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				監(jiān)督執(zhí)法  	
            
			
			
			
		
            
		
		
		












		
		
		
            
			
			
			
            
				
				
				
				
				
            
					
					
            
						
            當前水土保持監(jiān)督執(zhí)法中存在的主要問題與對策
            
						來源：
                          水土保持生態(tài)環(huán)境建設網(wǎng)   上傳日期:2003-07-02   打印本文章
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		張小林
            
	
            
		(長江水利委員會水土保持局, 湖北武漢 430010)
            
	
            
		 
            
	
            
		 
            
	
            
		[關(guān)鍵詞]長江；水土保持；預防監(jiān)督；執(zhí)法；對策
            
	
            
		[摘  要]水土保持監(jiān)督執(zhí)法自1991年以來，在法規(guī)體系、方案審批等諸多方面取得了顯著實效。但水土保持監(jiān)督執(zhí)法仍然任重道遠，依然存在著水保法律意識不強，水土保持方案申報率低，水土保持設施補償費征收難，水土保持方案實施差距大，監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化水平不高等諸多問題。今后需要不斷加強領(lǐng)導，加強執(zhí)法隊伍建設和提高執(zhí)法水平，全面貫徹預防為主方針，落實以開發(fā)建設項目“三同時”制度為核心的監(jiān)督執(zhí)法，加大水土保持案件的查處力度，取得監(jiān)督執(zhí)法的新成果。
            
	
            
		    1  引言 
            
	
            
		    《水土保持法》頒布實施以來，在水利部的直接領(lǐng)導下，在各級人大和政府的重視、支持和監(jiān)督下，在各級水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門的共同努力下，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作取得了明顯成效。特別是“九五”期間，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作取得重要進展。水土保持法律法規(guī)體系和監(jiān)督執(zhí)法體系進一步建立健全，完成水土保持“三區(qū)”劃分公告工作，執(zhí)法檢查力度加大，“三權(quán)、一方案、三同時”制度得到進一步落實。據(jù)不完全統(tǒng)計，長江流域到2002年底累計對8130多起開發(fā)建設項目造成的人為水土流失違法案件進行了立案查處；審批水土保持方案超過5.26萬件，審批率95%以上；開發(fā)建設單位交納水土流失防治費6131萬元、水土保持設施補償費1.06億多元，自行投入水土流失防治費累計超過13.3億元；設立水土保持預防監(jiān)督管護點1萬多個，管護面積近48萬hm2。西氣東輸、青藏鐵路（格唐段）、南水北調(diào)等國家大型基礎設施建設項目都依法編報了水土保持方案。與此同時，各地嚴格按照“兩費”征收使用管理的規(guī)定，將收繳的水土流失防治費、水土保持設施補償費用與水土流失綜合治理。雖然水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作取得的成效顯著，但執(zhí)法中出現(xiàn)的問題也越來越多，需要進一步研究解決。
            
	
            
		    2 當前水土保持監(jiān)督執(zhí)法中存在的主要問題
            
	
            
		    2.1水保意識還不到位
            
	
            
		    水土保持是一項基本國策已被許多人所接受，但對開展水土保持的必要性和重要性還有部分領(lǐng)導和一些單位認識不足，對貫徹執(zhí)行水土保持法規(guī)的嚴肅性缺乏必要的認識，水土保持工作還沒有引起各地和有關(guān)部門的足夠重視，使水土保持法規(guī)在某些地區(qū)、個別工程項目上得不到全面貫徹執(zhí)行。重慶市自1997年至2002年，共批準立項各類開發(fā)建設項目1992項，但與主體工程同時申報水土保持方案的項目為974項，僅占48.9%。云南省大保高速公路，1998年11月開工建設時沒有按照規(guī)定及時編報水土保持方案，施工過程中暴露出隨意向江河傾倒棄渣、取土場開挖破壞植被嚴重、棄渣場防護標準偏低等問題，在地方人大和水行政主管部門的多次檢查督促下，補報了水土保持方案，但由于編制質(zhì)量問題至今未獲批準。有的行業(yè)管理部門認為水土保持執(zhí)法就是爭奪他們的權(quán)力，因而工作不予配合。甚至我們有的水行政主管部門對水土保持監(jiān)督執(zhí)法也理解不夠，有的水利建設項目不編報水土保持方案。對此問題，湖北省水利廳和福建省福州市水利局于2001年和2003年還專門發(fā)文予以規(guī)范落實。同時，有些水行政主管部門和水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門的畏難情緒大，認為沒有經(jīng)費，工作不好開展，沒有認識到水土保持監(jiān)督執(zhí)法是水土保持的核心。
            
	
            
		    2.2水土保持方案的申報審批制度還落實不夠
            
	
            
		    從我們檢查了解到的情況來看，將水土保持方案的申報審批作為開發(fā)建設項目列項的一個必備條件，列入計劃、規(guī)劃等有關(guān)職能部門的管理程序之中，作為一項制度貫徹執(zhí)行，還存在著一定差距。如四川省2002年17個州（市）應報水土保持方案的開發(fā)建設項目有1667個，實際申報的只有1096個，僅占65.7%。云南省水利廳對1996年以來省內(nèi)國家和省級新建（在建）開發(fā)建設項目水保方案編報情況的檢查表明，在批準的275項開發(fā)建設項目中，其中已審批水保方案的130項，正在編制水保方案的34項，未編水保方案的111項，未編率達到為40.4%。雖然文件規(guī)定開展開發(fā)建設活動必須向水土保持部門報送水土保持方案，沒有經(jīng)水土保持部門批準的水土保持方案，計劃、規(guī)劃等部門對建設項目不得予以批復立項。但實際的貫徹落實情況不太理想，現(xiàn)在水土保持部門審批的大多數(shù)水保方案，都是工程項目開工經(jīng)查處而編報的。如重慶市自1997年至2002年，共批準立項各類開發(fā)建設項目1992項，項目開工后通過水行政主管部門監(jiān)督檢查督促后編報水土保持方案的項目885項，占44.4%。
            
	
            
		    2.3水土保持設施補償費的征收難度還較大
            
	
            
		    有些地方政府甚至省級政府為了吸引國家重大項目在本省建設，竟以政府文件形式作出免征水土保持設施補償費這樣明顯違反水土保持法的規(guī)定；有些地方領(lǐng)導把減免水土保持設施補償費作為招商引資的優(yōu)惠條件；有些開發(fā)建設業(yè)主以各種理由百般抵賴，使水土保持設施補償費繳納征收阻力大，到位不足。如四川省2002年各類開發(fā)建設項目應交納水土保持設施補償費2830.81萬元，實際征收到位只有714.69萬元，僅占應征收的25.2%。再如施工線路長達3829公里的西氣東輸工程，建設單位依法編報了水土保持方案，也投入了大量資金用于水土保持，但就是未履行向省水行政主管部門交納水土保持設施補償費的義務。
            
	
            
		    2.4水土保持監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化水平有待進一步提高
            
	
            
		    從1999年開展的全國和流域水土保持監(jiān)督管理規(guī)范化建設，雖然試點地市取得了較大進展和成效，但從大范圍講，各地的監(jiān)督執(zhí)法仍然存在著不平衡和不規(guī)范之處。開展了規(guī)范化建設的地市工作要搞得好一些，但沒有開展的地市就差；不是水土流失重點治理的縣監(jiān)督執(zhí)法工作反而搞得好，但許多水土流失重點治理縣反而不重視監(jiān)督執(zhí)法，監(jiān)督管理工作滯后；有些地方將水土保持監(jiān)督機構(gòu)事業(yè)化，自收自支，靠收費養(yǎng)人，影響到了水土保持監(jiān)督執(zhí)法的公正性和形象；水土保持方案審批后的年檢、跟蹤檢查、驗收，還是一個薄弱環(huán)節(jié)，只重視了方案審批，而忽視了審批后的監(jiān)督檢查，這也是造成水土保持方案實施不力的一個重要原因；水土保持監(jiān)督執(zhí)法的裝備特別是執(zhí)法服裝，由于水利部未予統(tǒng)一，導致千差萬別，基層執(zhí)法單位難于操作等等。
            
	
            
		    2.5水土保持方案審批后的實施差距較大
            
	
            
		    當前，全國和流域水土保持方案的申報審批率在不斷提高，每年審批的水土保持方案數(shù)量在逐步提高。據(jù)水利部水土保持司的統(tǒng)計，從1996年至2002年的7年間，水利部審批的水土保持方案由2件、4件、7件、13件，發(fā)展到26件、55件、90件，涉及的行業(yè)也由最初的水利、煤炭2個發(fā)展到水利、電力、鐵路、公路、石化、煤炭、冶金、城建、通訊、航空等10個行業(yè)。《水土保持法》頒布12年來，全國共審批水土保持方案17萬多個。但審批后的水土保持方案在實施中有較大差距，一是方案編制單位對報審后的水土保持方案，向建設項目相關(guān)地區(qū)水行政主管部門的送達不夠，給項目涉及地縣的水土保持監(jiān)督工作造成極大的困難；二是部分業(yè)主水土保持意識淡薄，還沒有把工程建設中的水土保持放到重要的議事日程，與地方水行政主管部門通報情況不夠，對施工、監(jiān)理單位的水土保持管理不嚴格、不到位，水土保持方案批復后的后續(xù)設計、施工不同步，水土保持工程的監(jiān)測等不落實；三是部分施工企業(yè)不嚴格按照審批后的水土保持方案實施，亂倒亂棄現(xiàn)象時有發(fā)生；四是有些項目業(yè)主未經(jīng)允許任意變更水土保持方案，不重新編報審批，造成新的水土流失等。四川岷江福堂水電站，在建設中將審批后的水土保持方案擱置一邊，向岷江棄倒了大量工程渣土，造成嚴重水土流失。為此，水利部、國家電力公司、長江水利委員會等單位在聯(lián)合檢查后，水利部向項目業(yè)主發(fā)出了整改通知。渝懷鐵路建設工程，長壽段、涪陵段、酉陽段大量變更棄渣場、施工場地和施工便道，但均未重新補報水土保持方案，僅在長壽段變更棄渣場達18處之多。
            
	
            
		    3 不斷總結(jié)、探索，全面推進監(jiān)督執(zhí)法工作向縱深發(fā)展
            
	
            
		    3.1加強領(lǐng)導，全面貫徹預防為主方針
            
	
            
		    各級水行政主管部門要認真落實《水土保持法》“預防為主”的工作方針，切實做到兩手抓，兩手都要硬，全面推動水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作縱深發(fā)展。深入持久地開展以貫徹《水土保持法》為中心內(nèi)容的宣傳工作，進一步提高各級領(lǐng)導及全社會的水土保持意識和法制意識。加強水土保持監(jiān)督執(zhí)法的機構(gòu)和隊伍的建設，不斷提高監(jiān)督執(zhí)法水平。特別是在西部大開發(fā)的基礎設施建設、資源開發(fā)等非農(nóng)領(lǐng)域項目建設過程中，要做到水土保持預防監(jiān)督提前介入，宣傳好《水土保持法》，貫徹好《水土保持法》，堅決運用水土保持法所賦予的一切職責，既為西部大開發(fā)做好水土保持服務，又全方位落實“三權(quán)一方案三同時”制度，使水土保持法律法規(guī)落實到每個地方和每項開發(fā)建設工程，最大限度地減少人為水土流失，防止將西部大開發(fā)變?yōu)槲鞑看笃茐摹?/font>
            
	
            
		    3.2重點治理縣必須預防監(jiān)督與治理工作兩手抓，兩手都要硬
            
	
            
		    管護水土保持設施，鞏固重點治理成果，是《水土保持法》的重要內(nèi)容。有水土保持重點治理任務的縣，在項目建設之初就提出了“重點治理縣必須是預防監(jiān)督模范縣”的要求，但從近年檢查的情況看，這一要求貫徹落實的很不到位，許多重點治理縣的監(jiān)督執(zhí)法還不如非重點治理縣，監(jiān)督執(zhí)法的力度不大，管理不規(guī)范等。因此，重點治理縣必須始終堅持一手抓治理、一手抓監(jiān)督執(zhí)法的兩手抓方針，加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度，并時刻按照規(guī)范化建設的要求自覺規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法水平，樹立水土保持監(jiān)督執(zhí)法的良好形象；要在貫徹執(zhí)行“誰治理、誰受益”的前提下，建立和完善治理成果管護制度和辦法，落實管護人員，并對破壞治理成果的事件、案件從嚴查處，有效遏制人為水土流失，保護和鞏固治理成果。 
            
	
            
		    3.3以落實開發(fā)建設項目“三同時”制度為核心，加大水土保持監(jiān)督檢查力度
            
	
            
		    全面落實“三同時”制度是防止開發(fā)建設項目水土流失的關(guān)鍵，是開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法的核心內(nèi)容，也是當前水土保持法貫徹實施中阻力最大、干預最多、難度最大的環(huán)節(jié)。以大中型開發(fā)建設項目為重點，以落實“三同時”為核心，是推動《水土保持法》全面貫徹實施的突破口。要在地方政府的支持和協(xié)調(diào)下，做好各部門的工作，將其納入開發(fā)建設項目的審批程序之中，做到?jīng)]有經(jīng)水行政主管部門審批的水土保持方案和核發(fā)的《水土保持方案合格證》，不得立項和開工建設。同時要切實加大對《水土保持方案》落實情況的監(jiān)督檢查，做好水土保持設施變更設計的審查審批工作和水土保持設施的竣工驗收工作。建議水利部將審批后的國家級水土保持方案的監(jiān)督檢查，全面授權(quán)由項目所在流域機構(gòu)負責，使這項工作走上經(jīng)?；?、制度化的軌道，改變目前出現(xiàn)問題一事一委托的臨時性做法。做到這些，才能全面規(guī)范開發(fā)建設單位的水土保持行為，真正確立水土保持監(jiān)督執(zhí)法的地位。
            
	
            
		    3.4強化宣傳，進一步做好城市水土保持
            
	
            
		    當前城市水土保持生態(tài)環(huán)境建設仍然是一個薄弱方面，影響城市水土保持生態(tài)環(huán)境建設工作開展的關(guān)鍵是認識問題。水土保持部門要加大宣傳力度，要面向領(lǐng)導，面向部門，面向開發(fā)建設單位，面向廣大群眾，深入廣泛地宣傳《水土保持法》。要利用各種機會向領(lǐng)導干部重點宣傳法律法規(guī)對各級政府的水土保持目標責任制規(guī)定，城市水土保持生態(tài)環(huán)境建設是政府行為，必須引起各級領(lǐng)導的重視，認識防治城市水土流失對振興經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展的重大意義和作用；向生產(chǎn)開發(fā)建設單位業(yè)主重點宣傳其在生產(chǎn)建設活動中應負的水土保持法律責任，使其真正理解并做到“誰開發(fā)、誰保護，誰造成水土流失、誰治理”；要把城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的開辦取土、制磚、采石、礦山企業(yè)等納入水土保持范疇，加強管理和治理的力度。
            
	
            
		    3.5加強水土保持執(zhí)法力度，建設一批水保示范工程
            
	
            
		    要切實克服畏難情緒，要敢于同以言代法、以權(quán)壓法和拒絕執(zhí)法的行為作堅決的斗爭；要積極爭取人大的支持與監(jiān)督，善于發(fā)揮新聞宣傳部門的輿論監(jiān)督和推動作用；要抓典型、樹樣板，以查處違反水土保持法律法規(guī)的大案要案為突破口，對大案要案要上下一起聯(lián)合執(zhí)法，做到嚴格執(zhí)法，公正執(zhí)法，善于執(zhí)法，注重策略、講求方法，促進案件的查處，做到“查處一個、教育一方”，規(guī)范開發(fā)建設項目水土保持行為，建立一批水土保持示范樣板工程。
            
	
            
		    3.6注重培訓，不斷提高監(jiān)督執(zhí)法水平
            
	
            
		    主要是各地要針對目前監(jiān)督管理工作中存在的問題與不足，將水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓制度化，經(jīng)常邀請水土保持部門、司法部門的專家進行授課，不僅要嚴格進行上崗培訓，還要注重在崗培訓，不斷改進水保監(jiān)督執(zhí)法人員的思想作風和業(yè)務能力，提高執(zhí)法水平；要提高認識，徹底扭轉(zhuǎn)“重治理、輕預防監(jiān)督”的思想，加大對監(jiān)督執(zhí)法工作的力度；要樹立“在服務中執(zhí)法，在執(zhí)法中服務”的思想，切實做好對水土保持方案審批后落實情況的監(jiān)督檢查、水土保持工程的竣工驗收等工作；要將監(jiān)督管理規(guī)范化建設貫穿于實際工作之中，時刻按照規(guī)范化建設的要求自覺規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法水平，加大執(zhí)法力度，樹立水土保持監(jiān)督執(zhí)法的良好形象。
            
	
            
		[作者簡介]張小林（1963—），男，甘肅省秦安縣人，高級工程師，長江水利委員會水土保持局預防監(jiān)督處處長，從事水土保持預防監(jiān)督管理等工作。聯(lián)系電話027-82828729。
            
	
            
		 
            

            

					
            
				
            
				
			
            
			 
			
		
			
		
            
		
		
			
		
            
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