黃土高原是我國乃至全世界水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，嚴(yán)重的水土流失，不僅影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展，危害生態(tài)環(huán)境，而且大量的泥沙輸入黃河，造成河道淤積抬高，形成“懸河”，危及黃河防洪安全。根據(jù)1990年公布的全國土壤侵蝕遙感普查資料，黃土高原水土流失面積45.4萬平方千米，占黃河流域水土流失總面積46.5萬平方千米的98%。其中侵蝕模數(shù)大于8000 噸/平方千米·年的極強度以上侵蝕區(qū)面積為8.51萬平方千米，占全國同類面積的64.1%；侵蝕模數(shù)大于15000噸/平方千米·年的劇烈侵蝕區(qū)面積為3.67萬平方千米，占全國同類面積的89%,多年平均入黃泥沙達(dá)16億噸。黃河流域西北黃土高原區(qū)（涉及丘陵溝壑區(qū)、高塬溝壑區(qū)）侵蝕溝道共66萬余條，其中1000米以上的侵蝕溝道14萬余條，占侵蝕溝道總數(shù)的22%。
新中國成立后，黃土高原地區(qū)水土流失治理，一直受到黨和國家的高度重視，在各級水土保持工作者的共同努力下，黃土高原地區(qū)水土流失治理工作不斷取得新成績。
一、多措并舉，綜合治理
新中國成立70年來，黃河流域黃土高原地區(qū)一直是我國水土保持工作的重點，不斷開展了大規(guī)模的水土流失防治，經(jīng)歷了從典型示范到全面發(fā)展；從單項措施、分散治理到以小流域為單元、不同類型區(qū)分類指導(dǎo)的綜合治理；從防護(hù)性治理到治理開發(fā)相結(jié)合，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展；從人工治理到人工治理與封育禁牧相結(jié)合，依靠大自然自我修復(fù)能力，水土保持生態(tài)建設(shè)進(jìn)程加快。特別是黨的十八大以來，水土保持工作堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，積極踐行維護(hù)黃河健康生命，促進(jìn)流域人水和諧治河思路，不斷優(yōu)化水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，以小流域綜合治理、坡耕地整治、淤地壩建設(shè)、塬面保護(hù)、退耕還林還草等一系列國家水土保持重點工程為龍頭帶動黃土高原地區(qū)水土流失綜合治理蓬勃開展。1994年啟動實施的黃土高原水土保持世行貸款綜合治理項目,涉及陜西、甘肅、內(nèi)蒙、山西治理區(qū)，到2005年6月結(jié)束,歷時12年，在國家有關(guān)部委和世行的大力支持下,經(jīng)過各級項目機構(gòu)和項目區(qū)廣大農(nóng)民的不懈努力,成功完成兩期任務(wù)，不僅取得了顯著的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益,被評為世行項目的“旗幟工程”,并獲得世行項目杰出成就行長獎,而且通過項目實施培養(yǎng)了一大批項目管理人才,提高了管理水平,有效地推動了我國水土保持工作規(guī)范化進(jìn)程。
二、實踐探索，砥礪前行
在70年的探索歷程中，從造林種草，恢復(fù)植被，到改造坡地，修建梯田，再到治理溝壑，筑壩攔沙，經(jīng)歷了“探索—實踐—再探索—再實踐—全面發(fā)展”的歷程，總結(jié)出了一條以小流域為單元，山、水、田、林、路統(tǒng)一規(guī)劃，溝、坪、梁、峁、坡綜合治理，植物措施、工程措施、耕作措施科學(xué)配置，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展的具有黃河特色的水土保持路子，較好地解決了治理與開發(fā)、治坡與治河的關(guān)系。水土保持在改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活的同時也為黃河的健康與安全發(fā)揮了重要作用。
黃土高原地區(qū)70年水土保持生態(tài)建設(shè)的發(fā)展歷史，實際上就是圍繞著綜合治理、法律法規(guī)、預(yù)防監(jiān)督、科學(xué)研究這幾條主線，不斷探索、不斷總結(jié)、不斷創(chuàng)新、不斷完善的過程，在不同時期都創(chuàng)造和積累了與時俱進(jìn)、具有明顯時代特征的示范樣板和成功經(jīng)驗。
新中國成立后，黃土高原水土流失治理過程主要分三個階段，第一階段，主要通過淤地壩、小流域綜合治理等人工措施，達(dá)到增產(chǎn)攔泥的目的。特別是20世紀(jì)80年代，初步推廣“戶包治理小流域”，開創(chuàng)了“千家萬戶治理千溝萬壑”的嶄新局面，在長期實踐中涌現(xiàn)出“山頂植樹造林戴帽子，山坡退耕種草披褂子，山腰興修梯田系帶子，溝底筑壩淤地穿靴子”等治理模式。第二階段，更加注重生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，1997年后，按照黨中央“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”的號召，黃河流域率先實施“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”政策，在條件適宜地區(qū)因地制宜開展封育和保護(hù)，發(fā)揮植被自我修復(fù)能力。第三階段，黨的十八大以后，生態(tài)文明、綠色發(fā)展理念引領(lǐng)水土流失高標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)治理。以黃河水土保持生態(tài)工程、坡耕地整治、病險淤地壩除險加固和塬面保護(hù)等一系列國家水土保持工程為龍頭，示范帶動全面治理，“青山綠水”與“金山銀山相融相生”，助力250多萬人脫貧解困。
一是總結(jié)出了一條以小流域為單元，山、水、林、田、路統(tǒng)一規(guī)劃，工程、生物、耕作措施科學(xué)配置，經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會三大效益統(tǒng)籌兼顧，綜合治理的技術(shù)路線。二是堅持人與自然和諧相處理念,實施了生態(tài)修復(fù)戰(zhàn)略,在加強人工綜合治理的同時,充分依靠大自然自我修復(fù)功能,實施了退耕還林和封禁治理。三是在開展重點治理工程的同時，采取突出對黃河下游河道淤積影響最大的多沙粗沙區(qū)特別是粗泥沙集中來源區(qū)的重點治理，實施了淤地壩重點工程，在此基礎(chǔ)上整體推進(jìn)的工作方法，建立了以防汛責(zé)任制為主體、夯實“三個責(zé)任人”責(zé)任的淤地壩工程安全運用管理機制。四是建立健全水土保持監(jiān)督機構(gòu)，全面落實水土保持“三同時”制度，實現(xiàn)“綜合治理”一手硬到“綜合治理、監(jiān)督執(zhí)法”兩手硬，建立了監(jiān)督檢查聯(lián)動機制，實現(xiàn)了監(jiān)督工作的常態(tài)化、規(guī)范化，推動預(yù)防監(jiān)督工作取得顯著成效。五是積極探索了國家、地方、社會多元化、多渠道、多形式的投入機制，2010、2012年，國務(wù)院、水利部先后印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本健康發(fā)展的若干意見》、《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實施細(xì)則》，有效推動了民間資本開展水保綜合治理的積極性，形成了全社會廣泛參與防治水土流失的新局面。
三、效益彰顯，成績斐然
水土保持治理程度顯著提高。經(jīng)過幾代人持續(xù)奮斗，黃河流域黃土高原水土保持累計投資500多億元，已初步治理水土流失治理面積約21.84萬平方千米,其中:修建梯田5.5萬平方千米,造林10.8萬平方千米,人工種草2.1萬平方千米,封禁治理3.4萬平方千米。建設(shè)淤地壩5.9萬座，其中骨干壩5800多座。經(jīng)分析計算，70年來，黃土高原水土保持措施累計保土量190多億噸，實現(xiàn)糧食增產(chǎn)1.6億噸，累計實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益1.2萬億元；水土保持措施年均減少入黃泥沙4.35億噸，減少了黃河下游河道淤積，改善了流域的生態(tài)環(huán)境，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、增加了農(nóng)民收入，顯著推動了區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)步。水力侵蝕面積較1990年減少了三分之一，強度以上水蝕面積較1990年減少了60%。2018年監(jiān)測的黃土高原地區(qū)范圍涉及青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西6?。▍^(qū)），總面積57.46萬平方千米。根據(jù)2018年動態(tài)監(jiān)測的成果，黃土高原地區(qū)現(xiàn)有水土流失面積21.37萬平方千米，占區(qū)域總面積的37.19%，與2011年全國第一次水利普查結(jié)果相比，黃土高原地區(qū)水土流失面積減少2.15萬平方千米，減幅9.13%。林草植被覆蓋率普遍增加了10-30個百分點，其中水土流失最嚴(yán)重的河龍區(qū)間林草植被覆蓋率已由20世紀(jì)70年代末的23.3%增加到2016年的55% ?？傮w上看，黃土高原近一半的水土流失面積得到初步治理，主色調(diào)漸次由“黃”變“綠”，土壤侵蝕強度逐步下降，生態(tài)向好發(fā)展。原來跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成保水、保土、保肥的“三保田”，昔日山光水濁的黃土高原邁進(jìn)山川秀美的新時代。
水土保持預(yù)防監(jiān)督工作不斷加強，全社會水土保持法制意識顯著提高。1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實行，2011年修訂后的新水土保持法實行，圍繞水土保持法的實施，流域各省區(qū)均頒布了水保法條例或辦法，其中6個省區(qū)頒布了水土保持補償費征收管理辦法，有240個縣的監(jiān)督能力建設(shè)通過了水利部的達(dá)標(biāo)驗收，水土保持法律法規(guī)體系和執(zhí)法體系進(jìn)一步健全，監(jiān)督管理能力進(jìn)一步提升。以生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度落實為重點，強化監(jiān)督檢查，推動開發(fā)建設(shè)項目水土保持措施的落實。據(jù)統(tǒng)計，僅“十二五”期間，黃河流域各省區(qū)審批并實施水土保持方案1.3萬多個，開展監(jiān)督檢查3.9萬多次，完成水土保持設(shè)施驗收3900多項，查處違法案件500多起，征收水土保持補償費超過16億元，督促生產(chǎn)建設(shè)單位投入水土保持經(jīng)費達(dá)240多億元，防治水土流失面積40多萬公頃。
淤地壩安全運用能力提升。自2003年淤地壩作為水利部“三大亮點工程”以來，開展了200余條小流域壩系建設(shè)，淤地壩攔沙進(jìn)一步加強據(jù)2011年水利普查統(tǒng)計，淤地壩淤地919平方千米，骨干壩攔減泥沙23.5億噸。針對黃土高原許多淤地壩存在老化失修等病險問題，2015年水利部組織七省區(qū)水利部門開展了中型以上病險淤地壩認(rèn)定工作，黃土高原共有中型以上病險淤地壩5282座，其中病險骨干壩3025座，病險中型壩2257座。后經(jīng)黃委組織進(jìn)一步核實，下游有重要設(shè)施的中型以上病險淤地壩2509座，其中骨干壩1746座，中型壩763座。2016年，水利部啟動實施了黃土高原中型以上病險淤地壩除險加固工程，四年共安排中央投資15.88億元，下達(dá)除險加固計劃1963座。經(jīng)過3年實施，已經(jīng)完成1200余座。
水土保持監(jiān)測取得了初步成效。1999年實施的黃河流域水土保持遙感普查和“948”動態(tài)監(jiān)測技術(shù)引進(jìn)項目，建立了黃河流域水土保持本底數(shù)據(jù)庫，2002年組建了黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心。通過實施全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)及信息系統(tǒng)建設(shè)一期、二期工程，黃河流域已形成了西安監(jiān)測中心站、鄭州監(jiān)控站、4個直屬監(jiān)測分中心和10個省區(qū)監(jiān)測總站，35個地市監(jiān)測分站和215個縣市水土保持監(jiān)測點組成的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。開展了全國水土流失動態(tài)監(jiān)測與公告項目,實現(xiàn)了黃河流域片國家水土保持重點防治區(qū)動態(tài)監(jiān)測全覆蓋；開展了黃河中游多沙粗沙區(qū)重點支流水土保持動態(tài)監(jiān)測、典型小流域監(jiān)測及野外原型觀測和3萬多平方千米不同水保措施的效益調(diào)查。已經(jīng)取得了黃河流域黃土高原不同區(qū)域、不同精度的水土保持措施、植被覆蓋、土地利用、土壤侵蝕、生產(chǎn)建設(shè)項目分布等監(jiān)測成果和典型站點水土流失監(jiān)測成果。
科學(xué)研究也取得了巨大成效，形成了黃河水土保持科研單位、地方水土保持科研單位和國家水土保持科研、教學(xué)單位多層次、多類型的水土保持科學(xué)研究體系，重點開展了水土流失規(guī)律、水土保持技術(shù)、小流域綜合治理模式及水土保持效益評價等多方面科技攻關(guān)，構(gòu)建了水土流失規(guī)律、水土保持措施、水土保持規(guī)劃、水土保持效益為主要內(nèi)容的水土保持科學(xué)技術(shù)體系，揭示了黃土丘陵不同類型區(qū)和高原溝壑區(qū)徑流沖刷規(guī)律，創(chuàng)新了水土保持技術(shù)，取得了一批如飛播造林種草、機修梯田、水墜筑壩、砒砂巖治理、早作農(nóng)業(yè)、小流域綜合治理、小流域壩系建設(shè)、水沙變化及水保效益分析、監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)及重點監(jiān)測等方面的理論與實踐成果，極大地推動了黃河流域黃土高原水土保持工作的深入開展和治理水平的提高。尤其是2000年界定的黃河中游多沙粗沙區(qū)7.86萬平方千米區(qū)域和2005年界定的粗泥沙集中來源區(qū)1.88萬平方千米區(qū)域的成果，找到了黃土高原水土流失治理的重點和核心區(qū)域，為黃河流域水土流失治理決策提供了支撐。2011年12月，國家發(fā)展改革委批復(fù)了黃河粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程一期項目建議書。該工程實施范圍涉及皇甫川、窟野河、孤山川、禿尾河4條支流，建設(shè)內(nèi)容包括攔砂壩及配套坡面水保措施等。
四、挑戰(zhàn)存在，任務(wù)繁重
黃河流域水土流失面積之廣、強度和危害之大堪稱世界之最，是我國乃至世界上水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)。黃河流域黃土高原水土保持工作盡管取得顯著成效，但從整體上看黃土高原水土保持和生態(tài)環(huán)境問題仍很突出，主要表現(xiàn)在：
一是投入不足，措施不配套，治理任務(wù)依然十分艱巨。黃土高原22萬平方千米的治理面積措施標(biāo)準(zhǔn)還不夠高、措施還不完全配套，只是在一定程度上降低了侵蝕強度，仍需繼續(xù)進(jìn)行維護(hù)、鞏固、配套、提高。仍有30多萬平方千米的水土流失面積尚未治理，而且自然條件更加惡劣，治理難度更大，任務(wù)十分艱巨。
二是開發(fā)與保護(hù)矛盾尖銳，預(yù)防監(jiān)督工作任重道遠(yuǎn)。黃河上中游地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，隨著該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)步伐的加快，能源、化工、鐵路等新增開發(fā)項目急劇增加，對生態(tài)環(huán)境的壓力越來越大。晉陜蒙、豫陜蒙、陜甘寧蒙接壤地區(qū)水土流失嚴(yán)重，子午嶺、六盤山林區(qū)缺乏有效保護(hù)，大量開發(fā)項目在建設(shè)過程中，不可避免地會擾動地表、損壞植被、棄土棄渣，如不及時防治，勢必引發(fā)嚴(yán)重的新的水土流失，區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)仍然面臨較大壓力，生態(tài)環(huán)境的預(yù)防、監(jiān)督、保護(hù)工作愈加繁重。
三是水土保持監(jiān)測能力不足，對水土流失防治的支撐不夠。黃河流域站點分布還需要優(yōu)化，監(jiān)測投資少，經(jīng)費不足，跨省區(qū)重點支流、重點治理區(qū)、重點監(jiān)督區(qū)的動態(tài)監(jiān)測實施緩慢，監(jiān)測成果不能滿足流域水土流失公告、水土流失防治和預(yù)測預(yù)報的需要。
四、精心謀劃，持續(xù)推進(jìn)
有效治理水土流失，是黃河流域黃土高原生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系我國西北、華北地區(qū)生態(tài)安全，關(guān)乎黃河流域防洪安全和經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，在國家能源、糧食和生態(tài)安全、社會穩(wěn)定的全局中，戰(zhàn)略地位十分重要。黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)納入推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的位置，要求樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記就生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，中共中央國務(wù)院在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出了具體要求，是水土保持生態(tài)建設(shè)的根本遵循。黃河流域黃土高原地區(qū)的水土保持工作進(jìn)入新時代，要深入貫徹治水興水“十六字”方針,踐行綠色發(fā)展和綠水青山就是金山銀山理念，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田草路村綜合治理，不斷優(yōu)化水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施，按照“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調(diào)，加快構(gòu)建這一地區(qū)水土保持生態(tài)安全保障體系，全面提升水土流失綜合防治體系和防治能力現(xiàn)代化，為流域人民美好生活提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，創(chuàng)造更加適宜的生產(chǎn)生活條件，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快流域生態(tài)文明建設(shè)、推動流域經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。
一要適應(yīng)新需求，理清新思路。根據(jù)中央生態(tài)文明建設(shè)的新部署和新要求，以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水方針為統(tǒng)領(lǐng)，堅持防治結(jié)合、保護(hù)優(yōu)先、強化治理的原則，把人工治理與生態(tài)修復(fù)有機結(jié)合，重點治理與預(yù)防保護(hù)有機結(jié)合，突出以多沙粗沙區(qū)治理和淤地壩工程建設(shè)為重點的小流域綜合防治，依法強化監(jiān)督管理，積極開展監(jiān)測評價，全面提升水土保持生態(tài)建設(shè)管理水平，實現(xiàn)水土保持改善生態(tài)、惠澤民生的目的。
二要落實《水保法》，強化依法治理。進(jìn)一步完善水土保持配套法規(guī)體系建設(shè)，強化各級水土保持部門的監(jiān)督管理能力建設(shè)；加大執(zhí)法力度，提升執(zhí)法效能；深入水土保持國策宣傳教育，提高全社會水保法治意識。
三要擴(kuò)展治理途徑，拓寬投入渠道。堅持兩手發(fā)力，統(tǒng)籌處理好政府和市場的關(guān)系，研究探索國家重點治理資金使用同民間資本相結(jié)合的方式、方法，建立吸引社會資本投入水土保持生態(tài)建設(shè)的市場化機制，促進(jìn)水土保持深入發(fā)展。
四要突出重點項目，推進(jìn)工程建設(shè)。按照水利部的有關(guān)要求，行業(yè)強監(jiān)管、工程補短板，繼續(xù)推進(jìn)小流域綜合治理、坡耕地水土流失綜合治理、黃土高原塬面保護(hù)、中型以上病險淤地壩除險加固等重點工程建設(shè)，持續(xù)加強項目監(jiān)督管理，確保項目治理效果和投資效益。同時促進(jìn)黃河粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程早日實施。
五要強化信息化建設(shè)，提高監(jiān)管能力。為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新形勢、新要求，大力推進(jìn)水土保持信息化建設(shè)，提升水土保持科研水平，著力夯實基礎(chǔ)支撐，強化自身能力建設(shè)，全面提高水土流失科學(xué)防治和管理水平。
（黃委水土保持局 供稿）
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