周英副部長在學習貫徹新水土保持法視頻動員會上的講話
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水土保持生態(tài)環(huán)境建設網 上傳日期:2011-03-02 打印本文章
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統一思想，深入領會新的《水土保持法》 ——在學習貫徹新《水土保持法》視頻動員會議上的講話 水利部副部長 周 英 （2011年3月1日） 同志們： 新的《水土保持法》從今天起，正式實施了。為使大家更好地學習、掌握新《水土保持法》的內容，下面，我就原《水土保持法》貫徹實施的主要成效、修訂背景和新法的重點內容做一簡要介紹。 一、《水土保持法》實施20年來取得的主要成效 1991年《水土保持法》頒布實施以來，在各級政府的領導和有關部門的支持配合下，水行政主管部門認真貫徹落實，履行法律賦予的職責，做了大量卓有成效的工作，水土保持事業(yè)得到長足發(fā)展，為確保江河安瀾、水土資源可持續(xù)利用和改善生態(tài)環(huán)境，保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。 第一，建立健全了水土保持法律法規(guī)體系和監(jiān)督執(zhí)法體系。《水土保持法》頒布后，國務院于1993年8月頒布了《水土保持法實施條例》，全國有30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼頒布了水土保持法實施辦法。同時，水利部出臺了一系列配套規(guī)定，與國家發(fā)展改革、環(huán)保、國土、鐵道、交通等部門聯合發(fā)布了行業(yè)貫徹落實《水土保持法》的有關文件，建立健全了生產建設項目水土保持方案審批、驗收、監(jiān)測等制度，增強了法律實施的針對性、時效性、操作性，奠定了依法行政的基礎。目前，全國縣級以上人大、政府及其有關部門制定的水土保持配套法規(guī)有3000多件。全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、200多個地（市）、2400多個縣（市、旗、區(qū)）建立了水土保持監(jiān)督管理機構，共有監(jiān)督執(zhí)法人員7.4萬人，其中專職人員1.8萬人。 第二，貫徹預防為主方針，強化監(jiān)管，人為水土流失加劇趨勢得到有效控制。全國累計開展水土保持執(zhí)法檢查6萬多次，查處水土保持違法案件1萬多起；審批生產建設項目水土保持方案25萬多項，有2500多個國家大中型項目實施了水土保持方案；生產建設單位投入水土保持資金2200多億元，治理水土流失面積8萬多平方公里。西氣東輸、青藏鐵路、西電東送等一大批國家重點建設工程都依法落實了水土保持“三同時”制度，生產建設過程中的水土流失大幅度減少。同時水利部認真貫徹落實科學發(fā)展觀，按照人與自然和諧的理念，依法積極推動以封育保護為主要內容的水土保持生態(tài)修復工作。目前，全國27個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的136個地（市）和1200多個縣（市、旗、區(qū)）實施了封山禁牧，國家水土保持重點工程區(qū)全面實現了封育保護，全國共實施生態(tài)修復面積72萬平方公里。 第三，落實綜合治理、注重效益的方針，水土流失治理成效顯著。國家先后啟動實施了退耕還林、退牧還草、水土保持重點工程等一系列重大生態(tài)工程，水土保持重點治理的規(guī)模和范圍不斷擴大，在黃河中上游、長江上中游重點防治工程基礎上，2000年以來相繼啟動實施了黃土高原淤地壩、京津風沙源、東北黑土區(qū)和巖溶地區(qū)石漠化治理等一批國家水土流失重點防治工程。各地在治理中，以改善水土流失區(qū)群眾生產、生活條件為基礎，堅持以小流域為單元的成功技術路線，實施水土流失綜合治理，取得了非常明顯的效果，治理區(qū)水土流失得到有效控制，農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境得到很大改善，特色產業(yè)和區(qū)域經濟得到較大發(fā)展。據統計，近10年來，全國治理小流域1.6萬多條，初步治理水土流失面積55萬平方公里，近1.5億人從中直接受益，2000多萬山丘區(qū)群眾的生計問題得以解決，水土流失嚴重地區(qū)面貌發(fā)生了明顯變化，許多地區(qū)實現了脫貧致富，逐步走上富裕發(fā)展的道路。 第四，加強技術創(chuàng)新工作，水土保持事業(yè)發(fā)展基礎進一步夯實。初步構建了全國水土保持監(jiān)測網絡系統、水土保持規(guī)劃體系、技術標準體系和科技支撐體系。目前，初步建成包含1個國家級中心站、7個流域中心站、31個省級總站、175個監(jiān)測分站和750多個監(jiān)測點的水土保持監(jiān)測網絡系統，實現了對部分國家重點流域、重點地區(qū)、重點治理工程和大型生產建設項目水土流失的動態(tài)監(jiān)測。相繼頒布了40多項國家或行業(yè)技術標準；建立了全國水土保持科研協作機制，開展了中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察，取得了一批水土保持重大科技攻關和國家科技創(chuàng)新項目的成果；建立起了以水土保持方案編制和水土保持監(jiān)測為主的水土保持市場準入制度，水土保持事業(yè)發(fā)展的基礎不斷加強，管理服務水平進一步提高。 第五，深入開展宣傳教育，全民水土保持意識逐步增強。充分發(fā)揮新聞媒體的作用，采取喜聞樂見的多種方式，以廣泛宣傳《水土保持法》為重點，堅持不懈宣傳水土保持政策法規(guī)、水土流失嚴峻形勢、水土保持顯著成效和先進典型等，進一步提高了社會各界的水土保持意識和法制觀念。不少水土流失嚴重地區(qū)政府、有關部門和生產建設單位將水土保持工作提上重要議事日程，采取有效措施，全面落實水土保持法律法規(guī)的要求。 二、修訂《水土保持法》的必要性 第一，我國水土流失嚴重，依然是制約經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。《水土保持法》頒布實施20年來，水土流失預防和治理取得了明顯成效，但水土流失嚴重的總體狀況還沒有根本改變，邊治理邊破壞的現象還比較普遍。根據中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察成果，目前我國仍有水土流失面積356.92萬平方公里，占國土面積的37.18%；年均水土流失量45億噸，占世界水土流失量的20%，損失耕地達100萬畝，水庫泥沙淤積16.24億立方米。僅“十五”期間，全國各類生產建設項目擾動土地面積5.53萬平方公里，棄土棄渣量92.1億噸，造成的水土流失比自然狀態(tài)下高出數十倍、甚至上百倍，危害十分嚴重，恢復難度很大。特別是隨著現代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，大規(guī)模的經濟建設活動還可能不斷造成新的水土流失。因此，必須進一步強化水土保持法律規(guī)定，加強對人為水土流失的預防控制和已有水土流失的綜合治理，保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。 第二，原法在很多方面已不適應新形勢新任務的要求。20年來，我國經濟社會發(fā)生了重大而深刻的變化。隨著綜合國力的增強、人民生活水平的提高，全社會對改善生態(tài)環(huán)境的要求愈來愈強烈，特別是科學發(fā)展觀的深入貫徹，依法治國進程的加快，全面建設小康社會和推進生態(tài)文明建設等一系列重大戰(zhàn)略的實施，對水土保持工作提出了新的、更高要求。一方面，可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧等思想和理念，需要以法律規(guī)定的形式得到充分體現和落實。另一方面，原法中一些條款規(guī)定內容覆蓋不全，制度設計存在較大局限，難以有效推動水土保持工作，需要進一步強化和完善。如地方人民政府的水土保持責任還不夠明確，社會參與水土流失治理激勵機制不健全；水土保持規(guī)劃的規(guī)定過于籠統，權威性不夠；水土保持方案審批、設施驗收等行政許可事項，不適應依法行政的要求；法律責任過于簡單，不足以有效糾正違法違規(guī)行為。 第三，成熟的經驗和做法需要以法律的形式予以規(guī)定。隨著水土保持工作的深入開展，廣大干部群眾和科技工作者在實踐中創(chuàng)造和積累了豐富的新鮮經驗，尤其在政策、機制、制度等方面的創(chuàng)新發(fā)展，取得了很好的效果，也得到了全社會的廣泛認同。這些實踐證明了行之有效的經驗和做法符合當前形勢，需要以法律的形式固定下來，更好地指導全國水土保持工作。 三、《水土保持法》修訂的過程 2005年6月，水利部正式啟動了《水土保持法》修訂工作，成立了修訂工作領導小組，組建了專門的起草班子，開展了專題研究、咨詢論證，廣泛征求部委、省級人民政府以及水利系統意見。經反復研究、修改，起草了修訂草案送審稿，經部務會審定后，于2008年10月上報國務院。 隨后，我部配合國務院法制辦兩次正式向有關部委、省級人民政府及其它有關單位征求意見。2009年9月，國務院法制辦赴四川、廣東進行實地調研，重點解決了水土保持方案制度條款修訂等問題。2010年7月21日，溫家寶總理主持召開了國務院常務會議，會議討論并原則通過了修訂草案，提請全國人大常委會審議。 2010年8月12日，全國人大環(huán)資委召開全體會議，建議將《水土保持法》修訂草案列入第十一屆全國人大常委會第16次會議審議。8月23日，第十一屆全國人大常委會第16次會議初次審議了修訂草案，審議期間全國人大常委會組成人員普遍認為，修訂《水土保持法》是十分必要的，建議予以加強，并提出了許多建設性意見。為增進全國人大常委會組成人員對水土保持的全面了解，經我部建議，10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議閉幕后，全國人大常委會舉辦了題為《我國水土流失問題及防治對策》的專題講座，取得了比較好的效果。11月上旬，全國人大法律委、全國人大常委會法工委赴河南、山西兩省開展修訂調研，重點研究了水土保持補償費條款修訂等問題。12月25日，第十一屆全國人大常委會第18次會議以154票贊成、2票反對、3票棄權，高票通過了修訂后的《水土保持法》。 在《水土保持法》修訂期間，全國人大法律委、環(huán)資委，全國人大常委會法工委以及國務院法制辦的同志高度重視，充分聽取各方意見，對修訂草案進行了多次修改，數易其稿，使新《水土保持法》日臻完善。在調研過程中，一些地方人大、政府和有關部門的同志積極建言獻策，對《水土保持法》修訂工作給予了大力支持和配合。 四、新《水土保持法》的主要內容 新《水土保持法》共7章60條，較原法6章42條分別增加了1章、18條。 第一章，總則部分。由原法11條修訂為9條，對立法宗旨、調整對象、基本原則和適用范圍等重要內容進行了補充和完善。一是在第一條立法目的中，增加了保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展的內容，體現了生態(tài)建設與保護以及經濟社會發(fā)展對水土保持的新要求，有助于全面貫徹落實科學發(fā)展觀、構建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。二是在第三條水土保持工作方針中，增加了保護優(yōu)先的內容,進一步強化了“預防”的地位，有助于實現從事后治理向事前預防的根本性轉變。三是在第四條中，增加了在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)實行政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度的規(guī)定，進一步強化了地方政府的水土保持責任。四是在第五條中，增加了關于流域管理機構水土保持職責的內容，充分發(fā)揮流域機構在水土保持工作中的作用。 第二章，規(guī)劃部分。針對原法中第七條關于規(guī)劃的規(guī)定過于簡單、籠統，操作性不強，一些地方對水土保持規(guī)劃制定、實施和統籌協調重視不夠等問題，新法專門增加了規(guī)劃一章，共6條，對規(guī)劃的編制、審批、實施等做出明確規(guī)定，進一步強化了規(guī)劃的法律地位。一是規(guī)定了規(guī)劃編制的基礎條件，確立了統籌協調、分類指導的編制原則。二是將水土保持規(guī)劃作為水土流失預防和治理、水土保持方案編制、水土保持補償費征收的依據。三是明確規(guī)定，規(guī)劃一經批準，應當嚴格執(zhí)行。四是要求基礎設施建設、礦產資源開發(fā)等規(guī)劃中要提出水土流失預防和治理的對策和措施，并征求同級人民政府水行政主管部門意見。 第三章，預防部分。本章共14條，較原法增加5條，進一步強化了預防為主、保護優(yōu)先的水土保持工作方針。一是增加了對特定區(qū)域人為活動的禁止性或限制性規(guī)定。第十八條規(guī)定，在水土流失嚴重、生態(tài)脆弱區(qū)的地區(qū)，應當限制或禁止可能造成水土流失的活動。二是增加了對生產建設項目選址選線的要求。第二十四條規(guī)定，生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)。三是完善了水土保持方案制度。第二十五條規(guī)定，編報范圍在原法規(guī)定的山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)的基礎上，增加了“水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”；編報對象由鐵路、公路、水工程，開辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)等“五類工程”修改為“可能造成水土流失的生產建設項目”。水土保持方案經批準后，生產建設項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應當補充或者修改水土保持方案，并報原審批機關批準。第二十六條規(guī)定，未編制水土保持方案或者未經水行政主管部門批準的生產建設項目，不得開工建設。第二十九條規(guī)定，縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構，應當對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發(fā)現問題及時處理。四是明確了水土保持設施驗收制度。第二十七規(guī)定，生產建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施。水土保持設施未經驗收，或者驗收不合格的生產建設項目不得投產使用。五是明確了水土保持方案編制機構應具備相應技術條件。 第四章，治理部分。本章共10條，雖僅增加2條，但內容更加豐富。一是強化了國家重點治理工程。第三十條規(guī)定，國家增強了水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設，加大生態(tài)修復力度。二是完善水土保持投入保障機制，增加了水土保持補償的規(guī)定。第三十一條規(guī)定，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補償納入國家建立的生態(tài)效益補償制度。第三十二條規(guī)定，建立水土保持補償費制度，并明確補償費專項用于水土流失預防和治理。三是細化了水力和風力侵蝕地區(qū)水土流失防治的技術路線，總結了近年來實踐中的成功經驗，增加了防治重力侵蝕和生產建設項目水土流失，以及控制面源污染的具體規(guī)定。四是明確了有利于水土保持的激勵措施。第三十九條規(guī)定，國家鼓勵和支持在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域，采取免耕、封禁撫育、能源替代、生態(tài)移民等措施。 第五章，監(jiān)測和監(jiān)督部分。本章共7條，比原法增加4條。一是明確了監(jiān)測工作的法律地位和經費保障。第四十條規(guī)定，縣級以上人民政府水行政主管部門應當加強水土保持監(jiān)測工作，發(fā)揮水土保持監(jiān)測工作在政府決策、經濟社會發(fā)展和社會公眾服務中的作用?？h級以上人民政府應當保障水土保持監(jiān)測工作經費。二是規(guī)定了生產建設單位的水土流失監(jiān)測義務和監(jiān)測單位監(jiān)測資質的要求。三是明確了公益性監(jiān)測和生產建設項目監(jiān)測的關系。公益性監(jiān)測主要是為政府和社會服務，生產建設項目監(jiān)測主要是對本項目造成的水土流失進行監(jiān)測，為防治提供技術支撐。四是明確了水土保持監(jiān)督檢查的主體，細化了監(jiān)督檢查措施。新法規(guī)定的水政監(jiān)督檢查是水行政監(jiān)督檢查的簡稱。水土保持監(jiān)督檢查是水行政監(jiān)督檢查的重要組成部分。水行政主管部門中負責水土保持監(jiān)督檢查的人員在依法實施監(jiān)督檢查時，有權要求被檢查單位或者個人提供有關文件資料、對有關情況作出說明，可以進入現場進行調查、取證；被檢查單位或者個人拒不停止違法行為，造成嚴重水土流失的，報經水行政主管部門批準，可以查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設備等。五是規(guī)定了行政區(qū)域間水土流失糾紛解決的協調機制。 第六章，罰則部分。本章共12條，比原法9條增加了3條，從完善法律責任種類、增加責任追究方式、提高處罰力度、增強可操作性等方面，重點解決了守法成本高、違法成本低、執(zhí)法難度大的問題。一是增加了責任追究方式。新法增加了滯納金制度、代履行制度、查扣違法機械設備制度，強化了對單位（法人）、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的違法責任追究等。二是提高了處罰力度。新法顯著提高了罰款的標準，罰款最高限額由原法的1萬元提高到了50萬元，對在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，按照傾倒數量可處每立方米10元以上20元以下的罰款。三是明確了代治理制度。第五十六條規(guī)定，開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動造成水土流失，不進行治理的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令限期治理；逾期仍不治理的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法行為人承擔。四是增強了可操作性。新法規(guī)定罰款等處罰措施可由水行政主管部門直接進行，不用報請政府批準，減少了環(huán)節(jié)，提高了效率。 同志們，新《水土保持法》全面貫徹了科學發(fā)展觀要求，充分體現了新時期黨中央、國務院關于推進依法行政和加強生態(tài)文明建設等一系列重大戰(zhàn)略部署，吸收了20多年來貫徹《水土保持法》積累的寶貴經驗，傾注了許多領導、專家和同志們的心血和艱辛努力，我們一定要學好和用好這部法律，推動水利水保事業(yè)再上新臺階！
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