強化建設(shè)管理 精心組織實施

 

扎實開展國家水土保持重點工程建設(shè)

 

─ 在全國水土保持工作會議上的講話

 

劉 震

 

(2008年4月17日)

 

同志們：

　　剛才鄂竟平副部長做了重要講話，對去年全國水土保持工作進行了全面回顧，深刻分析了當前水土保持生態(tài)建設(shè)面臨的形勢，提出了新要求，大家要全面領(lǐng)會，認真學習貫徹。

　　下面，我就加強水土保持重點工程建設(shè)管理講幾點意見：

　　一、水土保持重點工程建設(shè)進展與成效　　以1983年國家開始安排專項資金實施全國八大片水土流失重點治理為標志，我國水土流失治理進入以國家重點工程為帶動，群眾、地方和國家共同投入的新階段。1998年以后，國家在繼續(xù)實施長江和黃河上中游水土保持重點防治工程、八大片水土流失重點治理工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目的基礎(chǔ)上，加大了對水土保持的投入力度，先后啟動實施了重點地區(qū)中央財政預(yù)算內(nèi)專項資金（國債）水土保持重點工程、京津風沙源區(qū)水土保持工程、首都水源區(qū)水土保持工程、黃土高原淤地壩工程、珠江上游南北盤江石灰?guī)r區(qū)和東北黑土區(qū)水土流失綜合防治工程、晉陜蒙砒砂巖區(qū)沙棘生態(tài)工程、丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程和云貴鄂渝四省市世行貸款水土保持項目等重點工程，水土流失綜合防治進入全面推進階段，治理的標準、質(zhì)量與效益明顯提高，工程建設(shè)管理逐步規(guī)范，取得了明顯成效。

　?。ㄒ唬┧帘３种攸c工程建設(shè)范圍與規(guī)模擴大

　　2003年以來，水土保持重點工程實施范圍從以長江、黃河上中游為主擴大到珠江上游、東北黑土區(qū)、淮河上中游等水土流失嚴重的區(qū)域。先后啟動實施了黃土高原淤地壩、珠江上游南北盤江石灰?guī)r區(qū)和東北黑土區(qū)水土流失綜合防治、淮河上中游、云貴鄂渝四省市世行貸款水土保持項目等工程。2007年啟動實施了丹江口庫區(qū)及上游水土保持重點工程，今年開始實施東北黑土區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土流失重點治理工程。實施重點工程的項目縣從500個左右增加600多個，項目縣年均中央投資增加到260萬元。2003-2007年五年間，中央安排水土保持專項資金78.5億元，利用外資8億元，帶動地方和社會投入120多億元，中央投資標準從過去的每平方公里6萬元左右提高到10-15萬元。重點工程完成水土流失綜合治理面積6.36萬平方公里，建設(shè)基本農(nóng)田1020萬畝、淤地壩3980座，營造水土保持林草6220萬畝，修建水池、水窖、坡面水系工程356萬處（座）。重點工程的實施，有力地推動了全國水土流失治理工作，工程建設(shè)的質(zhì)量與效益明顯提高，全社會保護水土資源的意識顯著增強。

　　（二）初步建立起了符合水土保持特點的工程建設(shè)管理制度

近年來，為適應(yīng)新形勢的要求，在逐步完善的基礎(chǔ)上，參照基本建設(shè)管理程序，水土保持工程建設(shè)管理初步建立起了一套比較適應(yīng)水土保持工程特點的管理制度。工程建設(shè)管理走上了規(guī)范化、制度化的軌道，確保了工程的順利實施。

　　一是加強制度建設(shè)，規(guī)范工程建設(shè)管理。為加強重點工程建設(shè)管理，制定出臺了水土保持重點工程建設(shè)管理辦法，許多省(市、區(qū))也制訂了相應(yīng)的管理辦法和實施細則。目前，不同投資渠道和管理方式的水土保持重點工程都有相應(yīng)的管理辦法，明確了工程建設(shè)前期立項、計劃管理、組織實施、檢查驗收等方面的程序與要求，初步建立了適合水土保持工程特點、相對簡化且與基本建設(shè)管理程序要求相符的水土保持工程建設(shè)管理制度，形成了專家論證、主管部門審批立項與檢查驗收、中間組織和群眾參與相結(jié)合的項目立項決策與監(jiān)督機制。全面推行項目責任主體負責制、工程建設(shè)監(jiān)理制、資金使用報賬制、群眾投勞承諾制、工程建設(shè)公示制、建后產(chǎn)權(quán)確認制等制度，因地制宜推行招投標制。這些制度的推行，對提高工程建設(shè)管理水平，保證工程建設(shè)質(zhì)量，發(fā)揮投資效益起到了重要作用。

　　二是強化資金監(jiān)管，確保資金使用安全。各級水利水保部門積極推行資金使用報賬制，把工程監(jiān)理與報賬制度結(jié)合起來，對資金使用進行有效監(jiān)督管理。資金支付必須經(jīng)監(jiān)理工程師簽字、主管部門驗收后方可報賬，從根本上改變了過去設(shè)計、施工、監(jiān)理、驗收等環(huán)節(jié)中存在的責任主體不分的問題。許多地方針對資金管理中的薄弱環(huán)節(jié)采取行之有效的措施加強監(jiān)管，如對苗木供應(yīng)實行招標采購，杜絕苗木資金管理中的違規(guī)與腐敗行為。對支付群眾的勞務(wù)費，建造簽字按印花名冊，并作為財務(wù)建賬的必備手續(xù)。所有國家水土保持重點工程都堅持專賬、專人管理，把審計作為工程竣工驗收的一項重要內(nèi)容，主動接受審計部門的審計監(jiān)督。同時，嚴把檢查驗收關(guān)，對檢查驗收中發(fā)現(xiàn)資金管理出現(xiàn)問題的項目，限期整改，問題嚴重的一律暫?；蛉∠椖繉嵤┵Y格。近五年，全國有8個縣因資金管理問題被取消國家重點工程實施資格。嚴格的監(jiān)督，保證了資金專項用于工程建設(shè)。

　　（三）工程建設(shè)項目前期工作得到顯著加強

針對水土保持工程前期工作比較薄弱的問題，近年來，水利水保部門從上到下狠抓前期工作，為爭取中央投資的穩(wěn)定增長，保證工程的順利實施提供了可靠保證。

　　一是嚴格履行項目前期立項審批程序。根據(jù)水土保持工程特點，與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，明確了水土保持工程前期工作程序。依據(jù)國家及地方審批的相關(guān)水土保持規(guī)劃，利用外資項目與需報經(jīng)國務(wù)院批準的項目，前期工作執(zhí)行項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計三個階段，其他項目為可行性研究或規(guī)劃、初步設(shè)計兩個階段。為簡化審批程序，加快項目前期工作進度，水土保持工程基本上按照方便管理、易于操作的原則，按權(quán)限由省一級審批立項。各地普遍重視前期工作，確保了有一批水土保持貯備項目。同時，各級水利水保部門嚴把前期設(shè)計審批關(guān)，嚴格計劃申報管理，避免了項目安排與工程實施的隨意性，為加強與規(guī)范工程建設(shè)管理奠定了基礎(chǔ)。

　　二是組織編制完成了一批綜合及專項水土保持規(guī)劃。近幾年，完成了《全國水土保持生態(tài)建設(shè)“十一五”規(guī)劃》、《黃土高原水土保持淤地壩規(guī)劃》、《丹江口庫區(qū)及上游水土保持規(guī)劃》、《東北黑土區(qū)水土流失綜合防治規(guī)劃》、《珠江上游南北盤江石灰?guī)r地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》、《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目規(guī)劃（2008-2020年）》，以及長江和黃河上中游水土保持重點防治工程、東北黑土區(qū)和珠江上游南北盤江水土保持工程建設(shè)“十一五”規(guī)劃。目前，正在抓緊組織編制《全國坡耕地水土綜合整治規(guī)劃》和《南方崩崗防治規(guī)劃》。這些規(guī)劃的編制完成為爭取并落實中央投資創(chuàng)造了有利條件。

　　三是制訂出臺了一批水土保持工程技術(shù)規(guī)范標準。近年來，我們十分注重水土保持工程建設(shè)相關(guān)技術(shù)標準體系建設(shè)工作，先后制訂出臺了“水土保持工程概(估)算定額及編制說明”、“水土保持工程規(guī)劃編制規(guī)程”、“水土保持工程質(zhì)量評定規(guī)程”、“水土保持工程運行技術(shù)管理規(guī)程”、“黃土高原適生灌木栽培技術(shù)規(guī)程”、“沙棘生態(tài)建設(shè)工程技術(shù)規(guī)程”、“沙棘苗木標準”，修訂了“土壤侵蝕分類分級標準”、“水土保持試驗規(guī)范”、“水土保持治溝骨干工程技術(shù)規(guī)范”、“水墜壩施工技術(shù)規(guī)范”等一批技術(shù)規(guī)范標準。這些技術(shù)規(guī)范標準的制定，為規(guī)范前期工作、加強工程建設(shè)管理提供了技術(shù)保障。

　　（四）多渠道增加水土流失治理投入

　　為加快水土流失治理速度，許多地方在國家投入的基礎(chǔ)上，把爭取地方財政投入作為工作的重點。2007年，全國地方各級財政安排水土流失治理投資7.8億元，其中：省級財政安排水土流失治理專項投資4.44億元，國家水土保持重點工程配套資金3.38億元（其中省級財政配套1.71億元），均較過去有大幅度增長。北京、遼寧、山西、四川、河北等省2007年省級財政分別安排水土保持投資13000萬元、4950萬元、5430萬元、4565萬元、3460萬元。預(yù)計2008年全國地方各級財政用于水土流失治理投資將達到12億元。2006年以來，山西、陜西等省推動水土保持生態(tài)補償政策的落實，研究制定了從煤炭、礦山等資源開發(fā)收益中提取一定比例的資金用于所在區(qū)域的水土流失治理。廣東、河北、重慶由省級人民政府出臺文件，規(guī)定從大中型水庫、電站水費和電費中提取一定比例的經(jīng)費用于庫區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)。這從政策層面保證了水土保持投入的穩(wěn)定增加，必將大大加快水土流失治理的速度。

　　各地總結(jié)經(jīng)驗，積極探索，依靠政策，多渠道增加水土流失治理投入。在戶包、租賃、拍賣和股份合作治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源的基礎(chǔ)上，進一步完善有關(guān)政策措施，以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，明確所有權(quán)和使用權(quán)，調(diào)動全社會參與水土流失治理開發(fā)的積極性，民營水保發(fā)展勢頭喜人。山東臨沂、江西贛南、四川廣安、云南楚雄、山西等地涌現(xiàn)了一批投資水土流失治理開發(fā)的民營企業(yè)、集團公司。山西省人民政府辦公廳印發(fā)了“關(guān)于發(fā)展民營水保大戶的資金扶持辦法”，每年從水利建設(shè)基金中安排500萬元專項用于扶持民營水保大戶，進一步推動了全省“四荒”治理開發(fā)工作，加快了水土流失治理速度。據(jù)不完全統(tǒng)計，近5年來，社會投資水土流失治理的資金達120多億元。

　　（五）水土流失治理與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)開發(fā)結(jié)合，實現(xiàn)了生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的“多贏”

　　水土保持重點工程建設(shè)，以保護當?shù)厮临Y源為目標，合理開發(fā)、高效利用、有效保護水土資源，發(fā)展地方經(jīng)濟，改善群眾生產(chǎn)生活條件，促進了水土流失區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。

　　一是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標、推進新農(nóng)村建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。近五年來，水土保持重點工程建設(shè)以水土流失嚴重的西部地區(qū)為重點，實施重點治理的區(qū)域覆蓋了七大流域上中游的600多個縣（市、區(qū)、旗），近2萬條小流域。這些區(qū)域水土流失嚴重、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)環(huán)境惡劣、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件差。通過實施水土流失重點治理，北方地區(qū)人均基本農(nóng)田增加1－2畝，南方增加0.2－0.3畝，治理區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到明顯改善，糧食產(chǎn)量翻一番到兩番，農(nóng)民人均收入增加數(shù)百元，有的地方達2000－3000元。晉陜蒙砒砂巖區(qū)沙棘生態(tài)工程項目區(qū)農(nóng)民人均年增收200元。全國涌現(xiàn)了江西贛州的臍橙、四川涼山州的石榴、重慶三峽庫區(qū)的中藥材、甘肅定西的土豆、河北太行山區(qū)的板栗、遼寧朝陽和山西呂梁的紅棗、山東沂蒙山區(qū)的干果等水土保持產(chǎn)業(yè)基地。近五年，全國有近1000萬群眾通過實施水土保持重點工程實現(xiàn)了脫貧致富。水土保持工程建設(shè)，大大改善了工程區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，穩(wěn)定地解決群眾的糧食自給與增收問題，為水土流失地區(qū)實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

　　二是改善生態(tài)環(huán)境，有效地減少了江河湖庫泥沙。實施水土保持重點工程建設(shè)的區(qū)域，水土流失治理程度都達到了70%以上，減沙率達到40%以上。工程區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，抗御自然災(zāi)害的能力明顯增強。近五年全國建設(shè)的水土保持重點工程發(fā)揮效益后，每年可減少土壤侵蝕量3.2億噸，將有效地減少進入江河湖庫的泥沙，為確保大江大河防洪安全作出貢獻。嘉陵江中下游“長治工程”實施前后比較，植被覆蓋率增加24%，減沙率達到50%；柳河流域的庫侖旗土壤侵蝕模數(shù)從6622噸/平方公里·年減少到1372噸/平方公里·年，年侵蝕量從161.8萬噸下降到31.8萬噸，林草覆蓋率提高了55.8%；江西贛江流域年土壤侵蝕量從785.9萬噸減少到203萬噸，植被覆蓋率增加了27.6%。京津風沙源治理工程和黃河水保生態(tài)工程項目區(qū)，風沙、洪澇、干旱等自然災(zāi)害的次數(shù)與損失均較未治理前均有明顯減少。水土保持重點工程的實施，改善了生態(tài)環(huán)境，保護了水土資源，減輕了干旱、洪澇等自然災(zāi)害。

　　三是建成了一大批示范工程，規(guī)模效益顯著。水土保持重點工程實施，堅持集中連片規(guī)模治理，以小流域為單元，山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，工程措施、生物措施和農(nóng)業(yè)技術(shù)措施優(yōu)化配置，治理與開發(fā)相結(jié)合，發(fā)揮工程建設(shè)的規(guī)模與示范效益，有利于區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。同時，按照因地制宜，因害設(shè)防，建設(shè)水土保持綜合防護體系，把治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境與群眾關(guān)心的切身利益、促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)了生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益“多贏”。目前，全國集中連片治理面積在200平方公里以上的水土保持工程350多個，有的項目區(qū)面積達3000平方公里以上，建成了貴州畢節(jié)、甘肅安定和天水、山西平魯、黑龍江拜泉、四川達州、重慶渝北、陜西丹鳳、寧夏彭陽等一批規(guī)模大、標準高、質(zhì)量和效益好的水土保持大示范區(qū)，為全國生態(tài)建設(shè)起到了重要的示范帶動作用。實踐證明，水土保持工程是促進山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)工程，是實現(xiàn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

　　二、當前水土保持重點工程建設(shè)面臨的形勢

　　在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵時期，對水土保持工作提出了新的更高的要求。分析當前水土保持重點工程建設(shè)面臨的形勢，既有難得的發(fā)展機遇，也面臨著不少矛盾與問題。從發(fā)展機遇來講：

　　一是黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)建設(shè)工作。黨的十七大從深入貫徹落實科學發(fā)展觀、促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對加強生態(tài)建設(shè)做出了重要部署，提出了建設(shè)生態(tài)文明的目標，要求嚴格保護耕地，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保糧食安全；保護土地和水資源，建設(shè)科學合理的能源資源利用體系，提高能源資源利用效率；加強水、大氣、土壤等污染防治，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，加強水利、林業(yè)、草原建設(shè)，加強荒漠化石漠化治理，促進生態(tài)修復(fù)等。中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議和十一屆人大一次會議政府工作報告都明確了生態(tài)建設(shè)的目標與任務(wù)。水土資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，搞好水土保持，合理利用和有效保護水土資源是加強生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來，溫家寶總理、回良玉副總理等中央領(lǐng)導(dǎo)對長江上中游、黃土高原和東北黑土區(qū)等區(qū)域的水土流失防治做出了重要批示，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對水土保持工作的高度重視，為新時期做好水土保持工作指明了方向。

　　二是一批重點區(qū)域的水土流失治理納入國家與地方經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃并相繼實施。國務(wù)院批復(fù)了京津風沙源區(qū)、首都水源區(qū)、丹江口庫區(qū)及上游、西南巖溶地區(qū)等區(qū)域與水土保持相關(guān)的規(guī)劃，東北黑土區(qū)水土流失治理納入國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃，國家都安排落實了水土保持專項投資，加大了投入力度；國務(wù)院批復(fù)的渭河流域綜合治理規(guī)劃、全國城市飲用水安全保障規(guī)劃都把水土保持工程建設(shè)作為重要內(nèi)容，為進一步爭取落實中央投資創(chuàng)造了條件。國務(wù)院批復(fù)的這些規(guī)劃充分表明，水土保持工程在治理江河、防洪減災(zāi)，控制面源污染、保護水資源，防沙治沙、防治石漠化、改善生態(tài)環(huán)境等方面的重要地位與作用。

　　三是水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察的完成為進一步加大水土流失治理力度提供了可能。水利部與中國科學院、中國工程院歷時兩年多的中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察已于去年完成，取得了一批有重大價值的科學成果?？疾旒珖嚓P(guān)學科科學家智慧，摸清了我國坡耕地分布的情況，得出了坡耕地是我國水土流失主要來源的重要結(jié)論，向中央提出了治理水土流失，保障生態(tài)安全應(yīng)當優(yōu)先實施全國坡耕地水土綜合整治工程的建議，這一重要建議已經(jīng)寫入2007年和2008年中央一號文件。優(yōu)先解決坡耕地水土流失已形成有關(guān)部門和社會各界的共識，對下一步國家加大水土流失治理力度奠定了基礎(chǔ)。

　　在總結(jié)近年來水土保持工程建設(shè)取得的進展與成效，分析當前水土流失治理面臨良好發(fā)展機遇的同時，還要清醒地看到推進水土流失重點治理也面臨的一些突出矛盾與問題，這些矛盾與問題是我們面臨的艱巨挑戰(zhàn)，必須引起各級水利水保部門的高度重視，并下大力氣認真研究解決：

　　第一，投入不足仍是加快水土流失治理的制約因素。盡管近兩年水土保持中央投資規(guī)模維持“十五”期間的水平，但根據(jù)水土保持“十一五”規(guī)劃，年均中央投資規(guī)模只有規(guī)劃需求的15%左右，遠不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對加快水土流失治理的要求。坡耕地水土綜合整治工程、南方崩崗治理工程、渭河流域綜合治理規(guī)劃、全國城市飲用水安全保障規(guī)劃水土保持工程還沒有落實專項資金；現(xiàn)有的長江和黃河上中游重點防治工程、國家水土保持重點建設(shè)工程、珠江上游南北盤江石灰?guī)r地區(qū)水土流失綜合治理等工程建設(shè)規(guī)模小、范圍有限、治理速度緩慢；相當一部份水土流失嚴重的革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)沒有開展重點治理，如西南諸河、大別山區(qū)等。特別是近年來物價上漲導(dǎo)致重點工程建設(shè)成本大幅度提高，農(nóng)村“兩工”取消后組織群眾投勞難度加大，進一步加劇了水土流失投入不足的矛盾，在一定程度上也影響了重點工程建設(shè)的質(zhì)量與效益。

　　第二，中央投資計劃管理方式改變后帶來的不適應(yīng)是影響水土保持工程建設(shè)管理的潛在因素。從去年開始，隨著基本建設(shè)投資計劃管理方式的調(diào)整，水土保持投資計劃管理方式也相應(yīng)發(fā)生變化。水土保持地方項目（主要是長江和黃河上中游水土保持重點防治工程）投資計劃管理由過去水利系統(tǒng)審批立項、單線申報下達，改變?yōu)橛砂l(fā)展改革部門審批立項、雙線上報、發(fā)展改革部門單線下達。這一改變，客觀上增加了各級水利部門與發(fā)展改革部門溝通協(xié)調(diào)的管理環(huán)節(jié)，加大了部門協(xié)調(diào)工作量，同時，削減了流域機構(gòu)投資計劃管理的權(quán)力。對這一投資計劃管理方式的變化，相當一部份水利水保部門的同志思想上無所適從，出現(xiàn)兩種極端的情況：一是不能很好地履行計劃管理方面應(yīng)盡的職責；二是不能適應(yīng)新的管理方式的要求，仍沿襲過去的管理模式，不主動與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)。這兩種情況，都會直接影響到水土保持重點工程的實施。

　　第三，建設(shè)管理工作仍然薄弱，影響工程的順利實施。主要表現(xiàn)在五個方面：一是有的地方水保部門的負責同志，不熟悉與掌握國家水土保持工程建設(shè)管理的有關(guān)規(guī)定與要求，無法很好地承擔起指導(dǎo)與推動工作的職責。工程建設(shè)管理的基本制度沒有落實，不按制度只憑感覺憑經(jīng)驗辦事，管理粗放，屢屢出現(xiàn)這樣那樣的問題；二是由于農(nóng)村“兩工”取消后組織群眾投勞參與工程建設(shè)難度加大，一些地方工程建設(shè)組織實施方式簡單化，工程建設(shè)單純依靠專業(yè)隊或承包人承建，忽視了水土保持工程社會性、群眾性的特點，政府推動與組織發(fā)動群眾工作不力，群眾參與不夠，使本應(yīng)是群眾參與建設(shè)管理的水土保持工程，變成了完全是國家要干的工程，這對水土保持生態(tài)建設(shè)帶來極為不利的影響；三是資金管理問題。通過近幾年檢查驗收、審計部門的審計，以及群眾信訪、舉報核查，發(fā)現(xiàn)個別地方存在挪用、擠占、套取國家水土保持工程建設(shè)資金等問題，以及財務(wù)制度不健全，賬目不清，報賬手續(xù)不完備，打白條、大額現(xiàn)金支付等不規(guī)范的行為。這些現(xiàn)象的存在，嚴重敗壞了水土保持行業(yè)的形象；四是工程建后管護工作薄弱，盡管各地已經(jīng)重視了工程建后管護工作，但總體上看，水土保持工程建后管護工作仍是一項十分薄弱的工作。有人建、沒人管，責權(quán)利不統(tǒng)一，產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)不明晰，已建水土保持重點工程設(shè)施被破壞、隨意征占的情況時有發(fā)生，這直接影響到工程建設(shè)的成效；五是監(jiān)管不嚴，管理不到位。目前，全國實施國家水土保持重點工程的項目縣有600多個，一些縣已實施了二十多年，但有的項目縣工作拖沓應(yīng)付。不少省對檢查驗收中發(fā)現(xiàn)突出問題的項目縣，沒有按照“大干大支持，不干不支持”“項目縣有進有出”的原則，建立動態(tài)管理機制，干好干壞一個樣，沒有形成鼓勵先進鞭策落后的良好風氣，不利于調(diào)動工作積極性。

　　第四，前期工作薄弱。主要是前期工作滯后與審查把關(guān)不嚴。近年來，在各地的重視下盡管這一情況已有很大改觀，但項目前期工作滯后問題仍然沒有從根本上得到解決，每年安排中央投資計劃時，一些地方都會因為沒有履行必須的前期立項審批程序而影響中央投資計劃的及時下達。同時，前期工作中也存在設(shè)計單位不深入現(xiàn)場，設(shè)計成果粗糙、質(zhì)量差，審查把關(guān)不嚴，一旦工程開工建設(shè)往往出現(xiàn)與實際不符，有的不得不調(diào)整計劃，重新報批，影響工程建設(shè)的順利實施。

　　三、理清思路，扎實推進水土保持重點工程建設(shè)

　　工程建設(shè)管理工作直接關(guān)系到水土保持重點工程建設(shè)的質(zhì)量與效益。水土保持工程實施要以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的目標，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、項目區(qū)群眾意愿相結(jié)合，創(chuàng)新機制，明確重點，規(guī)范制度，強化資金監(jiān)管，確保工程順利實施，充分發(fā)揮投資效益，加快水土流失防治速度。

　　當前，我想重點強調(diào)做好以下幾方面工作：

　?。ㄒ唬┩怀鲋攸c，抓好項目前期準備工作

　　目前，國家實施穩(wěn)健的財政政策，加大對社會事業(yè)的財政支持，增加對包括水利在內(nèi)的支農(nóng)惠農(nóng)投入。盡管國債投資呈逐年減少的趨勢，但中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資和財政專項投資逐年加大。水土保持是一項公益性事業(yè)，與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展緊密相關(guān)，是國家財政支持的重點領(lǐng)域之一，這為爭取中央投資提供了可能。這可以從2008年水土保持中央投資總規(guī)模比2007年有較大增長反映出來。但客觀地看，近期中央投資也不可能完全滿足水土保持的需求，這就需要我們突出重點，扎扎實實抓好項目前期準備工作，為爭取投資創(chuàng)造必要條件。今年水土保持工程前期工作的重點是：

　　一是著力抓好重點項目前期準備，為爭取中央投資創(chuàng)造條件。首先是根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《全國城市飲用水安全保障規(guī)劃》和《渭河流域綜合治理規(guī)劃》，按地方項目管理程序要求，開展水土保持工程前期立項工作，各地應(yīng)根據(jù)規(guī)劃優(yōu)先開展水源區(qū)水土保持項目可研編制與審批工作；其次是抓緊開展“黃河中游粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程項目建議書”立項審批，力爭年內(nèi)通過國家發(fā)展和改革委審批并開展可行性研究報告編制；再就是在部里組織編制的《全國坡耕地水土綜合整治規(guī)劃》、《南方崩崗防治規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，確定一批重點省開展項目前期立項工作，爭取落實中央專項資金盡早實施。此外，長江委應(yīng)組織湖北、重慶等省市編制三峽庫區(qū)及上游水土保持規(guī)劃，為加大三峽庫區(qū)及上游地區(qū)水土流失治理投入創(chuàng)造條件。

　　二是抓緊做好在建工程的前期工作。陜西、湖北和河南三省要抓緊完成2008年丹江口庫區(qū)及上游近期水土保持工程各項目區(qū)小流域初步設(shè)計審批，確保今年項目的順利實施，并在今年上半年完成明年新項目區(qū)可行性研究報告編制與審批工作，長江水利委員會要及時組織技術(shù)審查，嚴格把關(guān)。黑龍江省（包括農(nóng)墾總局）、吉林兩省要精心組織，做好東北黑土區(qū)農(nóng)發(fā)水土流失重點治理工程2008-2010年各項目區(qū)小流域初步設(shè)計審查審批工作。黃土高原淤地壩工程要根據(jù)《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩工程規(guī)劃》，加大前期工作力度，搞好項目貯備，黃委要及時組織小流域壩系可行性研究報告的技術(shù)審查和規(guī)定權(quán)限單壩初步設(shè)計的審核。各有關(guān)省要根據(jù)《長江上中游水土保持重點防治工程“十一五”規(guī)劃》和《黃河上中游水土保持重點防治工程“十一五”規(guī)劃》，以及目前中央投資規(guī)模和在建項目情況，按照管理程序和權(quán)限，做好項目前期立項工作，保證明后兩年中央投資計劃的申報與下達。

　　中央基建投資安排的地方水土流失重點治理工程，項目區(qū)選擇要與科技示范園區(qū)、生態(tài)清潔型小流域建設(shè)、生態(tài)修復(fù)試點工程等結(jié)合起來，開展前期工作，申報中央投資計劃。此外，有關(guān)?。ㄊ小^(qū)）要提早部署長江和黃河流域2009-2011年新一期農(nóng)發(fā)水土保持項目可行研究報告、2008-2012年國家水土保持重點建設(shè)工程初步設(shè)計等項目前期工作，今年部里將進行專門部署。

　?。ǘ┟鞔_責任，加強監(jiān)管，進一步規(guī)范工程建設(shè)管理

　　一是要認真落實水土保持重點工程建設(shè)管理的各項制度。重點是項目責任主體制、工程建設(shè)監(jiān)理制、資金使用報賬制、群眾投勞承諾制、工程建設(shè)公示制和產(chǎn)權(quán)確認等制度。工程建設(shè)監(jiān)理、施工承建單位必須由建設(shè)單位通過市場機制來擇優(yōu)選擇，不能由主管部門指定。各地應(yīng)因地制宜結(jié)合實際推行這些制度，不能流于形式走過場。有條件的即以中央投資為主、投資規(guī)模較大的單項工程實行招標投標，招投標的方式應(yīng)考慮水土保持工程的特殊性，可以采取邀請招標議標等方式，不能一刀切搞招投標，否則將增加工程建設(shè)成本，加大工程組織實施的難度。要通過這些制度的推行，落實責任，接受社會與群眾的監(jiān)督，調(diào)動群眾參與工程建設(shè)管理的積極性，加強與規(guī)范工程建設(shè)管理，確保資金使用不出問題，充分發(fā)揮工程建設(shè)投資效益。

　　二是工程建設(shè)要發(fā)揮好政府與市場兩方面的作用。水土保持工程參照基本建設(shè)程序管理，不等于不要政府組織推動。依靠政府推動是水土保持工程的特點和優(yōu)勢，也是水土保持工程的公益性、群眾性、社會性所決定的。依靠政府組織推動，并不排斥市場機制在工程建設(shè)管理中的重要作用。必須把依靠政府行政推動與市場機制有機地結(jié)合起來。在工程建設(shè)組織實施方式上，既要按基本建設(shè)管理程序的要求推行各項制度，又要依靠政府組織群眾自愿投勞參與技術(shù)要求不高、中央補助標準低等面上的工程建設(shè)，調(diào)動項目區(qū)群眾治理水土流失積極性，增強責任感，變“要我干”為“我要干”，保證工程建成后長期發(fā)揮效益。各地應(yīng)當積極探索在符合現(xiàn)有工程建設(shè)管理模式基本要求與原則的基礎(chǔ)上，實行先干后補、以獎代補、直補農(nóng)民等方式組織實施工程建設(shè)，更好地發(fā)揮中央投資效益。

　　三是加強前期工作管理。前期工作是工程建設(shè)的基礎(chǔ)，必須采取切實措施保證重點工程前期工作質(zhì)量。各級水利部門要高度重視前期工作質(zhì)量，嚴把審查審批關(guān)，不符合有關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)范的項目前期設(shè)計報告，不得通過審查審批。負責前期工作審查審批的單位，要組織專家深入現(xiàn)場。因前期工作審查審批把關(guān)不嚴而產(chǎn)生的問題，審查審批部門要承擔責任。今后，前期工作要把群眾投勞承諾、工程建后管護責任落實方案作為一項重要內(nèi)容。凡是投勞承諾不符合有關(guān)規(guī)定、投勞和工程建后管護責任不落實的項目，各級水行政主管部門一律不得審批立項。要加強對水土保持規(guī)劃設(shè)計人員的技術(shù)培訓(xùn)工作，使他們熟悉了解水土保持技術(shù)規(guī)范標準和相關(guān)政策，規(guī)劃設(shè)計人員必須深入現(xiàn)場進行必須的查勘工作，充分聽取與吸收群眾的意見，只有這樣，才能真正做到因地制宜，建設(shè)老百姓滿意的水土保持工程。

　　四是嚴格檢查驗收。檢查驗收是水行政主管部門在工程建設(shè)管理中的重要職責。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，工程竣工驗收由初步設(shè)計審批部門負責，按照這一要求，目前，水土保持工程竣工驗收工作任務(wù)十分繁重，黃土高原淤地壩、京津風沙源治理水保項目、首都水源區(qū)水土保持項目、長江和黃河上中游水土保持重點防治工程等都有一大批項目需要及時組織進行竣工驗收。省級水利水保部門要切實履行職責，精心組織，加強領(lǐng)導(dǎo)，以高度的責任感做好工程驗收工作。要建立驗收責任制，誰負責驗收，誰對驗收結(jié)論負責。檢查驗收工作要切實避免流于形式、走過場、避重就輕、避實就虛的情況出現(xiàn)，真正查找工程建設(shè)管理中存在的問題，督促建設(shè)單位及有關(guān)部門認真整改。只有通過嚴格的檢查驗收，才能把重點工程真正管好，才能樹立主管部門的權(quán)威。今后，各地對檢查驗收中發(fā)現(xiàn)的問題，要通報批評并限期整改，問題嚴重或限期不改的，要停止工程實施，取消所在地下一期國家重點工程實施的資格。

　　按照新的《水土保持重點工程管理辦法》，流域機構(gòu)對所在流域內(nèi)實施的國家水土保持重點工程進行督查，各流域機構(gòu)可以根據(jù)情況自行開展督查，督查結(jié)果要及時報送水利部，督查報告反映的問題，水利部將認真處理，并作為安排中央投資的依據(jù)。今年，部里將以丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程、東北黑土區(qū)農(nóng)發(fā)水土流失重點治理工程、黃土高原淤地壩工程等項目為重點，開展專項檢查，加大督查力度。

　?。ㄈ﹪栏褓Y金管理，確保投資安全

　　水土保持工程點多面廣，資金管理難度大。各級水利水保部門一定要高度重視資金管理工作，把確保資金使用安全、確保干部安全作為水土保持工程建設(shè)管理的頭等大事來抓。資金管理重在制度，要從制度入手，落實工程建設(shè)公示制、監(jiān)理制、報賬制等制度，按制度辦事，靠制度管人，嚴格管理程序，嚴肅財經(jīng)紀律，堅持專賬、專人管理。嚴格按程序規(guī)定要求做好項目審批立項和投資計劃管理工作，杜絕“人情工程”、“條子工程”。各地要積極爭取落實地方配套資金，確保工程建設(shè)管理費、前期工作經(jīng)費，避免資金違規(guī)使用。各級要把資金管理作為工程檢查驗收的重點，加強監(jiān)管，防止資金擠占、截留、挪用，要加強審計部門監(jiān)督，防止工程建設(shè)中的腐敗行為。凡是發(fā)現(xiàn)資金管理出問題的項目縣，一律暫停安排中央投資并調(diào)減所在省中央投資。

　　(四)拓寬水土保持投資渠道

　　經(jīng)濟社會發(fā)展對水土保持工作提出了新的更高的要求，必須依靠機制創(chuàng)新，多渠道大幅度增加水土保持投入，加快水土流失治理速度，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對水土保持工作的要求。各地要大膽探索，總結(jié)經(jīng)驗，在深化改革上做文章。一是通過政府組織發(fā)動，完善政策，落實群眾參與工程建設(shè)管理的機制，增強群眾參與工程建設(shè)的責任感和主人翁意識，讓群眾從工程建設(shè)中受益，使群眾自覺自愿參與工程建設(shè)。二是以產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，深化水土保持工程建設(shè)管理體制改革，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰管護”的原則，建立責、權(quán)、利明確，所有權(quán)與使用權(quán)明晰的管理體制，調(diào)動社會力量參與重點工程建設(shè)，投入水土流失治理。三是爭取地方財政投入，各地要加強宣傳，爭取各級政府支持，將水土保持納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，在實施國家水土保持重點工程的同時，落實省級專項資金開展重點治理。今后，凡是地方投入增加的，中央投資將相應(yīng)予以重點支持。四是落實生態(tài)補償政策。中央文件已經(jīng)把水土保持納入生態(tài)補償政策的重要內(nèi)容，目前，有關(guān)部委正在研究制定有關(guān)政策，但中央層面出臺這一政策周期長。而地方相對容易在短期內(nèi)取得突破，為此，各地要主動開展工作，按照中央有關(guān)生態(tài)補償政策精神，推動地方出臺相關(guān)政策，從煤炭、礦山、水電等資源開發(fā)收益中提取一部分資金用于所在區(qū)域的水土流失治理，建立穩(wěn)定的投入渠道。

　　(五)加強領(lǐng)導(dǎo)，保證水土保持重點工程的順利實施

　　水土保持工程涉及千家萬戶，不僅是技術(shù)性工作，也是一項復(fù)雜的社會工作，政策性強，沒有政府強有力的領(lǐng)導(dǎo)很難順利實施，也難以實現(xiàn)工程建設(shè)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益兼顧的目標。為此，有必要重申，凡是實施國家水土保持重點工程的縣，都要成立政府主要領(lǐng)導(dǎo)負責的工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)解決工程實施中可能遇到的土地調(diào)整、組織群眾投勞參與等問題。要依靠政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高廣大農(nóng)民保護水土資源的意識，推廣科學的耕作制度，把水土流失治理與發(fā)展當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，提高工程建設(shè)的效益。同時，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)生態(tài)建設(shè)項目，發(fā)揮工程建設(shè)的整體效益。各級水利水保部門要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，切實履行承擔工程建設(shè)管理的職責，建立工程建設(shè)管理責任制，真抓實干，確保水土保持重點工程的順利實施。

　　同志們，水土保持工程建設(shè)管理任務(wù)繁重。讓我們奮發(fā)進取，開拓創(chuàng)新，扎實工作，不斷把水土保持生態(tài)建設(shè)事業(yè)推向前進。

　　謝謝大家!