抓住機遇 迎接挑戰(zhàn) 推動晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持預防監(jiān)督工作再上新臺階
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設網 上傳日期:2002-11-13 打印本文章 【字體】 大 中 小
王志意 劉保紅
（黃委會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局 陜西榆林 719000）
晉陜蒙接壤地區(qū)位于黃河小北干流的北端，內蒙古鄂爾多斯高原和陜北、晉西北黃土高原的過渡地帶，轄山西省忻州地區(qū)的河曲縣、保德縣、偏關縣和呂梁地區(qū)的興縣；陜西省榆林市的榆陽區(qū)、神木縣、府谷縣和橫山縣；內蒙鄂爾多斯市的東勝市、伊金霍洛旗、準格爾旗、達拉特旗和呼和浩特市的托克托縣，共計3?。▍^(qū)）、5地（市）、13縣（旗），總面積約5.44萬km2。
晉陜蒙接壤地區(qū)是我國21世紀能源戰(zhàn)略后備基地，這里資源富集，開發(fā)正酣。擁有“神府、東勝、準格爾、河東”四大優(yōu)質動力煤田；“托克托、蒙達”等亞洲特大火力發(fā)電廠；還有數量眾多的鐵路、公路、通訊、水利工程等建設項目。2002年3月，江澤民總書記視察接壤區(qū)南部的陜北地區(qū)時，強調一定要加快該區(qū)的“煤電一體化”基地建設。可以預見，晉陜蒙接壤地區(qū)作為我國西部大開發(fā)的火車頭，必將迎來新的開發(fā)機遇。
然而由于該區(qū)生態(tài)環(huán)境先天脆弱，水土流失、土地荒漠化十分嚴重，多年平均侵蝕模數1萬t/km2.a，是黃河多沙粗沙的主要產區(qū)，特別是20世紀末開發(fā)初期的掠奪式經營和不規(guī)范運作，大面積自然植被和水土保持設施遭到破壞，人為造成的新的水土流失加劇，災害損失劇增。為此，國務院批準將該區(qū)列為我國國家級的水土保持重點監(jiān)督區(qū)，在全國范圍率先開展了水土保持預防監(jiān)督工作。
一 堅持“誰開發(fā)誰保護，誰造成水土流失誰負責治理”的原則，晉陜蒙接壤地區(qū)的水土保持預防監(jiān)督取得了較大成績
1988年，經國務院批準，國家計委、水利部以第1號令聯合發(fā)布了《開發(fā)建設晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），這是我國第一部區(qū)域性的水土保持法規(guī)。其中提出了“誰開發(fā)誰保護，誰造成水土流失誰負責治理”的原則，對大型建設項目，小工礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及個人等不同情況分別作出了相應的監(jiān)督管理辦法，對違反《規(guī)定》行為的行政處罰作了明確規(guī)定，同時成立了以國家計委國土司、水利部農水司為組長單位的“晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護協調小組”，負責該區(qū)的水土保持協調工作和督促三?。▍^(qū)）監(jiān)督執(zhí)法機構組建并迅速開展工作。1992年經水利部批準，黃委會、黃河上中游管理局又在榆林籌建了晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局。經過多年的不懈努力，該區(qū)的水土保持預防監(jiān)督工作走在了全國的前列，取得了較好的成績。主要表現為：
——水土保持預防監(jiān)督體系得到逐步建立和完善。1990年，國家計委下撥250萬元啟動經費，選擇三省（區(qū)）10縣（旗、市）成立了水保預防監(jiān)督機構，率先開展了水保監(jiān)督執(zhí)法試點工作，1991年《水土保持法》頒布后，三?。▍^(qū)）又先后對區(qū)域內13縣（旗、市）的水保監(jiān)督機構進行了加強和完善。目前已形成較為完整的省、地、縣、鄉(xiāng)四級水保監(jiān)督執(zhí)法網絡和經嚴格培訓的一支1200余人的專業(yè)執(zhí)法隊伍；出臺了一系列配套法規(guī)和統一規(guī)范的執(zhí)法文書100多個；開展了長期的、形式樣的、大規(guī)模的宣傳，有效的提高了全民特別是開發(fā)建設單位的水土保持法律意識。
——全面落實了國閱[1994]25號文件精神。1993年12月，國務院在榆林召開了環(huán)保檢查現場會，以國閱[1994]25號文件將《會議紀要》轉發(fā)三?。▍^(qū)）及有關部門，要求嚴格遵守《水土保持法》、《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，并從中央財政預算內拿出1000萬元專項補助經費，用于該區(qū)的河道清障、污染防治、采煤秩序整頓等工作。共清除阻塞河道的棄渣390.7萬m3，拆除阻水工程420m，消除、關閉了無證開采、違反環(huán)保標準、阻塞河道的礦點388處。
——全面規(guī)劃，綜合防治。“榆林會議”后，1994-1995年，由國家計委牽頭，水利部、國家環(huán)?？偩值扔嘘P部門、三省（區(qū)）人民政府共同參加，編制了《晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護綜合規(guī)劃》，將“神府、東勝、準格爾、萬利、河保偏”五大煤礦區(qū)的7406km2范圍確定為重點監(jiān)督區(qū)，其余地區(qū)作為重點治理區(qū)。“綜合規(guī)劃”于1995年得到國務院批準。多年來，世行貸款、沙棘工程、水保生態(tài)工程等相繼投入1億多元，治理水土流失面積1000多km2，種植沙棘48萬畝。神華集團等大型工礦企業(yè)投入水保治理資金3億多元，。據80-90年代TM衛(wèi)星影像圖解譯，接壤區(qū)局部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境明顯改善。
——以查處大案要案為突破口，狠抓開發(fā)建設項目水土保持方案落實。針對開發(fā)建設單位只顧追求短期經濟效益而忽視環(huán)境保護的行為，水保監(jiān)督部門上下協作，采取法律手段和新聞曝光等辦法，查處違反《水土保持法》的大案要案，取得良好效果。長慶石油勘探局的違法案件得到鄒家華副總理的批示；華北石油勘探局從“躲、藏”到主動交納“兩費”，凝聚了執(zhí)法人員的無數辛酸和汗水；蘭州軍區(qū)后勤部開發(fā)善于油氣井，嚴重破壞地貌，拒不執(zhí)行《水土保持法》，水保監(jiān)督部門掌握確鑿證據后，申請法院強制執(zhí)行，依法逮捕了兩名循私舞弊工作人員，在全國反響十分強烈；神朔鐵路建設亂挖濫采、隨意傾倒，監(jiān)督執(zhí)法無果，焦點訪談曝光后，順利解決。據不完全統計，十多年來共審批水保方案1500余個，查處違法案件1000多起，征收“兩費”2000多萬元，返還治理面積10000多公頃，人為破壞得以有效控制。
——涌現出一大批先進集體和個人。目前，晉陜蒙接壤地區(qū)13縣（旗、市）水保監(jiān)督站全部通過水利部水土保持預防監(jiān)督規(guī)范化達標。1998年全國第三次水保預防監(jiān)督工作會議在晉陜蒙接壤地區(qū)以流動形式召開，神華神東公司、準格爾煤炭工業(yè)公司、錦大公路建設項目都是全國水土保持先進集體。劉順勤、陳登慧、喬楠這些三?。▍^(qū)）的水保監(jiān)督站長，多次登上全國水土保持預防監(jiān)督最高領獎臺。
二 存在問題及新時期預防監(jiān)督工作思考
回顧過去，晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持預防監(jiān)督取得驕人成績。
觀注現在，晉陜蒙接壤地區(qū)水保預防監(jiān)督市場“天地廣闊”，要想“大有作為”，尚需解決許多問題。首先是“立法缺陷”。中央、省、地、縣分級管理的責任范圍、監(jiān)督機制不清，水保方案編、評、審市場混亂，流域機構法律地位不明，處境尷尬等；其次是“執(zhí)法難”。行政干預嚴重，部門協作不力；再次是“預防監(jiān)督經費未落實”，機構貧窮、重收費、輕管理、服務松懈。
放眼未來，晉陜蒙接壤地區(qū)的煤、油、氣等48種礦產資源開發(fā)逐步展開，而這里的病態(tài)環(huán)境又急需治理。水保預防監(jiān)督在國家經濟體制轉軌變革的新形勢下，如何適應和緊跟社會經濟發(fā)展的大潮，擔負起依法治國戰(zhàn)略實施的責任，是生存和發(fā)展的根本。針對晉陜蒙接壤地區(qū)的實際情況，思考如下。
1、以《黃河法》立法為契機，推行流域一體化管理
“水土流失和水資源匱乏”是黃河流域兩大心腹之患。隨著南水北調工程的啟動，流域水資源實行統一管理。而黃河水土保持生態(tài)工程管理、人為水土流失防治應和水資源一樣，實行“流域一體化”管理。對于開發(fā)建設項目，“沒有水行政主管部門同意的水土保持方案，計劃部門不予立項”，須以法律條文固定下來；“貸款修路、收費還貸”，同樣適宜“貸款防治修路過程人為水土流失、收費還貸”。等等，這些都是立法的關鍵，也是克服地方保護、部門協作不力的法寶。
2、落實預防監(jiān)督經費，加大監(jiān)督執(zhí)法力度
據調查，接壤區(qū)不少縣（市）的水保監(jiān)督部門與政府財政脫鉤，實行自收自支，這是造成“重收費、搶方案、越級審批、分割審批、挺不起腰桿執(zhí)法”等的根本原因。要使《水保法》真正落到實處，必須加大預防監(jiān)督投入，提高執(zhí)法隊伍素質，以“三權一案三同時”制度為核心，加大執(zhí)法力度，遏制人為破壞。
3、建立監(jiān)測預報體系
《水土保持法》第29條規(guī)定：“國家對水土流失動態(tài)進行監(jiān)測預報，并予以公告”。“三條黃河”建設是21世紀黃委重大戰(zhàn)略決策，“3S”技術在水保領域的成功實踐，使快速、科學、準確的流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統建立成為現實。晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)測規(guī)劃以完成，應盡快建設“晉陜蒙監(jiān)測分中心”，并制定切實可行的管理運作措施，以最快捷的速度提供真實、可靠的數據消息，為水保預防監(jiān)督和生態(tài)環(huán)境建設提供技術支撐。
作者簡介：工程師，晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局副局長
