山東省水利廳

 

1991年6月29日，《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，開創(chuàng)了全國水土保持工作的新局面。山東省各級水行政主管部門認真貫徹水土保持法，切實履行法律賦予的職責，嚴格依法行政，努力克服行政執(zhí)法中的各種困難，水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作有了長足發(fā)展，領導重視程度一年比一年高，監(jiān)管力度一年比一年大，執(zhí)法環(huán)境一年比一年好，“兩費”征收一年比一年多。截止目前，全省共審批水土保持方案報告書（表）2.80萬項，查處違法案件3033起，征收水土保持“兩費”3.17億元，督促開發(fā)建設單位投入水土流失防治資金8.41億多元。其中，2003年征收水土保持“兩費”4802.8萬元，比上年增加20%。

一、抓立法，構筑水土保持法規(guī)體系。1991年《水土保持法》頒布實施后，山東省1992年就制定出臺了《山東省實施〈水土保持法〉辦法》，是全國配套地方性法規(guī)較早的省份之一；1999年省人大常委會又對《實施辦法》進行了修訂完善，新《辦法》立足沿海大省、經(jīng)濟強省和生態(tài)省建設的實際，把水土資源保護和生態(tài)建設作為切入點，進一步明確了水土保持方案的編報范圍，確定了水土保持設施補償?shù)膬?nèi)涵，強化了人為水土流失防治的法律責任，完善了法律救濟途徑。該辦法第二十二條規(guī)定，“任何單位和個人因從事自然資源開發(fā)、生產(chǎn)建設和其他活動破壞地形、地貌、植被等水土保持設施，使原有水土保持功能降低或者喪失的，應當按規(guī)定繳納水土保持設施補償費”，省人大常委會以地方性法規(guī)的形式，界定水土保持設施補償是一種功能補償、資源補償，使這一既敏感、又扯皮的問題得以解決，可操作性也大大增強。2002年山東省及時轉發(fā)了財政部、國家計委印發(fā)的《關于發(fā)布2001年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄的通知》，并會同省物價局就《山東省水土保持設施補償費、水土流失防治費收取標準和使用管理暫行辦法》的修訂、調(diào)研、會簽做了大量前期準備工作，即將于近期出臺。全省17個市、80多個縣(市、區(qū))都制定了操作性強、符合當?shù)貙嶋H的規(guī)范性文件，形成了省、市、縣三級較為完善的水土保持地方法規(guī)體系。

二、抓宣傳，增強人們的水土保持國策意識。多年來，山東省始終把宣傳工作作為水土保持工作的一件大事，常抓不懈。堅持長期宣傳與集中宣傳相結合、案件查處與普法宣傳相結合、政府組織與輿論引導相結合，做到街上有點、報上有文、電視上有像、廣播里有聲。每年的“世界水日”、“6.29紀念日”，采取召開座談會、新聞發(fā)布會、信息咨詢會，利用廣播、電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等多種形式，組織專門的宣傳隊、開辦宣傳欄、播放宣傳片、設立宣傳點，向社會各界大張旗鼓的進行宣傳。聯(lián)合省委宣傳部召開了水土保持新聞通報會。聯(lián)合山東電視臺開展了“齊魯水保行”、“水土保持好新聞競賽”、“水土保持在山東”系列報道。配合《大眾日報》、山東人民廣播電臺在我廳設立通訊站，定期刊登有關文章。通過在《中國水利報》、《中國水土保持》、《山東水利》開設專欄，宣傳水土保持方面的好經(jīng)驗、好做法。臨沂市委宣傳部、水保委、水利局每年都共同組織市屬新聞單位開展“沂蒙山區(qū)水保行”好新聞評選活動，今年已是第三屆。長島縣實行宣傳工作經(jīng)?；㈥嚨鼗?，縣、鄉(xiāng)、村都有專門的宣傳隊伍，不僅向縣直機關、企事業(yè)單位宣傳，還向廣大群眾宣傳，做到人人有傳單、家家有宣傳冊。截止目前，全省投入宣傳專項經(jīng)費4000多萬元，召開各類座談會、新聞發(fā)布會870次，刷寫標語20萬條，發(fā)放傳單100多萬份。

三、抓案件查處，促“三權”落實。從2000年起，山東省連續(xù)四年開展省屬以上開發(fā)建設項目水土保持違法案件重點查處活動，采取集中督查、委托查處、個案查處等形式，省、市、縣三級水行政主管部門通力協(xié)作，查處了一大批有較大影響的水土保持違法案件，在一些行業(yè)和部門產(chǎn)生了很大的震動。通過幾年的努力，先后理順了電力、公路、鐵路、煤炭、油氣等行業(yè)的管理，極大地增強了開發(fā)建設單位的水土保持意識和法制觀念。在各級法院的積極協(xié)助下，依法征收日照中華發(fā)電有限公司、省京福高速公路（滕州段）、博萊高速公路水土保持設施補償費594萬元，為電力、公路行業(yè)履行水土保持法開了個好頭。通過主動上門宣傳，山東大萊龍鐵路有限公司、上海大屯煤礦股份有限責任公司、兗礦集團、中原油田淄青輸氣管道建設工程指揮部等十幾家單位，認識到交納水土保持設施補償費、防治水土流失是每一個企業(yè)應盡的義務，主動交納水土保持“兩費”600多萬元。截止目前，聊城電廠、濟菏高速公路、南水北調(diào)濟平干渠、兗礦集團等100多個省屬以上開發(fā)建設項目依法編報了水土保持方案，收繳水土保持設施補償費1384萬元，水土保持“三同時”制度得到很好的落實，實現(xiàn)了開發(fā)建設與保持水土的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

同時，地方執(zhí)法進一步規(guī)范。濟南市結合城市建設，提前介入，重點對陽光舜城、省公安廳駕駛員培訓基地等10個項目進行查處，收到較好的效果。淄博市收取山東鋁業(yè)集團公司、齊魯石化等17個單位水土保持設施補償費110萬元。值得一提的是，青島的即墨市作為一個縣級市，僅2003年收取水土保持設施補償費1000多萬元，在山東省甚至在全國，可說是首屈一指的。蓬萊、平邑、即墨等地將水土保持方案審批進入市行政審批“大廳”，與計委、環(huán)保等部門聯(lián)合辦公，將水土保持方案列為動土項目審批的前置條件，從源頭上杜絕方案漏報或不報的現(xiàn)象。招遠、滕州、莒縣、長島等70多個縣(市區(qū))，均做到了沒有水行政主管部門審批的水保方案，計劃部門、環(huán)保部門、土地部門不予辦理相關手續(xù)，大大提高了水土保持方案的申報率。

四、抓監(jiān)督檢查，促執(zhí)法效果。落實“預防為主、保護優(yōu)先”的工作方針，山東省采取多種監(jiān)督方式，多管齊下，在 “早”和“實”上下功夫。一是采取上級業(yè)務主管部門對下級進行行政監(jiān)督，每年年初對各地項目進行摸底，發(fā)文列出各市由省里牽頭重點查處的項目，進行重點督查。2003年，省水利廳聯(lián)合省計委、省環(huán)保局、省交通廳等七部門，對全省在建、新建開發(fā)建設項目進行水土保持監(jiān)督執(zhí)法大檢查，總結好的經(jīng)驗，查找不足，并對檢查活動在全省進行通報，對存在問題的單位限期落實。煙臺、濟寧、泰安、淄博等地，召開由水利、計劃、建設、交通等部門參加的水土保持監(jiān)督執(zhí)法座談會，就水土保持方案審批、規(guī)費征收等問題達成共識，煙臺市、泰安市、濟寧市相繼出臺了《水土保持若干規(guī)定》、《開發(fā)建設項目水土保持方案審批管理辦法》等政策規(guī)定。二是請各級人大進行視察、監(jiān)督檢查，2000年省人大副主任王道玉等帶隊就全省《水土保持法》執(zhí)行情況進行視察，對執(zhí)法過程中的熱點、難點問題，專門發(fā)函省政府要求從快、從嚴辦理。長島縣每年在“兩會”期間，主動邀請人大、政協(xié)代表召開座談會，為水土保持工作建言獻策。三是通過新聞媒體進行新聞輿論監(jiān)督。山東電視臺“誰該為水土流失負責”的連續(xù)報道，極大的觸動了廣大開發(fā)建設單位。四是設舉報電話對造成水土流失后果的單位和個人進行監(jiān)督，同時也自覺接受全社會對執(zhí)法人員違法、違紀的監(jiān)督。2003年11月9日，我廳《大眾日報》專版刊登水土保持設施補償費、水土流失防治費政策解答，將收費目的、依據(jù)、標準、使用范圍、有關程序及舉報電話公之于眾，增加收費的透明度，確保了收費工作合法有序地進行。

五、抓示范工程建設，促人為水土流失防治。按照《山東省水土保持設施補償費、水土流失防治費收取標準和使用管理暫行辦法》的規(guī)定，將收取水土保持設施補償費的80%返還用于人為水土流失治理，在全省建成了一批示范工程、亮點工程。收取京福高速公路的水保設施補償費80萬元返還到公路沿線，綜合治理取土坑、棄土堆放地，建成魚塘、水窖等蓄水工程100多個，這些返還治理工程既是我們水利部門的典型，也為公路建設兼顧治理水土流失作出了示范，交通部門的領導視察工作時，對返還治理工程給予了高度評價。東營市與勝利油田大搞油地共建工程，勝利油田拿出1億元?？钣糜谒帘３稚鷳B(tài)建設，既防治了水土流失，改善了生活、生產(chǎn)條件，也為企業(yè)營造了優(yōu)美的環(huán)境，提高了企業(yè)競爭力，實現(xiàn)了“雙贏”。青島和即墨兩級水利部門從收取的水土保持設施補償費中拿出200多萬元，建設豹山水土保持示范園，建成小二型水庫一座，完成造林3990畝，解決嶗山啤酒廠的生產(chǎn)用水和三個村莊的人畜吃水，也為當?shù)卦鎏砹艘惶庯L光秀美的景點。

六、抓城市試點，拓展水土保持預防監(jiān)督空間。山東省有五個地級市、一個縣級市開展了城市水土保持試點工作，通過幾年的探索，總結出：在城市中搞好水土保持，必須抓好一個前提、三大重點”，“一個前提”就是城市水土保持規(guī)劃必須與城市總體規(guī)劃、城市防洪、城市建設、水資源保護相互協(xié)調(diào)、融為一體。“三大重點”，一是“三權”落實；二是結合城市美化、綠化，大搞景觀水利、生態(tài)水利。三是加強與城建、環(huán)保、計委、園林等部門的協(xié)調(diào)。在完善水土保持有關制度的基礎上，加強對城市周邊開山、采石、挖沙及城區(qū)開發(fā)建設的管理，使開發(fā)建設單位自覺接受監(jiān)督檢查，繳納水土保持規(guī)費，從根本上遏制人為造成的水土流失。煙臺市抓住被列入全國城市水土保持試點的大好機遇，狠抓“三權”落實，聯(lián)合計委、國土、環(huán)保等有關部門，嚴把水土保持方案審批關，做到水土保持方案申報、審批、收費、監(jiān)督檢查、驗收“一條龍”管理，并將水土保持監(jiān)督執(zhí)法納入了“110社會聯(lián)動”服務體系。結合“山中有城、城中有山”的自然格局，充分運用生態(tài)的自我修復能力，對市區(qū)內(nèi)的南山、塔山等自然山體進行綠化、美化，形成了林、灌、草、花并舉的綠色屏障，在素有煙臺“母親河”之稱的外夾河治理過程中，水土保持措施與主體工程同時設計、同時施工、同時竣工驗收，建成了一道規(guī)模大、標準高、防洪效益和生態(tài)效益好的靚麗風景線。東營市緊緊抓住沿黃、沿海和勝利油田駐地的地域特點，在強化水土保持“三權”的同時，創(chuàng)新政府協(xié)調(diào)、社會共建機制，結合“大空間、大綠地、大水面”理念，建設“大水保”。采取油地共建、吸引外資等方式，融資3億多元，加快對城市水保屏障、碧水工程、水系綠化，住宅小區(qū)、道路等場所的平面綠化、垂直綠化、立體綠化建設步伐，形成了“岸綠、景美、流暢”的水域景觀，構筑了“上連黃河，下通渤海，河渠相通”的城市生態(tài)水利大框架。

回顧多年來山東省水土保持監(jiān)督執(zhí)法實踐，主要有以下幾點體會：

第一，加強領導，轉變觀念。領導重視與否是水土保持監(jiān)督執(zhí)法的關鍵所在，有了各級領導的支持和理解，監(jiān)督執(zhí)法工作就會事半功倍，行政干預也會降到最低程度。水土保持監(jiān)督執(zhí)法的目的是盡可能減少人為造成的水土流失，保護項目生態(tài)環(huán)境，從這個意義上講，作為水土保持的主管部門，應該主動想項目所想、急項目所急，真正把觀念轉到開發(fā)建設單位的角度來思考水土保持，搞好水土保持。

第二，加強隊伍建設，提高執(zhí)法水平。監(jiān)督執(zhí)法必須解決好有人辦事、并且能辦事的問題，建立專門的監(jiān)督管理機構，定期補充“新鮮血液”，充實執(zhí)法隊伍。同時，執(zhí)法人員“打鐵要先自己硬”，從行政訴訟法、行政處罰法、水土保持法、水法等法律法規(guī)，到水土流失分級標準等技術規(guī)范，特別是相關法律條款之間的關系，要做到融會貫通、一懂百懂，不打無把握之仗。

第三，嚴格依法行政，規(guī)范執(zhí)法程序。水土保持違法案件專業(yè)性強、程序復雜，查處難度大，規(guī)范法律程序是做好監(jiān)督執(zhí)法工作的基礎和前提。特別是對拒不編報水土保持方案的開發(fā)建設項目，要提前介入，爭取主動，搞好調(diào)查取證，做到事實依據(jù)充分，文書制作規(guī)范，執(zhí)法主體得當，確保案件查處工作的順利開展。2001年，在省高級人民法院、省法制辦的協(xié)助下，山東省編印了包括限期編報水土保持方案通知書等20張文書表格的《水土保持行政執(zhí)法文書格式》，使執(zhí)法程序、文書制作及訴權告知等方面的執(zhí)法行為步入了規(guī)范化。

第四，加強合作，搞好部門協(xié)調(diào)。水土保持面廣量大，僅靠水利一家很難有大的作為，加強與法院、環(huán)保、計劃等部門關系協(xié)調(diào)，借力生力，聯(lián)合把關，執(zhí)法效果將有大幅提高。省水利廳與濟南鐵路局、山東省地方鐵路局、省電力集團、省煤炭局、省黃金集團、省冶金集團等部門聯(lián)合制發(fā)了十多個規(guī)范性文件，都明確規(guī)定，沒有水行政主管部門審批的水土保持方案，環(huán)保部門不予進行環(huán)境影響評價，計劃部門不予立項。煙臺市萊山區(qū)自2002年建立六部門聯(lián)合把關機制后，在審批水土保持方案的同時，一并收繳水土保持設施補償費，使收費的到位率提高到90%以上。

第五，分級管理，明確責任。經(jīng)濟迅猛發(fā)展，各類開發(fā)建設項目蜂擁而至，在省廳執(zhí)法人員少、任務重的情況下，采取分級管理辦法。對那些地方干預、執(zhí)法難度大的項目，由省廳直接查處，項目所在地予以配合。對易于管理的項目，由省水利廳牽頭，將執(zhí)法任務下達到有關市、縣，從建檔立案、調(diào)查取證、執(zhí)法文書送達，到法律釋義及應訴等進行監(jiān)督，確保“查處一起案件、教育一家企業(yè)、樹立一次形象”。