiàng)行動(dòng)的深入開展，越來越多的開發(fā)建設(shè)單位能夠嚴(yán)格按照水土保持法律法規(guī)的要求履行各項(xiàng)水土保持義務(wù)，在項(xiàng)目可研階段委托有相應(yīng)資質(zhì)的單位編制水土保持方案，并將水土保持工程落實(shí)到主體工程的技術(shù)施工設(shè)計(jì)、招投標(biāo)文件和工程監(jiān)理中；在建設(shè)過程中，積極開展水土保持監(jiān)理與監(jiān)測(cè)工作，認(rèn)真實(shí)施水土保持措施以減少可能造成的人為水土流失。如2007年年底至今，陜西省榆林市共有60個(gè)煤炭項(xiàng)目在做前期工作，這些項(xiàng)目，在可研階段全部編報(bào)了水土保持方案，編報(bào)率達(dá)到100％。同時(shí)，在水土保持設(shè)施完工后，多數(shù)建設(shè)單位能夠積極主動(dòng)地申請(qǐng)水土保持設(shè)施驗(yàn)收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家大中型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)率達(dá)到100％，開展水土保持監(jiān)測(cè)和監(jiān)理的項(xiàng)目比例提高了30％以上，有50多個(gè)項(xiàng)目開展了水土保持設(shè)施驗(yàn)收，顯著提高了水土保持方案申報(bào)率、實(shí)施率和水土保持設(shè)施驗(yàn)收率。

培訓(xùn)流域水保監(jiān)督人員，提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力和水平，是此次專項(xiàng)行動(dòng)的又一大收獲，有3000多名水保監(jiān)督人員在這次大培訓(xùn)、大練兵中成長、成熟起來，為今后水保執(zhí)法監(jiān)督的深入、廣泛開展奠定基礎(chǔ)。

專項(xiàng)行動(dòng)開展的過程，也是水土保持法律法規(guī)和專項(xiàng)行動(dòng)的重要意義得到廣泛和深入宣傳的過程。社會(huì)各方面關(guān)注、關(guān)心和支持水土保持的多了，營造了濃厚的知法、懂法、守法、執(zhí)法的社會(huì)環(huán)境。各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)、各行各業(yè)和建設(shè)單位重視水土保持工作的多了，大部分新上項(xiàng)目的建設(shè)單位能夠遵守水土保持法律的規(guī)定，在項(xiàng)目可研階段及時(shí)編報(bào)水土保持方案，在項(xiàng)目建設(shè)過程中積極主動(dòng)地履行水土流失防治義務(wù)。各級(jí)政府對(duì)水土保持工作的重視程度和支持力度明顯提高，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作被提上政府的重要議事日程。如山西省晉城市、呂梁市和陽泉市三市由政府印發(fā)了全市監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)工作方案，并組成了由各分管副市長親自掛帥任領(lǐng)導(dǎo)小組組長、市發(fā)改委等相關(guān)職能部門為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組，呂梁市政府還就執(zhí)法檢查與各縣政府簽訂了責(zé)任書。

一個(gè)仍然沉重的話題

2003年至2008年底，流域內(nèi)有各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目20207個(gè)，其中由水利部審批水土保持方案的大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目共453項(xiàng)，涉及防治責(zé)任范圍達(dá)40.4萬公頃，預(yù)測(cè)可能新增人為水土流失5.2億噸，估算需投入的水土流失防治資金273.4億元。

目前，這次執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)已基本完成，我們?cè)谝蛉〉贸煽兌老驳耐瑫r(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到事物的另一面。摸查中暴露出地方項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán)、部分建設(shè)單位的水保法律意識(shí)淡薄、水保方案實(shí)施情況差、水保法律制度不完善、基層水保部門的監(jiān)督執(zhí)法能力欠缺等問題。

與此同時(shí)，黃河流域（片）的大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失依然嚴(yán)重。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2003年至2008年底，流域內(nèi)共有各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目20207個(gè)，其中由水利部審批水土保持方案的大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目共453項(xiàng)，涉及防治責(zé)任范圍面積達(dá)　40.4萬公頃，預(yù)測(cè)可能新增人為水土流失量5.2億噸，估算需投入的水土流失防治資金為273.4億元。

如何破解諸多難題，減少入黃泥沙，保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境？黃委水保局局長汪習(xí)軍認(rèn)為，本次專項(xiàng)行動(dòng)是全面貫徹落實(shí)水土保持法，推動(dòng)我國水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作又好又快發(fā)展的一次新嘗試、新創(chuàng)舉，為了促進(jìn)專項(xiàng)行動(dòng)成果的政策化、制度化轉(zhuǎn)化，黃委將按照水利部要求，進(jìn)一步做好以下工作：

繼續(xù)組織對(duì)典型水土保持違法違規(guī)項(xiàng)目的督察，確保整改措施落實(shí)到位。根據(jù)典型水土保持違法違規(guī)項(xiàng)目的復(fù)核情況，下一步，黃委將針對(duì)各項(xiàng)目的違法違規(guī)事實(shí)和下發(fā)的督察意見，進(jìn)行跟蹤檢查，同時(shí)協(xié)調(diào)有關(guān)省（區(qū)）加大監(jiān)督執(zhí)法力度，促進(jìn)水土保持整改措施的有效落實(shí)，鞏固專項(xiàng)行動(dòng)成果。

開展資料整理和匯總工作，加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息管理。本次大規(guī)模的專項(xiàng)行動(dòng)，通過摸底調(diào)查、核查清理、登記處理等各個(gè)環(huán)節(jié)的細(xì)致工作，獲得了大量有關(guān)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持情況的資料和數(shù)據(jù)，既全面，也很珍貴，可為進(jìn)一步深化水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作提供豐富翔實(shí)的信息。目前，專項(xiàng)行動(dòng)“回頭看”工作正在進(jìn)行。黃委將以此為契機(jī)，加強(qiáng)與流域內(nèi)各?。▍^(qū)）的聯(lián)系，協(xié)調(diào)完善開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的分類統(tǒng)計(jì)和匯總建檔工作，補(bǔ)充有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目水土流失危害和水土保持效益的基本數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)黃河流域（片）開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持?jǐn)?shù)據(jù)庫，加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息管理，逐步實(shí)現(xiàn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)、審批、實(shí)施和水土保持設(shè)施驗(yàn)收等管理工作的信息化。

進(jìn)一步加大水土保持督察力度。從對(duì)違法違規(guī)項(xiàng)目的復(fù)核結(jié)果來看，一些開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在水土保持方案落實(shí)過程中還存在很多問題。黃委將進(jìn)一步加大水土保持督察力度，嚴(yán)格按照水利部的要求做到每年對(duì)流域內(nèi)在建的大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目全部督察一次。同時(shí)，嘗試建立流域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作公告制度，對(duì)拒不糾正水土保持違法違規(guī)行為，造成嚴(yán)重水土流失危害的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行公告，督促其履行水土流失防治義務(wù)，控制人為水土流失。

完善規(guī)章制度，加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的過程管理。根據(jù)水土保持法的有關(guān)規(guī)定，開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)定期向各級(jí)水行政主管部門報(bào)告有關(guān)項(xiàng)目的水土流失防治情況。但由于各種原因，報(bào)告制度一直未落實(shí)，直接影響了水土保持監(jiān)督成效。下一步，黃委將在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各省區(qū)建立流域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作報(bào)告制度，以及時(shí)掌握流域內(nèi)大型項(xiàng)目人為水土流失及其防治動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)過程管理，推動(dòng)水土保持法律法規(guī)的全面落實(shí)。

加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，不斷提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力。實(shí)踐證明，宣傳是基礎(chǔ)，培訓(xùn)是手段，對(duì)提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法成效一直發(fā)揮著重要作用。下一步，黃委將以水土流失危害、水土保持重要性和水土保持法律法規(guī)為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳，不斷增強(qiáng)全社會(huì)的水土保持法制觀念，提高開發(fā)建設(shè)單位履行水土保持法定義務(wù)的自覺性，為防治水土流失、保護(hù)水土資源營造良好的社會(huì)氛圍。同時(shí)，黃委將采用座談研討、專題培訓(xùn)、考察交流等方式，繼續(xù)加強(qiáng)流域內(nèi)水土保持監(jiān)督人員培訓(xùn)，不斷提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法的能力和水平。

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依法遏制水土流失努力維護(hù)黃河健康