——紀念《水土保持法》頒布十八周年

 

記者 王靜琳 通訊員 杜亞娟

 

今年6月29日是《中華人民共和國水土保持法》頒布實施十八周年。

截至目前，黃委通過開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動，對各?。▍^(qū)）上報的涉及12個行業(yè)的73個典型違法違規(guī)項目逐一進行了復核認定；摸清各類開發(fā)建設(shè)項目2萬多個，對2600多個項目發(fā)出了整改通知書，有效控制了人為水土流失。

 

生存之依與發(fā)展之靠

 

“十五”期間，黃河流域（片）的開發(fā)建設(shè)項目擾動地表面積1.4萬多平方公里，棄土棄渣總量為24億多噸，近幾年人為新增水土流失面積超過5600平方公里，水土流失量約1.2億噸。

 

據(jù)統(tǒng)計，當前我國每年從陸地表面搬動和運輸?shù)耐潦搅扛哌_380億噸，占全世界的28.1％，人均29噸，是世界平均水平的1.4倍，開發(fā)建設(shè)強度高出世界平均水平3～3.5倍，全國到處都是大工地。與此同時，地貌植被慘遭破壞、土石渣隨意堆棄現(xiàn)象四處可見，由此造成的人為水土流失破壞了水土資源，惡化了生態(tài)環(huán)境，對國家防洪安全、飲水安全、生態(tài)安全構(gòu)成威脅。

 

作為世界上水土流失最嚴重的黃土高原，伴隨著西部大開發(fā)的浪潮，人為水土流失現(xiàn)象更是觸目驚心。據(jù)測算，“十五”期間，黃河流域的開發(fā)建設(shè)項目擾動地表面積為1.4萬多平方公里，棄土棄渣總量為24億多噸，近幾年每年因人為因素新增的水土流失面積超過了5600平方公里，增加的水土流失量約1.2億噸。不難看出，由開發(fā)建設(shè)造成的水土流失，已成為當前入黃泥沙的重要來源，對黃河的健康生命構(gòu)成了嚴重威脅。

 

這種狀況如果任其發(fā)展下去，必將影響經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，甚至影響社會穩(wěn)定，影響到構(gòu)建和諧社會的大局。水利部副部長鄂竟平指出，《水土保持法》規(guī)定的許多內(nèi)容沒有得到很好貫徹，尤其在執(zhí)行水土保持“三同時”制度方面存在很大差距，是導致當前人為水土流失仍然加劇的主要原因。

 

2007年10月15日，水利部宣布啟動全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動，一場規(guī)模宏大的水保攻堅戰(zhàn)在全國展開。作為水利部貫徹落實科學發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的一個重要舉措，專項行動的目的是集中力量，集中時間，集中查處一批重大的水土保持違法違規(guī)行為，規(guī)范各項開發(fā)建設(shè)活動，有效遏制人為水土流失，保持良好生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展。

 

此前的2004年，水利部授權(quán)黃委代表水利部對流域內(nèi)的大型開發(fā)建設(shè)項目進行水土保持監(jiān)督檢查。本次專項行動，黃委既承擔督促指導流域各省（區(qū)）的水保工作，又要復核流域各?。▍^(qū)）上報的違法違規(guī)項目。盡管任務(wù)量大，但黃委視此次行動為強化流域機構(gòu)監(jiān)督職能、推動全流域預防監(jiān)督工作再上臺階的難得機遇，力求在半年多的時間內(nèi)嚴格要求、規(guī)范執(zhí)法、依法行政，達到提高社會各界的水土保持意識和法制觀念；提高水土保持方案申報率、實施率和水土保持設(shè)施驗收率；提高水土保持依法行政水平，促進開發(fā)建設(shè)項目水土保持督察工作的規(guī)范化、制度化的目的。

 

厲兵秣馬 決戰(zhàn)高原

 

黃委兩個巡視組深入到7?。▍^(qū)）和新疆建設(shè)兵團的生產(chǎn)建設(shè)項目現(xiàn)場，細查勘、解難題；并派出6個復核工作組，出動監(jiān)督人員近百人次，分赴5?。▍^(qū)），歷時4個月，行程6萬余公里，深入工程現(xiàn)場，對73個違規(guī)項目復核認定。

 

全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動啟動之日，即是黃委行動之時。黃委迅即成立了由主管主任任組長、相關(guān)十多個單位和部門負責人為成員的專項行動領(lǐng)導小組，召開了啟動工作會議，制定頒布了具體實施方案，使有關(guān)各方認識到位、責任清晰、分工明確。

 

同時，黃委通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、電視等新聞媒體，向社會宣傳專項行動的重大意義，并設(shè)立專門的舉報電話和電子信箱，接受社會的建議和投訴。為了督促各省區(qū)做好相應(yīng)工作，黃委及時下發(fā)文件，對專項行動的組織領(lǐng)導、調(diào)查摸底、登記上報、分級處理和宣傳培訓等工作，分別做出了明確細致的規(guī)定，使流域?qū)ｍ椥袆尤蝿?wù)明確、程序清楚、規(guī)范有序。一系列周密細致的組織啟動工作，確保了專項行動從一開始就有聲勢、有力度、有震撼力。

 

為高質(zhì)量地完成專項行動的各項任務(wù)，流域內(nèi)各?。▍^(qū)）開展了各種形式的監(jiān)督執(zhí)法培訓工作。如新疆維吾爾自治區(qū)對全疆各市（地、州）縣水利（務(wù)）局的領(lǐng)導和水行政執(zhí)法人員共168人進行了培訓；甘肅省水利廳對全省14個市、州分管水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的主要負責人和業(yè)務(wù)骨干120余人進行了培訓；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團積極組織兵團系統(tǒng)8個師的水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員分赴四川、江西、湖北3省對水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作進行了考察學習。據(jù)不完全統(tǒng)計，流域內(nèi)各?。▍^(qū)）共培訓水保監(jiān)督人員近3000人次。通過培訓，進一步充實了水保監(jiān)督人員的知識，提高了監(jiān)督執(zhí)法的能力和水平。

 

巡視督導是黃委摸查流域水保專項行動情況的最有力、最直接手段。2008年3～4月，黃委由主管主任帶隊，組成了兩個巡視組，分赴新疆、青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西和山西7?。▍^(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，對專項行動工作進行了督察巡視。巡視組聽取了各?。▍^(qū)）工作匯報，督導重點地市30多個，實地抽查工程現(xiàn)場，并與主管廳（局）長及相關(guān)負責人一起，共同探討工作經(jīng)驗。針對個別地方存在的認識不到位、措施不得力、重點不突出、進度不達標等問題，及時提出了督導意見和建議。根據(jù)巡視組要求，相關(guān)省（區(qū)）進一步加強領(lǐng)導、界定責任、明確目標、加大力度，流域?qū)ｍ椥袆拥恼w步伐明顯加快，工作水平顯著提高。最終，有73個拒不糾正違法違規(guī)行為的建設(shè)項目被上報水利部，并由黃委負責進行復核認定。

 

開展對違法違規(guī)項目違法違規(guī)事實的復核認定工作，是準確掌握違法違規(guī)事實，及時獲取違法違規(guī)證據(jù)，依法確定違法違規(guī)性質(zhì)的重要工作程序，本項工作的好壞，直接影響后續(xù)處理結(jié)果的準確性和公正性，關(guān)系到水行政主管部門的社會形象，黃委深感責任重大。為了確保事實清楚，證據(jù)確鑿，定性準確，處理恰當，黃委遵循“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”的工作原則，按照準備“上法庭、打官司”的工作標準，扎扎實實地組織做好復核認定工作。

 

2008年5至8月，黃委先后派出6個復核組，出動監(jiān)督人員近百人次，分赴5省（區(qū)），歷時4個月，行程6萬余公里，克服任務(wù)重、阻力大、時間緊、要求高等困難，深入工程現(xiàn)場，對73個項目擾動地表、損壞植被、棄土棄渣等違法違規(guī)事實，逐項進行調(diào)查勘測，采集關(guān)鍵數(shù)據(jù)，提取影像資料。經(jīng)復核認定，共獲取照片、攝像、文字、圖件、數(shù)據(jù)表格等事實依據(jù)3000多項，摸清了典型違法違規(guī)項目情況，掌握了違法違規(guī)事實，搜集了可靠證據(jù)，對違法違規(guī)案件的處理提供了事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確的基礎(chǔ)支撐。在復核檢查的過程中，黃委還新發(fā)現(xiàn)兩個違法違規(guī)情節(jié)特別嚴重的項目——山西沿黃公路（改建）工程和山西省呂梁市沿黃旅游公路建設(shè)項目，復核小組當即對其進行了督查，并下發(fā)了限期整改意見。

 

跋涉萬里 成效顯著

 

水保監(jiān)督人員排查摸清了各類開發(fā)建設(shè)項目2萬余個，對2600多個項目發(fā)出了整改通知書。使國家大中型開發(fā)建設(shè)項目水保方案編報率達到100％，開展水保監(jiān)測和監(jiān)理的項目比例提高了30％以上。

 

水保監(jiān)督人員的腳步踏遍了黃土高原的溝溝壑壑，排查摸清了各類開發(fā)建設(shè)項目2萬余個，涉及公路、鐵路、煤礦、電力、水利、石油天然氣、輸變電線路等近20個行業(yè)，地表擾動面積達100多萬公頃。針對這些觸目驚心的人為水土流失現(xiàn)象，黃委通過上下聯(lián)動、層層檢查、督促落實，共對2600多個項目發(fā)出了整改通知書，違法違規(guī)行為得到及時制止、依法處理和有效整改，有力維護了水土保持的法律尊嚴和水行政執(zhí)法的權(quán)威。

 

隨著專項行動的深入開展，越來越多的開發(fā)建設(shè)單位能夠嚴格按照水土保持法律法規(guī)的要求履行各項水土保持義務(wù)，在項目可研階段委托有相應(yīng)資質(zhì)的單位編制水土保持方案，并將水土保持工程落實到主體工程的技術(shù)施工設(shè)計、招投標文件和工程監(jiān)理中；在建設(shè)過程中，積極開展水土保持監(jiān)理與監(jiān)測工作，認真實施水土保持措施以減少可能造成的人為水土流失。如2007年年底至今，陜西省榆林市共有60個煤炭項目在做前期工作，這些項目，在可研階段全部編報了水土保持方案，編報率達到100％。同時，在水土保持設(shè)施完工后，多數(shù)建設(shè)單位能夠積極主動地申請水土保持設(shè)施驗收。據(jù)統(tǒng)計，國家大中型開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報率達到100％，開展水土保持監(jiān)測和監(jiān)理的項目比例提高了30％以上，有50多個項目開展了水土保持設(shè)施驗收，顯著提高了水土保持方案申報率、實施率和水土保持設(shè)施驗收率。

 

培訓流域水保監(jiān)督人員，提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力和水平，是此次專項行動的又一大收獲，有3000多名水保監(jiān)督人員在這次大培訓、大練兵中成長、成熟起來，為今后水保執(zhí)法監(jiān)督的深入、廣泛開展奠定基礎(chǔ)。

 

專項行動開展的過程，也是水土保持法律法規(guī)和專項行動的重要意義得到廣泛和深入宣傳的過程。社會各方面關(guān)注、關(guān)心和支持水土保持的多了，營造了濃厚的知法、懂法、守法、執(zhí)法的社會環(huán)境。各級行政領(lǐng)導、各行各業(yè)和建設(shè)單位重視水土保持工作的多了，大部分新上項目的建設(shè)單位能夠遵守水土保持法律的規(guī)定，在項目可研階段及時編報水土保持方案，在項目建設(shè)過程中積極主動地履行水土流失防治義務(wù)。各級政府對水土保持工作的重視程度和支持力度明顯提高，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作被提上政府的重要議事日程。如山西省晉城市、呂梁市和陽泉市三市由政府印發(fā)了全市監(jiān)督執(zhí)法專項行動工作方案，并組成了由各分管副市長親自掛帥任領(lǐng)導小組組長、市發(fā)改委等相關(guān)職能部門為成員單位的領(lǐng)導小組，呂梁市政府還就執(zhí)法檢查與各縣政府簽訂了責任書。

 

一個仍然沉重的話題

 

2003年至2008年底，流域內(nèi)有各類開發(fā)建設(shè)項目20207個，其中由水利部審批水土保持方案的大型開發(fā)建設(shè)項目共453項，涉及防治責任范圍達40.4萬公頃，預測可能新增人為水土流失5.2億噸，估算需投入的水土流失防治資金273.4億元。

 

目前，這次執(zhí)法專項行動已基本完成，我們在因取得成績而欣喜的同時，還應(yīng)當看到事物的另一面。摸查中暴露出地方項目審批把關(guān)不嚴、部分建設(shè)單位的水保法律意識淡薄、水保方案實施情況差、水保法律制度不完善、基層水保部門的監(jiān)督執(zhí)法能力欠缺等問題。

 

與此同時，黃河流域（片）的大型開發(fā)建設(shè)項目造成的水土流失依然嚴重。據(jù)初步統(tǒng)計，2003年至2008年底，流域內(nèi)共有各類開發(fā)建設(shè)項目20207個，其中由水利部審批水土保持方案的大型開發(fā)建設(shè)項目共453項，涉及防治責任范圍面積達　40.4萬公頃，預測可能新增人為水土流失量5.2億噸，估算需投入的水土流失防治資金為273.4億元。

 

如何破解諸多難題，減少入黃泥沙，保護流域生態(tài)環(huán)境？黃委水保局局長汪習軍認為，本次專項行動是全面貫徹落實水土保持法，推動我國水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作又好又快發(fā)展的一次新嘗試、新創(chuàng)舉，為了促進專項行動成果的政策化、制度化轉(zhuǎn)化，黃委將按照水利部要求，進一步做好以下工作：

 

繼續(xù)組織對典型水土保持違法違規(guī)項目的督察，確保整改措施落實到位。根據(jù)典型水土保持違法違規(guī)項目的復核情況，下一步，黃委將針對各項目的違法違規(guī)事實和下發(fā)的督察意見，進行跟蹤檢查，同時協(xié)調(diào)有關(guān)?。▍^(qū)）加大監(jiān)督執(zhí)法力度，促進水土保持整改措施的有效落實，鞏固專項行動成果。

 

開展資料整理和匯總工作，加強開發(fā)建設(shè)項目水土保持信息管理。本次大規(guī)模的專項行動，通過摸底調(diào)查、核查清理、登記處理等各個環(huán)節(jié)的細致工作，獲得了大量有關(guān)開發(fā)建設(shè)項目水土保持情況的資料和數(shù)據(jù)，既全面，也很珍貴，可為進一步深化水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作提供豐富翔實的信息。目前，專項行動“回頭看”工作正在進行。黃委將以此為契機，加強與流域內(nèi)各?。▍^(qū)）的聯(lián)系，協(xié)調(diào)完善開發(fā)建設(shè)項目的分類統(tǒng)計和匯總建檔工作，補充有關(guān)建設(shè)項目水土流失危害和水土保持效益的基本數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)黃河流域（片）開發(fā)建設(shè)項目水土保持數(shù)據(jù)庫，加強開發(fā)建設(shè)項目水土保持信息管理，逐步實現(xiàn)開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報、審批、實施和水土保持設(shè)施驗收等管理工作的信息化。

 

進一步加大水土保持督察力度。從對違法違規(guī)項目的復核結(jié)果來看，一些開發(fā)建設(shè)項目在水土保持方案落實過程中還存在很多問題。黃委將進一步加大水土保持督察力度，嚴格按照水利部的要求做到每年對流域內(nèi)在建的大型開發(fā)建設(shè)項目全部督察一次。同時，嘗試建立流域開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作公告制度，對拒不糾正水土保持違法違規(guī)行為，造成嚴重水土流失危害的開發(fā)建設(shè)項目進行公告，督促其履行水土流失防治義務(wù)，控制人為水土流失。

 

完善規(guī)章制度，加強開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作的過程管理。根據(jù)水土保持法的有關(guān)規(guī)定，開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)定期向各級水行政主管部門報告有關(guān)項目的水土流失防治情況。但由于各種原因，報告制度一直未落實，直接影響了水土保持監(jiān)督成效。下一步，黃委將在認真總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各省區(qū)建立流域開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作報告制度，以及時掌握流域內(nèi)大型項目人為水土流失及其防治動態(tài)，加強過程管理，推動水土保持法律法規(guī)的全面落實。

 

加強宣傳和培訓，不斷提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力。實踐證明，宣傳是基礎(chǔ)，培訓是手段，對提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法成效一直發(fā)揮著重要作用。下一步，黃委將以水土流失危害、水土保持重要性和水土保持法律法規(guī)為重點，進一步加強宣傳，不斷增強全社會的水土保持法制觀念，提高開發(fā)建設(shè)單位履行水土保持法定義務(wù)的自覺性，為防治水土流失、保護水土資源營造良好的社會氛圍。同時，黃委將采用座談研討、專題培訓、考察交流等方式，繼續(xù)加強流域內(nèi)水土保持監(jiān)督人員培訓，不斷提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法的能力和水平。