促進(jìn)水土保持預(yù)防監(jiān)督工作向縱深發(fā)展的幾點(diǎn)思考

來源：水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2002-11-21 打印本文章【字體】大中小

杜小如

（黃河上中游管理局陜西西安 710043）

黃河上中游地區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督工作起步于1989年，最先啟動(dòng)了晉陜蒙接壤區(qū)三省十縣的監(jiān)督執(zhí)法試點(diǎn)縣，1991年6月29日《水土保持法》頒布后，逐步在上中游七省區(qū)開展了全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點(diǎn)縣工作，截止1995年，黃河上中游地區(qū)90%的縣建立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，出臺(tái)了地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，其中15個(gè)監(jiān)督站在1995年被水利部評(píng)為全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法先進(jìn)單位，掀起了上中游地區(qū)監(jiān)督執(zhí)法的高潮。隨著水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的全面展開，對(duì)監(jiān)督管理工作也提出了新的要求。1997年按照水利部的部署，在全國開展了水土保持預(yù)防監(jiān)督規(guī)范化建設(shè)，從監(jiān)督體系、法規(guī)制度、宣傳培訓(xùn)、方案審批、規(guī)費(fèi)征收、恢復(fù)治理、案件查處七個(gè)方面進(jìn)行行業(yè)規(guī)范。至2001年由水利部組織的驗(yàn)收中，黃河上中游地區(qū)174個(gè)規(guī)范化建設(shè)縣有98%達(dá)到了驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過十多年水保監(jiān)督人員的不懈努力上中游地區(qū)監(jiān)督管理工作取得了顯著成效，已從試點(diǎn)、示范、全面展開向規(guī)范化建設(shè)全面推進(jìn)。為克服某些地方監(jiān)督部門滿足于現(xiàn)狀錯(cuò)誤地認(rèn)為通過規(guī)范化驗(yàn)收就不再需要提高了，對(duì)水土保持預(yù)防監(jiān)督工作各部分內(nèi)容之間內(nèi)在關(guān)系仍然不能很好理解和掌握，致使違法、違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了順應(yīng)新形式，有效糾正目前工作中存在的問題，深入貫徹《水土保持法》，研究探討水土保持預(yù)防監(jiān)督工作的發(fā)展方向，促進(jìn)水土保持預(yù)防監(jiān)督工作進(jìn)一步發(fā)展，現(xiàn)提出本人的一些觀點(diǎn)，僅供大家探討。

一、更新觀念、提高認(rèn)識(shí)、改變作風(fēng)、適應(yīng)發(fā)展

水土保持預(yù)防監(jiān)督執(zhí)法工作隨著部級(jí)規(guī)范化建設(shè)驗(yàn)收工作的結(jié)束，標(biāo)志著水土保持工作步入了法制化軌道，黃河上中游七省（區(qū)）出臺(tái)了《水土保持法實(shí)施辦法》和《水土流失防治費(fèi)和水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，水土保持預(yù)防監(jiān)督工作又進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。對(duì)此，首先應(yīng)在思想上提高認(rèn)識(shí)，改變幾十年來受經(jīng)費(fèi)投資影響形成的在水保工作中重治輕防的慣性思維，全面貫徹落實(shí)《水土保持法》。隨著國家政策的不斷完善、社會(huì)的發(fā)展，國家對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入的不斷增加，更顯示出水土保持預(yù)防監(jiān)督工作不是一朝一夕的事情，是今后相當(dāng)長一段時(shí)間的工作中心和發(fā)展方向，是一項(xiàng)長期性的工作，必須認(rèn)識(shí)到水土保持預(yù)防監(jiān)督規(guī)范化建設(shè)工作不僅是自身進(jìn)一步發(fā)展的前提，也是水土保持工作持續(xù)健康發(fā)展的根本保障。從根本上解決“邊治理，邊破壞”的現(xiàn)象，在開發(fā)建設(shè)和水保工作中確保預(yù)防為主，真正做到“三分治理，七分管護(hù)”，適應(yīng)西部大開發(fā)的根本要求。

二、抓重點(diǎn)環(huán)節(jié) 推進(jìn)熱情服務(wù) 嚴(yán)格執(zhí)法

監(jiān)督執(zhí)法工作是水土保持預(yù)防監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，各省在執(zhí)法實(shí)踐中，通過摸底調(diào)查，以抓重點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)督管理為突破口，推動(dòng)“三權(quán)”的全面落實(shí)。內(nèi)蒙古自治區(qū)依法查處了內(nèi)蒙伊敏煤電公司違反水土保持法案件，并通過高級(jí)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，陜西省督促西（安）—安（康）鐵路建設(shè)工程等十余項(xiàng)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)了“三同時(shí)”制度，山西省在查處典型案件中，采取“先易后難，先小后大，表揚(yáng)守法，打擊違法，突破重點(diǎn)，推動(dòng)全面”的工作策略，通過聯(lián)合辦案平均每年能督促十項(xiàng)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目編報(bào)水土保持方案。但水土保持監(jiān)督執(zhí)法仍然面臨不少難題：如水土保持預(yù)防監(jiān)督管理工作經(jīng)費(fèi)投入少，工作分量大、難度大，重多領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的多，落實(shí)的少，又因法律、法規(guī)中倡導(dǎo)性條款多，制裁措施少，相當(dāng)部分條款僅有行為規(guī)范，沒有設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，特別是對(duì)拒不編報(bào)水土保持方案、履行水土流失防治責(zé)任的人無從約束，從而導(dǎo)致水土保持監(jiān)督管理工作嚴(yán)重滯后，很難及時(shí)有效防止水土流失。要深入貫徹《水土保持法》，徹底扭轉(zhuǎn)這種被動(dòng)局面，首先要充分發(fā)揮水保監(jiān)督執(zhí)法的行政性，依據(jù)“三區(qū)”特性，由市（縣）政府發(fā)布公告，對(duì)能源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)行集中統(tǒng)一管理，加強(qiáng)與土地、環(huán)保、礦管、林業(yè)等行政管理部門的協(xié)作，通過地方性制度進(jìn)行把關(guān)，抓住開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、土地征用等關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，從源頭化管理入手。另一方面對(duì)地方項(xiàng)目資金缺口大、行政干預(yù)多的現(xiàn)狀，水保監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)積極介入建設(shè)項(xiàng)目前期階段，在技術(shù)上指導(dǎo)項(xiàng)目單位自行防治，搞好技術(shù)服務(wù)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，依法防治水土流失。而對(duì)于拒不履行水土保持法規(guī)政策的單位和個(gè)人必須依法嚴(yán)肅查處，并追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，擴(kuò)大社會(huì)影響，樹立水保執(zhí)法的權(quán)威性。

三、樹立良好的水保執(zhí)法形象

水土保持預(yù)防監(jiān)督工作的法律依據(jù)是《水土保持法》，其行為是行政行為，目前社會(huì)上行政執(zhí)法魚龍混雜，許多不規(guī)范的行為在社會(huì)上造成許多不良影響，為了有效提高水土保持社會(huì)知名度，樹立良好的社會(huì)形象，首先必須將水土保持法律法規(guī)規(guī)定的水土保持方案審批管理程序和水土保持違法案件種類、查處程序及處罰標(biāo)準(zhǔn)，水土流失兩費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容向社會(huì)公開，并且要全面開展限期辦案制度、錯(cuò)案追究制度，確定大案要案的目標(biāo)管理責(zé)任制。對(duì)各類上報(bào)案件要組織力量，深入現(xiàn)場調(diào)查、宣傳，曉之以理、動(dòng)之以情，化解矛盾，并能及時(shí)準(zhǔn)確作出決定，接受群眾監(jiān)督，為水保執(zhí)法樹立起良好的社會(huì)形象，為預(yù)防監(jiān)督進(jìn)一步發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

四、恢復(fù)治理要上規(guī)模創(chuàng)效益

通過多年來恢復(fù)治理工程的實(shí)施，顯示出該工程是水土保持對(duì)外宣傳示范的窗口，用事實(shí)向社會(huì)宣傳了水土保持預(yù)防監(jiān)督在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的地位和作用。特別是規(guī)模性的恢復(fù)治理工程。例：黃河萬家寨水利樞紐有限公司、神華集團(tuán)組織的勝煤炭有限責(zé)任公司、馬渠小流域、石圪臺(tái)小流域，長慶石油勘探局采氣廠凈化廠等示范工程在全國第三次水保預(yù)防監(jiān)督工作會(huì)議期間受到水利部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和與會(huì)代表的高度贊賞和一致好評(píng)，且各示范工程由于上規(guī)模，因此其生態(tài)效益顯著，并且可以通過設(shè)置水土保持監(jiān)督執(zhí)法恢復(fù)治理標(biāo)志牌、通過有償投資獲取土地的使用權(quán)，增加經(jīng)濟(jì)效益，體現(xiàn)水土保持預(yù)防監(jiān)督工作的生命力、創(chuàng)造力。

五、提高人員素質(zhì) 強(qiáng)化綜合管理

目前，黃河上中游地區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督工作涉及到多學(xué)科、多行業(yè)、多層次的被管理對(duì)象。在具體的操作過程中，執(zhí)法者不僅要對(duì)直接的和相關(guān)的法律、專業(yè)技術(shù)融會(huì)貫通，更要掌握好行政命令與監(jiān)督執(zhí)法的界限尺度，隨著西部大開發(fā)的不斷深入，自然資源的依法保護(hù)和合理開發(fā)利用使水土保持執(zhí)法工作顯得越來越重要。這更要求我們要不斷提高執(zhí)法人員素質(zhì)。因此監(jiān)督人員必須依照相應(yīng)制度考核任命，同時(shí)實(shí)行上崗資格制、崗位競爭制，進(jìn)行目標(biāo)管理量化考核，引入競爭激勵(lì)機(jī)制，通過公開、公正競爭，將責(zé)任落實(shí)到人，定任務(wù)、定目標(biāo)、定時(shí)間、定獎(jiǎng)罰，增強(qiáng)監(jiān)督人員的責(zé)任心，充分調(diào)動(dòng)廣大專、兼職監(jiān)督人員的積極性、能動(dòng)性。同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督人員的素質(zhì)教育，在強(qiáng)化監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn)的同時(shí)，多渠道創(chuàng)造學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)參加各種學(xué)習(xí)、交流活動(dòng)，更新知識(shí)內(nèi)容，拓寬知識(shí)面，了解和掌握國家的現(xiàn)行政策，及時(shí)運(yùn)用到管理工作實(shí)踐中，提高水土保持的綜合管理水平。

六、確保“預(yù)防為主，管護(hù)優(yōu)先”的水土保持預(yù)防監(jiān)督發(fā)展方向

植被稀少是造成水土流失、生態(tài)環(huán)境惡化的根源。加快植被恢復(fù)有兩種途徑：一方面是人工植被，另一方面是依靠自然修復(fù)能力。多年來的水保經(jīng)驗(yàn)證明，由于我國財(cái)力的限制50年的人工植被并沒從根本上改善水土流失情況，而不合理的人為活動(dòng)，如過度放牧、無節(jié)制墾種又加劇了植被退化和環(huán)境惡化。在這種情況下，實(shí)行全面封禁管護(hù)，加強(qiáng)監(jiān)督，創(chuàng)造植被生長繁衍的生存環(huán)境，依靠自然修復(fù)能力，盡快增加天然植被，減少水土流失，符合黃河上中游地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善客觀需要，是一項(xiàng)行之有效的重大戰(zhàn)略性措施。通過封禁管護(hù)、監(jiān)督執(zhí)法，可改善草灌植被生長繁衍的環(huán)境，減少人為破壞和水土流失，提高土壤水分養(yǎng)分，加快自然植被復(fù)壯和更新。

封禁管護(hù)既是一項(xiàng)重大技術(shù)措施，又是一項(xiàng)涉及政策行為的管理手段，它不僅需要采取一系列相應(yīng)的配套措施，也要制定有關(guān)法規(guī)政策和鄉(xiāng)規(guī)民約，只有這樣才能真正起到它應(yīng)有的作用。預(yù)防監(jiān)督工作的政策性和法律性可以同時(shí)體現(xiàn)在這項(xiàng)工作中，且又能解決了長期以來預(yù)防監(jiān)督工作任務(wù)繁重，而國家沒有專門的監(jiān)督資金投入這一問題，能有效促進(jìn)預(yù)防監(jiān)督工作健康發(fā)展。因此水土保持預(yù)防監(jiān)督工作只有沿著預(yù)防為主，管護(hù)優(yōu)先的道路才能開創(chuàng)新的局面。

近年來，黨中央、國務(wù)院對(duì)水土保持工作給予了前所未有重視和支持，并確定了跨世紀(jì)水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的宏偉目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，深入貫徹《水土保持法》是關(guān)鍵，可以說，能否搞好預(yù)防監(jiān)督，切實(shí)控制住人為水土流失，加快生態(tài)建設(shè)步伐，從根本上改變生態(tài)惡化的局面，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)。水保監(jiān)督工作面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，西部大開發(fā)又把生態(tài)建設(shè)放到了重要位置，我們水土保持監(jiān)督人員一定要將禁止陡坡開荒和實(shí)施封禁管護(hù)作為我們的一項(xiàng)重要工作來抓，調(diào)整思路、提高認(rèn)識(shí)、增強(qiáng)自身責(zé)任感、緊迫感和使命感，不斷完善自身形象、樹立示范工程、在監(jiān)督管護(hù)上下大力氣，以知難而進(jìn)、百折不撓的精神，深入貫徹《水土保持法》，進(jìn)一步拓寬水保執(zhí)法領(lǐng)域，深化水保執(zhí)法工作，使資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，開創(chuàng)水土保持預(yù)防監(jiān)督工作新局面。

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