深入貫徹《水土保持法》

推動(dòng)水土保持事業(yè)又好又快發(fā)展

 

水利部副部長 劉 寧

 

《水土保持法》頒布18年來，各級(jí)水行政主管部門大力推動(dòng)《水土保持法》的貫徹落實(shí)，我國水土保持事業(yè)逐步走上了依法防治的軌道，人為水土流失得到初步遏制，水土流失治理速度明顯加快，水土資源得到有效保護(hù)，生態(tài)環(huán)境逐步改善，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障。

 

一、積極推動(dòng)《水土保持法》的貫徹落實(shí)

 

《水土保持法》頒布以來，在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的支持下，各級(jí)水行政主管部門為推動(dòng)《水土保持法》的貫徹落實(shí)，做了大量卓有成效的工作：一是建立起比較完善的水土保持配套法規(guī)體系。國務(wù)院相繼出臺(tái)了《水土保持法實(shí)施條例》、《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》，全國有29個(gè)?。▍^(qū)、市）頒布了水土保持法實(shí)施辦法，并以省政府或部門聯(lián)合文件的形式出臺(tái)了水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法，各級(jí)水行政主管部門制定了相關(guān)的規(guī)章和規(guī)范性文件，全國共出臺(tái)縣級(jí)以上水土保持配套法規(guī)和規(guī)范性文件3000多個(gè)。二是建立起比較完善的監(jiān)督執(zhí)法體系。各級(jí)水行政主管部門按照《水土保持法》的要求，建立了比較完善的水土保持管理和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，全國7個(gè)流域機(jī)構(gòu)和31個(gè)?。▍^(qū)、市）、200多個(gè)市（地）、2400多個(gè)縣（市）成立了水土保持管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，共有專兼職監(jiān)督執(zhí)法人員7.4萬人。三是建立起比較完善的技術(shù)服務(wù)體系。水土保持科學(xué)研究、技術(shù)推廣技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大，水土保持監(jiān)測體系從無到有，建成7個(gè)流域中心站、29個(gè)省級(jí)總站和151個(gè)分站，水土流失監(jiān)測預(yù)報(bào)能力顯著增強(qiáng)。水土保持方案編制、監(jiān)理基本能夠滿足水土流失防治工作的需要。頒布實(shí)施水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)27項(xiàng)，涵蓋了水土保持規(guī)劃、防治措施、綜合評(píng)價(jià)等各個(gè)方面。

 

二、《水土保持法》實(shí)施18年取得巨大成效

 

一是深入推進(jìn)“三同時(shí)”制度，人為新增水土流失得到有效遏制。各級(jí)水行政主管部門以水土保持方案的落實(shí)為核心，強(qiáng)化監(jiān)督檢查和技術(shù)服務(wù)，推動(dòng)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度的落實(shí)，形成了水行政主管部門監(jiān)督管理、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、共同防治水土流失的局面，人為水土流失在一定程度上得到遏制。2000年以來，全國累計(jì)開展水土保持執(zhí)法檢查6萬多次，查處水土保持違法案件1萬多起；審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案25萬多項(xiàng)，其中國家大中型項(xiàng)目1800多個(gè)；水土保持方案的申報(bào)率由2006年的50%提高到2008年的75%，實(shí)施率由35%提高到55%，驗(yàn)收率由10%提高到30%；生產(chǎn)建設(shè)單位投入水土保持資金1450多億元，防治水土流失面積8萬km²，減少水土流失量17億t，大規(guī)模生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)產(chǎn)生的人為水土流失加劇趨勢(shì)得到基本控制。

二是全面推動(dòng)綜合治理，水土流失治理速度進(jìn)一步加快。第一，綜合治理力度加大，規(guī)模提高。2000年以來，相繼啟動(dòng)實(shí)施了黃土高原淤地壩、京津風(fēng)沙源、東北黑土區(qū)、珠江上游南北盤江、丹江口庫區(qū)及上游、云貴鄂渝世行貸款和巖溶地區(qū)石漠化治理等一批國家水土流失重點(diǎn)防治工程；初步建成面積在100km²以上、綜合效益顯著、示范帶動(dòng)作用強(qiáng)的大示范區(qū)62個(gè)；在北京、江蘇、浙江等地的81條流域開展生態(tài)清潔型小流域建設(shè)的實(shí)踐與探索。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近10年全國累計(jì)治理小流域1.6萬多條，治理水土流失面積48萬平方公里，近1.5億人從中直接受益，2000多萬山丘區(qū)群眾的生計(jì)問題得以解決。第二，水土保持投入大幅增加。“十一五”以來，中央資金共投入61.36億元，治理投入逐步提高。同時(shí)通過優(yōu)惠政策，吸引了大批社會(huì)資金投入水土保持生態(tài)建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前僅各種形式開展的“四荒”治理開發(fā)，已吸引社會(huì)資金達(dá)108億元。第三，生態(tài)修復(fù)全面推廣。生態(tài)自然修復(fù)理念得到全社會(huì)廣泛認(rèn)同，全國27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的136個(gè)地（市）和近1200個(gè)縣實(shí)施了封山禁牧，國家水土保持重點(diǎn)工程區(qū)全面實(shí)現(xiàn)了封育保護(hù)，全國共實(shí)施生態(tài)自然修復(fù)72萬km²，其中39萬km²的生態(tài)環(huán)境得到初步修復(fù)。

三是逐步加強(qiáng)水土保持基礎(chǔ)工作，管理服務(wù)水平進(jìn)一步提高。第一，監(jiān)測評(píng)價(jià)與信息化建設(shè)深入開展。全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)一期工程竣工并投入運(yùn)行，二期工程建設(shè)取得重大進(jìn)展；第二，完成了第三次全國水土流失遙感普查。從2003年起連續(xù)七年發(fā)布全國及部分省區(qū)水土保持公報(bào)；第三，水土保持科研與技術(shù)推廣取得重大進(jìn)展。建成了國家級(jí)水土保持試驗(yàn)區(qū)和土壤侵蝕國家重點(diǎn)試驗(yàn)室等；第四，開展了一批水土保持重大科技項(xiàng)目攻關(guān)。實(shí)施國家科技創(chuàng)新項(xiàng)目和“948”科技引進(jìn)項(xiàng)目，提高了水土保持生態(tài)建設(shè)的質(zhì)量和效益；第五，開展科學(xué)考察活動(dòng)。聯(lián)合中國科學(xué)院、中國工程院開展新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、參與人員最多的中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察，為國家宏觀決策和生態(tài)文明建設(shè)提供了重要支撐。

四是積極推進(jìn)水土保持工程建設(shè)，水土保持效益進(jìn)一步體現(xiàn)。第一，減少江河泥沙，減輕洪澇災(zāi)害。我國現(xiàn)有水土保持設(shè)施每年可減少土壤侵蝕量15億t以上，增加蓄水能力250億多m³,其中長江上中游年均減少土壤侵蝕量約1.5億t，黃河流域年均減少入黃泥沙3億多t。第二，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，奠定小康社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)。水土保持既能有效改善群眾生產(chǎn)生活條件，又能促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)小康社會(huì)的發(fā)展。據(jù)調(diào)查，通過水土保持措施的實(shí)施，黃土高原地區(qū)累計(jì)增產(chǎn)糧食670多億kg，累計(jì)增加林木蓄積量5000多萬m³，生產(chǎn)果品250億kg，薪柴350億kg，飼草250億kg；長江流域每公頃糧食產(chǎn)量提高1125kg；東北黑土區(qū)增產(chǎn)900kg。第三，改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明。經(jīng)過水土流失治理的地區(qū)，土地資源得到合理開發(fā)利用和有效保護(hù)，植被覆蓋率顯著提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，糧食產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)收入增加，人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)趨于協(xié)調(diào)發(fā)展。長江上中游水土保持重點(diǎn)防治工程經(jīng)過5年連續(xù)治理，荒山荒坡減少了81%，林草覆蓋率提高了21.5%，生態(tài)環(huán)境明顯改觀。

五是深入開展宣傳教育活動(dòng)，全民水土保持意識(shí)逐步增強(qiáng)。充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體的作用，采取群眾喜聞樂見的多種方式，突出宣傳水土保持政策法規(guī)、水土流失嚴(yán)峻形勢(shì)、水土保持顯著成效和先進(jìn)典型等。水利部與全國人大環(huán)資委、中宣部、共青團(tuán)中央等單位和部門聯(lián)合舉辦了“保護(hù)長江生命河”、“保護(hù)母親河”、“中華環(huán)保世紀(jì)行”、“水土保持法頒布實(shí)施周年紀(jì)念”等重大宣傳活動(dòng)，進(jìn)一步提高了社會(huì)各界的水土保持意識(shí)和法制觀念，形成全社會(huì)關(guān)心、支持和主動(dòng)參與水土保持的新局面。

 

三、當(dāng)前水土流失防治工作面臨的突出問題

 

一是重開發(fā)、輕保護(hù)的現(xiàn)象仍普遍存在，預(yù)防保護(hù)工作仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。廣種薄收、超載過牧、陡坡開墾等粗放經(jīng)營的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式普遍存在，陡坡耕種和草原墾殖的狀況依然嚴(yán)重。一些生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人對(duì)水土保持生態(tài)建設(shè)重要性認(rèn)識(shí)不足，法制觀念不強(qiáng)，在生產(chǎn)建設(shè)中，不實(shí)施必要的水土保持措施，隨意破壞植被，傾倒廢土棄渣，造成大量新的水土流失。有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，“邊治理、邊破壞”，“局部治理，整體擴(kuò)大”現(xiàn)象仍然存在。

二是現(xiàn)有水土流失面積仍然很廣，坡耕地、侵蝕溝的水土流失仍很嚴(yán)重。目前，全國亟待治理的水土流失面積近200萬km²，水土流失總量仍然居高不下，多年平均土壤侵蝕量仍達(dá)到每年45億t左右；全國有3.6億畝坡耕地和44.2萬條侵蝕溝亟待治理，特別是東北黑土區(qū)和西南石漠化地區(qū)耕地資源的搶救性保護(hù)和治理十分緊迫。

三是水土保持投入仍然嚴(yán)重不足，水土流失防治進(jìn)程仍很緩慢。按照目前每年治理水土流失4～5萬km²的速度推算，初步治理全國現(xiàn)有水土流失面積還需約40～50年時(shí)間。特別是近年來，隨著農(nóng)村“兩工”的取消，水土保持工作面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了水土保持投入大幅下滑現(xiàn)象，這種狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了全面建設(shè)小康社會(huì)對(duì)水土保持工作的要求。

 

四、進(jìn)一步推進(jìn)水土保持事業(yè)快速健康發(fā)展

 

為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明，踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，陳雷部長在2009年全國水土保持工作會(huì)議上提出了推進(jìn)水土保持工作的六大戰(zhàn)略舉措，一是實(shí)施保護(hù)優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)水土流失防治由事后治理向事前保護(hù)的根本性轉(zhuǎn)變；二是實(shí)施綜合治理戰(zhàn)略，構(gòu)建科學(xué)完善的水土流失防治體系；三是實(shí)施分區(qū)防治戰(zhàn)略，因地制宜推進(jìn)東中西部水土保持工作；四是實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，以點(diǎn)帶面實(shí)現(xiàn)水土保持新發(fā)展；五是實(shí)施生態(tài)修復(fù)戰(zhàn)略，發(fā)揮大自然的力量促進(jìn)大面積植被恢復(fù)；六是實(shí)施科技支撐戰(zhàn)略，切實(shí)把水土保持引導(dǎo)到依靠科技進(jìn)步的軌道上來。近期，我們要落實(shí)部黨組的重大部署，突出做好以下五個(gè)方面的工作：

一是堅(jiān)持科學(xué)立法，全面完善水土保持法律保障。積極適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀要求，踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，加快開展《水土保持法》修訂工作，進(jìn)一步完善水土保持管理制度，強(qiáng)化水土保持預(yù)防保護(hù)和水土流失綜合治理，加大對(duì)水土保持違法違規(guī)行為的打擊力度，為水土保持事業(yè)健康有序發(fā)展提供強(qiáng)有力法律支撐。

二是堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，從根本上控制人為水土流失。水土資源一旦遭到破壞，恢復(fù)難度很大，有些甚至不可逆轉(zhuǎn)。要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳，突出水土保持的國策地位，提高公眾的水土保持意識(shí)。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的監(jiān)督管理，依法嚴(yán)格保護(hù)水土資源和生態(tài)環(huán)境。對(duì)擾動(dòng)地表、可能造成水土流失的各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，必須嚴(yán)格水土保持方案管理，全面落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度。

三是堅(jiān)持因地制宜、綜合治理，積極改善群眾生產(chǎn)生活條件。按照“突出重點(diǎn)、逐步推進(jìn)、分步實(shí)施”的原則，逐步加大中央和地方水土流失重點(diǎn)治理投入，優(yōu)先對(duì)水土流失嚴(yán)重、人口密集、對(duì)群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響較大的區(qū)域進(jìn)行綜合整治。近期要繼續(xù)把大江大河上中游地區(qū)和社會(huì)高度關(guān)注的水土流失地區(qū)作為重點(diǎn)，抓好長江上中游、黃河上中游國家重點(diǎn)水土保持工程，以及首都水源區(qū)、珠江上游和東北黑土區(qū)國家重點(diǎn)水土保持工程的實(shí)施。盡快實(shí)施坡耕地水土流失綜合整治專項(xiàng)工程，以坡改梯、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)，力爭用10年時(shí)間，優(yōu)先在山區(qū)建設(shè)1億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。逐步啟動(dòng)南方崩崗治理和革命老區(qū)水土流失治理等重點(diǎn)工程。

四是堅(jiān)持分區(qū)防治、突出重點(diǎn)，努力推進(jìn)東中西部水土保持協(xié)調(diào)發(fā)展。東部地區(qū)要把提供良好人居環(huán)境和保護(hù)水源作為水土保持工作的重要目標(biāo)，大力推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，提高水土資源利用效率，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力。中部地區(qū)要加大生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理力度，對(duì)嚴(yán)重水土流失區(qū)進(jìn)行綜合治理，遏制人為水土流失，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，要把改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、改善生態(tài)環(huán)境、減少進(jìn)入江河湖庫的泥沙作為主要任務(wù)，加大重點(diǎn)地區(qū)水土流失防治力度，建設(shè)旱澇保收基本農(nóng)田，搞好特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。

五是堅(jiān)持加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面推動(dòng)水土保持工作深入開展。搞好水土保持是各級(jí)政府的重要職責(zé)，也是各級(jí)水行政主管部門的重要職能。要建立和強(qiáng)化水土保持目標(biāo)責(zé)任制，把水土流失防治工作納入水土流失地區(qū)各級(jí)政府的政績考核范圍。要進(jìn)一步強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，大力發(fā)揚(yáng)自力更生的優(yōu)良傳統(tǒng)，組織發(fā)動(dòng)群眾開展水土流失綜合治理。各級(jí)水行政主管部門要充分發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，建立和完善領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，制定相關(guān)政策措施，推動(dòng)水土保持工作深入開展。