2005年黃河流域及西北內(nèi)陸河大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持督查的收獲與體會
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2006-02-23 打印本文章 【字體】 大 中 小
黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)水土流失嚴重，生態(tài)環(huán)境脆弱。隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施，自然資源開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和力度越來越大，開發(fā)與保護的矛盾日趨尖銳，生態(tài)環(huán)境面臨巨大壓力。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2005年底，黃河流域（片）共有各級各類開發(fā)建設(shè)項目13000多個，涉及行業(yè)十余個，其中水利部批復(fù)的大型開發(fā)建設(shè)項目已達403項。隨著水土保持預(yù)防監(jiān)督工作的深入開展，水利部加大了對水土保持方案編報工作的管理力度，大型開發(fā)建設(shè)項目的水土保持方案編報審批率已實現(xiàn)100%，而水土保持方案的實施情況普遍還難以令人滿意。以開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案實施為核心，加強開發(fā)建設(shè)過程的監(jiān)督檢查，已成為推動水土保持“三同時”制度落實、提高水土保持監(jiān)督管理工作成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
為了進一步加強管理，促進落實，水利部于2004年及時下發(fā)了《關(guān)于加強開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作的通知》（辦水保[2004]97號），明確要求流域機構(gòu)代部行使水土保持監(jiān)督檢查權(quán)，對部批大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案實施情況進行督查。按照水利部要求，黃委于2004年下半年及時組織開展了重點抽查工作，共督查項目28個，取得了初步經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，黃委全面部署，精心安排，制定辦法，落實責(zé)任，在9?。▍^(qū)）及相關(guān)市（縣）水土保持監(jiān)督部門的大力協(xié)助下，于2005年全面啟動開展了大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)項目水土保持督查行動，為探索開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理機制、促進水土保持方案落實做出了積極的努力，取得了顯著成效。
一、2005年水土保持督查歷程
?。ㄒ唬└叨戎匾?，全面部署
黃委對開發(fā)建設(shè)項目水土保持督查工作非常重視，2005年初就將督查工作列入年度水土保持重點工作進行部署，并及時進行專題安排，要求黃河上中游管理局抓緊組織其直屬的黃委晉陜蒙接壤區(qū)水土保持監(jiān)督局和天水、西峰、綏德水土保持治理監(jiān)督局以及各省區(qū)水行政主管部門，按照水利部要求，對流域內(nèi)自1996年以來部批水土保持方案的大型開發(fā)建設(shè)項目全部督查一遍。黃河上中游管理局認真制訂督查實施計劃，制作督查項目一覽表及各類調(diào)查表，及時向流域各省區(qū)下發(fā)督查通知，要求水行政主管部門按時將督查通知送達每一個建設(shè)單位，并做好相關(guān)協(xié)助工作。各省區(qū)水行政主管部門積極配合，提前通知相關(guān)基層水土保持監(jiān)督部門，并由其向建設(shè)單位送達通知。督查工作安排一環(huán)緊扣一環(huán)，使各級水行政主管部門和每一個建設(shè)單位都清楚了督查的目的、內(nèi)容、要求等，并提前做好了協(xié)助或配合的準備，為督查工作的高效、有序開展打下了基礎(chǔ)。
?。ǘ╊C布辦法，公開程序
黃河流域部批開發(fā)建設(shè)項目數(shù)量多，分布地域廣，涉及行業(yè)多，各類已建、在建、擬建的項目水土保持情況錯綜復(fù)雜，開展執(zhí)法督查任務(wù)非常繁重。為使督查工作有據(jù)可依，確保督查工作合法、規(guī)范、高效，黃委于2005年5月正式頒布了《黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持督查辦法（試行）》（黃水保[2005]5號，簡稱《督查辦法》），明確了督查工作的基本原則、主要內(nèi)容、工作程序、各方責(zé)任和處理措施等。其中明確要求建設(shè)單位要接受并配合督查，如實報告情況和提供資料，及時落實督查意見，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；各級地方水土保持監(jiān)督部門要協(xié)同開展現(xiàn)場檢查，督促落實督查意見，并按要求做好常規(guī)性檢查等。《督查辦法》的頒布實施，還表明了黃委依法、公開行使水土保持督查權(quán)的態(tài)度。
?。ㄈ┙M織培訓(xùn)，規(guī)范行為
在黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)首次開展大規(guī)模、全方位的水土保持督查活動，是一項非常艱巨而細致的工作。為了切實做好督查工作，黃河上中游局管理局在督查展開前做了大量充分的準備工作。其中之一就是舉辦了督查專題培訓(xùn)，組織西峰、天水、綏德、榆林4個基層局的水土保持監(jiān)督人員，認真學(xué)習(xí)了水土保持法律法規(guī)、水利部[2004]97號文、黃委督查辦法等，邀請有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家做了專題講座等。通過培訓(xùn)，黃委系統(tǒng)的每一個監(jiān)督人員都全面掌握了督查依據(jù)、程序、內(nèi)容、要求和有關(guān)問題處理措施等，進一步加深了認識，規(guī)范了行為。
?。ㄋ模┥钊氍F(xiàn)場，逐項檢查
本次督查項目共165項，覆蓋黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)9省區(qū)，涉及行業(yè)十余個；既有點狀工程，如電廠、煤礦、建筑等，也有線性工程，如天然氣管線、公路、鐵路等；既有分布于荒漠戈壁的，也有分布于山區(qū)丘陵的；造成的人為水土流失形式和特點也千差萬別。根據(jù)建設(shè)項目地域分布和特點等，督查主要分青海-甘肅組、寧夏-陜西組、內(nèi)蒙-晉陜蒙接壤區(qū)組、山西-河南-山東組、新疆組、晉陜蒙接壤區(qū)重點督查組等6組進行，前后歷時三個多月，行程數(shù)萬公里。督查采用流域機構(gòu)-省區(qū)-市（縣）聯(lián)合的形式進行，黃委(包括黃委水土保持局、黃河上中游管理局及其直屬的黃委晉陜蒙接壤區(qū)水土保持監(jiān)督局和天水、西峰、綏德水土保持治理監(jiān)督局)牽頭，9省區(qū)水行政主管部門以及120多個市（縣）監(jiān)督部門協(xié)助。參加督查的人員既有流域機構(gòu)水土保持主管局長，也有省區(qū)水土保持主管廳（局）長，還有各級水土保持監(jiān)督人員，甚至地方領(lǐng)導(dǎo)如內(nèi)蒙古準格爾旗人民政府旗長、山西省偏關(guān)縣縣長等。督查主要采用現(xiàn)場檢查-聽取匯報-查閱資料-詢問/答疑-通報督查意見等方式進行?，F(xiàn)場檢查時，督查組對照水土保持方案到現(xiàn)場逐一檢查核實水土保持措施布設(shè)與落實情況；聽取匯報時，既聽取建設(shè)單位對主體工程進展與水土保持工作情況的匯報，也聽取地方監(jiān)督部門就有關(guān)監(jiān)督管理工作的匯報；查閱資料：主要是查閱與水土保持有關(guān)的管理辦法、施工合同、監(jiān)理、監(jiān)測等資料；詢問：如機構(gòu)人員設(shè)置、臨時措施、日常管理等問題；答疑：主要為建設(shè)單位提出的問題提供法律、政策解釋。最后進行座談、交流，督查組現(xiàn)場通報督查意見。督查結(jié)果表明，在建的113個建設(shè)項目，工程措施和植物措施的實際完成量都只占設(shè)計量的47％，開展后續(xù)設(shè)計的項目占24%，開展水土保持監(jiān)理的項目占21%，開展水土保持監(jiān)測的項目占25%。水土保持方案落實情況不容樂觀。
?。ㄎ澹┫掳l(fā)意見，強化要求
督查現(xiàn)場，督查組及時向建設(shè)單位通報了督查意見，在肯定成績的同時，針對問題提出了明確的整改要求。對個別在開發(fā)建設(shè)過程中造成嚴重人為水土流失的建設(shè)單位提出了嚴厲的口頭警告，要求建設(shè)單位立即予以糾正?，F(xiàn)場督查完畢，黃委對每個開發(fā)建設(shè)項目都下發(fā)了正式的督查意見，主要是指出問題并提出相應(yīng)的整改要求。其中，不僅要求建設(shè)單位要落實措施，強化管理，全面落實各項水土保持措施，并加強與地方監(jiān)督部門的聯(lián)系與協(xié)作，而且要求有關(guān)地方水土保持監(jiān)督部門要強化服務(wù)意識，協(xié)助與督促建設(shè)單位落實督查意見。對個別問題嚴重的單位，除要求其立即停止和糾正有關(guān)違法行為，依法履行各項水土保持責(zé)任外，還要求其及時上報整改情況報告。同時黃委將督查意見抄送其行業(yè)上級主管部門，以多方面加大管理力度。我局則根據(jù)情況進行跟蹤督查。
?。┘皶r總結(jié)，推動全局
督查后，黃河上中游管理局組織其下屬的4個監(jiān)督局對督查工作進行了全面的總結(jié)，匯總了相關(guān)調(diào)查資料，取得了大量有價值的數(shù)據(jù)。通過統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)了一些帶有普遍性的問題。為進一步落實措施，解決問題，推動全流域（片）的建設(shè)項目水土保持工作，黃委于2005年12月在西安召開了大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作會議。參加會議的主要有流域（片）各省區(qū)水行政部門主管水土保持的（廳）局長、一百多個涉及十余個行業(yè)的建設(shè)單位主管水土保持的老總及其主要負責(zé)人等160多人。這種建設(shè)單位老總與水行政主管領(lǐng)導(dǎo)面對面地就如何搞好水土保持工作進行研討，在流域還是第一次。會議內(nèi)容主要包括：通報2005年督查情況、表彰先進單位、總結(jié)交流經(jīng)驗、部署下一步工作等。會上，黃委廖義偉副主任代表李國英主任發(fā)表了重要講話，進一步明確了各方責(zé)任，并強調(diào)：凡依法做好建設(shè)項目水土保持工作的建設(shè)單位，我們將同有關(guān)各方一道共同維護企業(yè)的社會聲譽，保障企業(yè)的經(jīng)濟利益，促進企業(yè)進一步發(fā)展壯大；反之，對不依法履行責(zé)任和義務(wù)、不認真做好開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作的建設(shè)單位，我們將依法采取一切有效的手段，使其不僅得不到任何好處，而且要為此付出更多的成本、更大的代價，堅決杜絕由于政府、監(jiān)督管理部門和開發(fā)建設(shè)單位不認真履行法定職責(zé)、不作為而造成新的水土流失情況的發(fā)生。曾大林副司長親臨大會指導(dǎo)。他以國內(nèi)外大型開發(fā)建設(shè)項目注重水土保持的實踐經(jīng)驗為例，提出了工程建設(shè)與水土保持友好結(jié)合的富有建設(shè)性的新理念，如最大限度保護植被、提高施工設(shè)計標準、土方工程與水保工程相銜接、重視水保工程標準和投資等，為參會代表上了生動的一課。與會的建設(shè)單位代表紛紛表示，這次會議收獲很大，了解了各自存在的差距，明確了今后努力的方向，進一步增強了做好開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作的信心和決心。
?。ㄆ撸┍碚霉膭钕冗M，查處違法行為
督查中發(fā)現(xiàn)，一批建設(shè)單位能夠按照水土保持法律法規(guī)及水利部的要求，認真履行水土保持法定責(zé)任和義務(wù)，積極編報水保方案，規(guī)范建設(shè)過程管理，落實水土流失防治措施，為減少人為水土流失、保護和改善生態(tài)環(huán)境、促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展做出了積極的貢獻。為激勵先進，進一步調(diào)動開發(fā)建設(shè)單位的積極性，全面推動開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作，黃委制訂評選標準，遴選項目，并與省區(qū)交換意見，選出了19個在開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作中態(tài)度積極、工作主動、成效顯著的建設(shè)單位進行了表彰，并頒發(fā)了獎牌。對個別不重視建設(shè)過程中水土保持工作而造成嚴重水土流失的建設(shè)單位，如某省的康家灘煤礦，向黃河一級支流大量棄矸棄渣，對煤炭開采形成的大面積采空塌陷區(qū)不采取任何防治措施，對地方各級水保監(jiān)督部門在多次監(jiān)督檢查中提出的整改意見從不落實，督查組現(xiàn)場提出了嚴厲警告，要求立即糾正，并將正式督查意見通報其上級行業(yè)主管部門和水利部。在各方協(xié)同推動下，該單位立即糾正了違法行為，將整改情況及時上報黃委，并對相關(guān)責(zé)任人進行了處理。
?。ò耍┙⒅贫?，強化管理
為及時把握動態(tài)，強化監(jiān)管，黃委向各建設(shè)單位發(fā)布了《大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持報告制度》（黃水保[2005]47號）（簡稱《報告制度》），明確了報告的對象、內(nèi)容及填報的程序、要求等。內(nèi)容涉及建設(shè)項目水土保持設(shè)施建設(shè)、監(jiān)理、監(jiān)測等有關(guān)單位基本情況，水土保持方案實施進展情況，水土保持督查的有關(guān)內(nèi)容以及水土保持情況調(diào)查等5類表上百個指標。明確要求開發(fā)建設(shè)單位在項目開工至水土保持設(shè)施專項驗收期間，每年6月20日、12月20日前必須上報半年和年度報表及文字材料，且必須經(jīng)由項目所在地的縣級水行政或水土保持主管部門核實蓋章?！秷蟾嬷贫取返念C布實施，使監(jiān)督管理工作由被動轉(zhuǎn)為主動，管理力度進一步加大。
?。ň牛┲鲃臃?wù)，促進落實
現(xiàn)場督查中，對建設(shè)單位不了解或了解不全面或有誤解的問題，督查人員主動解惑答疑，耐心解釋，并及時進行相關(guān)法規(guī)政策的宣傳、引導(dǎo)，使建設(shè)單位對水土保持方案實施的每個環(huán)節(jié)及其特點、難點等有了更清楚、更深入的認識和理解，促進了各項措施的落實。為了方便建設(shè)單位隨時查閱、了解相關(guān)法律法規(guī)、政策，黃委及時印發(fā)了《開發(fā)建設(shè)項目水土保持管理手冊》。該手冊匯集了水土保持法律法規(guī)、部委規(guī)章和規(guī)范性文件28項，覆蓋了水利部等對水土保持方案的編報審批、設(shè)計施工、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗收等建設(shè)管理的全過程要求，為建設(shè)單位更好地落實水土保持方案提供了有效支持。
二、主要成效
1、提高了建設(shè)單位對水土保持工作重要性的認識
現(xiàn)場督查本身就是一個直接向建設(shè)單位宣傳水土保持法規(guī)政策并進行相關(guān)技術(shù)服務(wù)的過程。通過督查，提高了建設(shè)單位的水土保持法律意識，使其認識到做好項目建設(shè)中的水土保持是法律賦予每個建設(shè)單位的重要責(zé)任，是與主體工程建設(shè)同等重要的任務(wù)，是一件大事，必須真抓實干。一些重審批輕實施的建設(shè)單位認識到位了，責(zé)任感增強了，把原來束之高閣的方案擺上了案頭，知道對照方案抓落實了；一些心存僥幸、得過且過的建設(shè)單位，認識深刻了，工作開展得更深入，能夠主動按方案要求提高水土保持措施建設(shè)質(zhì)量和標準。北方聯(lián)合電力有限責(zé)任公司的老總，甚至自覺帶領(lǐng)其下屬的10個電廠的負責(zé)人參加了建設(shè)項目水保會議。同時，黃委對一批在建設(shè)項目水土保持工作中認識到位、工作積極、成效顯著的建設(shè)單位及時進行了表彰，對不重視水土保持工作而造成嚴重水土流失的建設(shè)單位進行了堅決的查處，鼓勵了先進，鞭策了后進，觸動了仍在彷徨觀望的建設(shè)單位。許多建設(shè)單位負責(zé)人表示，這次督查讓他們驚醒了：建設(shè)項目水保工作不干不行，干不好也不行，那就只有干好一條路了。
2、促進了水土保持方案的實施
現(xiàn)場督查后，黃委對每個開發(fā)建設(shè)項目都下發(fā)了正式的督查意見，針對其各自存在的問題提出了具體的、可操作的整改要求，并要求建設(shè)單位和地方水土保持監(jiān)督部門各負其責(zé)，把各項水土保持措施切實落到實處。黃委及有關(guān)省區(qū)監(jiān)督部門及時進行了跟蹤督查，要求建設(shè)單位反饋情況。從初步反饋結(jié)果看，建設(shè)單位很重視整改意見，參加建設(shè)項目會議時都帶來了相應(yīng)的整改情況報告，說明企業(yè)重視了、行動了，問題正在不斷解決中。如某省的一個違法向河道傾倒廢棄煤矸石的建設(shè)單位，按督查意見積極行動，及時清理了現(xiàn)場，并按水土保持方案要求將廢棄的矸石堆放到了固定地點，進行了有效防護。
3、促進了流域的監(jiān)督執(zhí)法工作
這次大規(guī)模的督查活動，拔掉了一些長期不能認真落實水土保持法律法規(guī)的“釘子項目”，解決了一些難點問題，原來地方促不動的工作如今有了積極的響應(yīng)；個別態(tài)度生硬、不配合的企業(yè)，在強大的督查攻勢下，端正了態(tài)度，做了檢討，采取了有效措施，糾正了違法行為。不少水保工作做的不好的企業(yè)向督查組表示：“你們明年來檢查，保證不會再是這樣了。”同時，督查工作也為地方水土保持監(jiān)督部門撐了腰、鼓了勁，各省區(qū)監(jiān)督部門利用本次督查的有利時機，加大了對本區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)項目的管理力度。有的省在黃委督查后，立即召開了全省的水土保持預(yù)防監(jiān)督工作會，部署下一步工作，加強執(zhí)法監(jiān)督力度。
4、促進了開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作的規(guī)范化
這次督查從開始的策劃、通知，到組織現(xiàn)場督查，再到下發(fā)正式督查意見等，嚴格按照水土保持法律法規(guī)以及督查辦法進行，做到了程序規(guī)范。企業(yè)老總們說：水利部對生態(tài)環(huán)境的管理就是規(guī)范。
在大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作會上，曾大林副司長對黃委2005年的督查工作給予了充分肯定。
三、主要體會
1、加強監(jiān)督檢查是當前開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作的重中之重
通過多年的努力，黃河流域目前水土保持方案編制工作已取得很大成效，基本做到了每個大中型開發(fā)建設(shè)項目都有方案。但是，方案的落實還存在不少問題，如不少建設(shè)單位還不能按方案要求全面落實水土保持措施，水土保持監(jiān)理與監(jiān)測工作也不能嚴格按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行等。解決這些問題，目前最迫切、最重要、最有效的措施就是各級監(jiān)督部門要認真履行職責(zé)，按水利部要求，扎扎實實做好監(jiān)督檢查。通過檢查，能夠及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，促進水土保持方案落實的全面落實。
目前，黨中央提出了樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會的宏觀要求。在這一大的形勢下，各級政府、開發(fā)建設(shè)單位認識到搞好建設(shè)項目的水土保持，保護和改善生態(tài)環(huán)境已是大勢所趨，不可逆轉(zhuǎn)，為水土保持監(jiān)督管理工作創(chuàng)造了前所未有的發(fā)展機遇。緊緊抓住這個機遇，加大監(jiān)督檢查力度，能夠進一步增強建設(shè)單位的水土保持法律意識，提高其履行水土保持法定責(zé)任的自覺性和主動性，加快水土保持措施落實步伐，及時防治開發(fā)建設(shè)過程中的人為水土流失。
2、各級監(jiān)督部門密切配合是做好水土保持監(jiān)督管理工作的必要條件
在本次督查中，省、市、縣等各級水土保持監(jiān)督部門密切配合，送達督查通知，引領(lǐng)問題現(xiàn)場，核實調(diào)查數(shù)據(jù)等，確保了督查的有序、高效開展。在監(jiān)督工作中，各級水土保持監(jiān)督部門各有各的優(yōu)勢：基層監(jiān)督部門掌握情況多，最了解問題所在，是監(jiān)督工作的先頭兵和主力軍；省區(qū)監(jiān)督部門組織能力強，協(xié)調(diào)作用大；流域機構(gòu)代部行使監(jiān)督檢查權(quán)，能夠排除地方行政干預(yù)，并能對建設(shè)單位產(chǎn)生顯著的震懾力，尤其是對規(guī)模大、范圍廣、級別高的開發(fā)建設(shè)項目督查、處理力度大。各級水土保持監(jiān)督部門共同參與督查，可起到優(yōu)勢互補作用，形成強大的合力，大大提高督查成效。
3、依法行政是做好水土保持監(jiān)督管理工作的有力保障
行使水土保持監(jiān)督檢查權(quán)是一項法律、政策要求很高的行政管理行為。隨著國家依法治國戰(zhàn)略的深入貫徹，建設(shè)單位的法律意識也在不斷增強，執(zhí)法不規(guī)范很可能被拒之門外或讓對方鉆了空子，執(zhí)法效果會大打折扣。要做好監(jiān)督檢查，監(jiān)督人員必須知法懂法，依法行政，來不得半點含糊。如對某省一個公路項目進行督查時，剛開始建設(shè)單位很不配合，督查人員不急不噪，對照水土保持方案不斷提問題，問得建設(shè)單位無言以對，才知道督查是依法管理，照章行事，從此心悅誠服地接受督查。
四、下一步打算
本次督查為進一步做好開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作打下了良好的基礎(chǔ)，但督查任務(wù)仍非常繁重，黃河流域（片）僅2005年由水利部批復(fù)水土保持方案的就有247項，是之前近十年審批項目總和的1.6倍，水土保持監(jiān)督管理工作仍任重而道遠。下一步，黃委將按照水利部的要求，與各省區(qū)水土保持部門一道，繼續(xù)堅持不懈、不折不扣地做好水土保持督查工作。
1、進一步做好跟蹤督查，每年對部批水土保持方案的開發(fā)建設(shè)項目督查一遍，同時做好水土保持設(shè)施竣工驗收的準備工作。
2、深入研究水土保持方案實施中存在的各種管理問題，進一步完善各項法規(guī)制度，依法促進水土保持“三同時”制度的落實。
3、適時抽查省區(qū)中小型項目水土保持工作情況，全面推動黃河流域（片）水土保持監(jiān)督管理工作。
4、對有國家重點治理項目的縣（市）的水土保持監(jiān)督管理工作進行抽查，逐步將治理項目安排與監(jiān)督工作好壞掛起鉤來，努力遏止邊治理、邊破壞的現(xiàn)象發(fā)生。
5、落實開發(fā)建設(shè)項目水土保持報告制度，實施公告制度，提高監(jiān)督管理成效。
水利部黃河水利委員會
二○○六年二月二十二日
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