晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及對(duì)策

黃河上中游管理局

晉陜蒙接壤地區(qū)是我國(guó)重要的能源重化工基地,也是黃河流域生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)。該區(qū)資源開發(fā)造成的水土流失對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展影響巨大。搞好該區(qū)的開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)于維護(hù)國(guó)家的能源安全、生態(tài)安全、社會(huì)和諧，以及黃河的治理開發(fā)，都具有十分重大的意義。 一、晉陜蒙接壤地區(qū)自然狀況和開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀 晉陜蒙接壤地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱接壤區(qū)）位于晉西北黃土高原與鄂爾多斯高原的過渡地帶，涉及晉、陜、蒙三?。▍^(qū)）的13個(gè)縣（區(qū)、旗），總面積5.44萬k㎡，人口約320萬。地貌類型主要有黃土丘陵溝壑區(qū)、風(fēng)沙區(qū)、土石山區(qū)、沖積平原區(qū)和干旱草原區(qū)。區(qū)內(nèi)分布黃河一級(jí)支流除內(nèi)蒙古的十大孔兌外，還有17條流域面積大于1000 k㎡的支流。該區(qū)氣候干旱少雨多風(fēng)，水資源貧乏，多年平均降水量310～490mm，而且蒸發(fā)量很大, 常常是其降水量的4-10 倍。據(jù)統(tǒng)計(jì), 全區(qū)河川徑流不足30 億m3, 每平方公里僅5185 萬m3。一般河川只有2-3 個(gè)月時(shí)間有徑流, 其它時(shí)間河床干涸。植被稀少，覆蓋度僅11.7%，水土流失嚴(yán)重，水、旱、風(fēng)沙、霜凍等自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。全區(qū)水土流失面積4.68萬k㎡，占全區(qū)總面積的86%，其中多沙粗沙區(qū)面積2.43萬Km2，年平均輸沙量4.9億噸，侵蝕模數(shù) 0.92萬t/k㎡.a，局部地區(qū)高達(dá)3-4萬t/ km㎡.a，黃河粗泥沙來源區(qū)的70%在該區(qū)，是黃河流域水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)和黃河粗泥沙的主要產(chǎn)區(qū)，被列為國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)和水土保持重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)。 接壤區(qū)自然資源十分豐富，富含8類48種礦產(chǎn)資源，尤以煤炭、石油、天然氣等資源為主，其中已探明煤炭?jī)?chǔ)量約占全國(guó)的1/3，開發(fā)潛力巨大。截至2007年底已建和在建的大中小生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目2349個(gè)，其中國(guó)家級(jí)的重大項(xiàng)目有61個(gè)。原煤產(chǎn)量已超過2.5億t。與煤炭開發(fā)利用相配套的鐵路、公路、電力、化工等項(xiàng)目陸續(xù)興建，已建成鐵路700km，新建、改建公路1100km，電力項(xiàng)目總裝機(jī)容量超過2000萬KW，以煤炭、天然氣為原料的化工項(xiàng)目生產(chǎn)能力超過600萬t。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模都呈現(xiàn)不斷增加的趨勢(shì)。該區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境和豐富的礦產(chǎn)資源矛盾，迫切需要采取有力措施，加強(qiáng)資源開發(fā)過程中的水土保持生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。 二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作開展情況 上世紀(jì)八十年代中期，晉陜蒙接壤地區(qū)發(fā)現(xiàn)世界罕見的大煤田，引起了廣泛關(guān)注，在"有水快流"的思想指導(dǎo)下，全國(guó)各地的開發(fā)大軍蜂擁而至，國(guó)家、地方、集體、個(gè)體一齊上，整個(gè)接壤區(qū)到處都是開發(fā)的戰(zhàn)場(chǎng)。到處都是隨意堆放的棄土棄渣。僅烏蘭木倫河10公里長(zhǎng)的河道就建成了較大規(guī)模的露天礦5個(gè)，棄渣總量達(dá)228萬方。"89721"一次洪水，就將烏蘭木倫河約100萬方棄渣被沖走，煤礦被淹沒，直接經(jīng)濟(jì)損失幾千萬元，造成了嚴(yán)重的水土流失和資源浪費(fèi)。接壤區(qū)開發(fā)建設(shè)帶來的環(huán)境問題引起國(guó)家的高度重視，中央有關(guān)部委、三省區(qū)政府、流域機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界共同努力，加強(qiáng)監(jiān)管，資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)中出現(xiàn)的矛盾和問題得到了初步解決。 1985年國(guó)務(wù)院責(zé)成國(guó)家計(jì)委、研究制定該區(qū)域開發(fā)建設(shè)保護(hù)水土資源的法規(guī)，1988年10月1日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委（原國(guó)家計(jì)委）和水利部聯(lián)合發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。1989年成立了以國(guó)家發(fā)改委國(guó)土司、水利部農(nóng)水司、三?。▍^(qū)）發(fā)改委、水利廳和三地（市、盟）以及黃河上中游管理局、華能精煤公司為成員單位的晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持工作協(xié)調(diào)小組，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)該區(qū)域開發(fā)建設(shè)水土保持工作，協(xié)調(diào)小組先后在太原、東勝、榆林、神木和北京召開5次會(huì)議，研究協(xié)調(diào)接壤區(qū)開發(fā)建設(shè)中的水土保持工作。1993年12月，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的李鵬同志親自批示，在陜西省榆林市召開晉陜蒙接地區(qū)能源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)檢查現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，研究能源開發(fā)過程中依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的措施。國(guó)務(wù)委員宋健主持會(huì)議并作了重要講話，國(guó)務(wù)院以國(guó)閱[1994]25號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了本次會(huì)議的《會(huì)議紀(jì)要》。1994年3月成立了以國(guó)家發(fā)改委、水利部和國(guó)家環(huán)?？偩譃榻M長(zhǎng)單位，財(cái)政部、煤炭部、地礦部等部委，三?。▍^(qū)）人民政府、石油天然氣總公司和黃委會(huì)黃河上中游管理局等17個(gè)單位為成員單位的晉陜蒙接地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。并分別于1994年3月、1995年3月在北京兩次召開領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議，研究解決接壤區(qū)資源開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)問題，組織實(shí)施了接壤區(qū)河道清障和活雞圖溝阻水工程的拆除，組織開展了聯(lián)合執(zhí)法檢查、煤炭開采秩序整頓和清理土法煉焦，組織制訂了《晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施。 國(guó)家頒布《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》后，三省區(qū)人民政府制定了《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接地區(qū)水土保持實(shí)施辦法》等地方性法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)，接壤區(qū)省、市、縣均成立了水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成了自上而下完整的法律法規(guī)體系和監(jiān)督執(zhí)法體系。按照領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一要求，三省區(qū)及其地方各級(jí)政府組織開展了清理整頓采煤秩序，關(guān)閉小煤窯和土法煉焦，清除河道障礙和違章阻水工程等工作。各級(jí)水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門，采取了審批水土保持方案、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督實(shí)施、設(shè)施驗(yàn)收等嚴(yán)格的監(jiān)管措施，同時(shí)對(duì)影響嚴(yán)重的違法案件進(jìn)行查處。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，共查處違反水土保持法的案件710多起，審批各類水土保持方案1300多個(gè)，促使開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目自覺投入的水土保持資金達(dá)數(shù)十億元，人為水土流失防治效果明顯。神東公司、萬家寨水利樞紐、榆靖高速等大型建設(shè)項(xiàng)目，自覺開展了水土流失防治工作，被水利部命名為開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持先進(jìn)單位和示范工程。神華集團(tuán)神東公司還從噸煤中提取一定資金，在開發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)施了大規(guī)模的水土保持生態(tài)建設(shè)工程。 流域機(jī)構(gòu)，按照上級(jí)的要求，成立了黃委會(huì)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，專職負(fù)責(zé)該區(qū)域的水土保持監(jiān)督管理工作。黃委會(huì)黃河上中游管理局，作為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，積極發(fā)揮協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，承辦了領(lǐng)導(dǎo)小組日常事務(wù)和重要活動(dòng)，結(jié)合自身的工作，開展了重大問題的調(diào)查研究，提交了十余份重要的調(diào)查報(bào)告，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供了依據(jù)。根據(jù)實(shí)際需要，編制了《神府、東勝礦區(qū)水土保持、水資源利用、河道整治、水土保持監(jiān)測(cè)規(guī)劃》等一系列技術(shù)性文件。開展了"晉陜蒙接壤區(qū)水土流失規(guī)律研究"、"黃河中游地區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目新增水土流失預(yù)測(cè)研究"等項(xiàng)目的科研攻關(guān)；實(shí)施了神東礦區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)，建立了開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，開發(fā)了水土保持預(yù)防監(jiān)督管理信息系統(tǒng)。2004年黃委頒布實(shí)施了《國(guó)家大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督查管理辦法》。加大了對(duì)國(guó)家大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的督察力度，采取重點(diǎn)督察與跟蹤檢查相結(jié)合的工作方式，依法組織對(duì)接壤區(qū)的60個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了132次水土保持督察，對(duì)7個(gè)問題比較嚴(yán)重的項(xiàng)目進(jìn)行了19次跟蹤檢查，對(duì)2個(gè)嚴(yán)重違反水土保持法的案件進(jìn)行了聯(lián)合查處。 這些工作的開展，對(duì)于促進(jìn)該區(qū)的資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)起到了至關(guān)重要的作用，取得了初步成效，但水土保持生態(tài)保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)。 三、資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻 資源的大規(guī)模開發(fā)與建設(shè)，不可避免的帶來生態(tài)環(huán)境問題。有的老的問題還未徹底解決，新的問題卻不斷出現(xiàn)，有的多年存在的突出問題，不但未緩解，反而惡化和加劇，資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。 （一）人為造成的新的水土流失進(jìn)一步加劇。開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生的大量棄土棄渣，不僅產(chǎn)生大量的人為水土流失，增加了入黃泥沙，而且淤積了河道，影響了行洪。隨著開發(fā)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，速度的加快，人為造成的新的水土流失會(huì)進(jìn)一步加劇。據(jù)調(diào)查分析和估算：棄土棄渣總量約6.15億噸，地表破壞面積約1006平方公里。該區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目集中的烏蘭木倫河流域，開發(fā)建設(shè)前后對(duì)比：水土流失量增加了14.7%，開礦后徑流量減少了20%，含沙量增加30.9%，懸沙的平均粒徑變粗24%，高含沙洪水發(fā)生次數(shù)明顯增加。 （二）大面積的地面塌陷、資源浪費(fèi)等問題依然嚴(yán)重。煤炭開采，產(chǎn)生了大面積的地面塌陷，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和群眾生產(chǎn)生活的影響十分巨大，有的地方已經(jīng)失去了人類生存的基本環(huán)境條件。位于山西省保德縣的一個(gè)煤礦，2002到2005三年間，塌陷區(qū)面積就達(dá)2.3 k㎡，而且塌陷區(qū)內(nèi)山體滑坡、地面開裂、房屋裂縫、植被枯死，致使群眾無法生存。地方企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，管理混亂，野蠻掠奪式開采，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。如地方小煤礦，采用原始的采煤工藝，回采率低，資源浪費(fèi)量約占可開采量的30%。 （三）協(xié)調(diào)管理的難度進(jìn)一步加大。一是地區(qū)位于晉陜蒙三省交界處，行政區(qū)域特殊，建設(shè)項(xiàng)目往往跨省區(qū)、跨流域，客觀上給管理工作增加了難度。二是行政區(qū)域之間、行業(yè)之間的利益矛盾日益突出。國(guó)家企業(yè)和地方企業(yè)、地方和地方之間、行業(yè)和行業(yè)之間、集體和個(gè)體之間，相互爭(zhēng)奪資源，無序開采，重復(fù)建設(shè)，協(xié)調(diào)管理的任務(wù)十分艱巨，有效管理存在不少困難。三是近年來，該區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目涉及的行業(yè)不斷增多，建設(shè)規(guī)模急速擴(kuò)大。相對(duì)而言，領(lǐng)導(dǎo)小組卻職能淡化，活動(dòng)減少，管理放松，致使其工作不能正常開展。2006年陜蒙界河烏蘭木倫河河道再次發(fā)生了競(jìng)相采煤、挖沙，堵塞河道的省際糾紛和違法事件，重蹈了開發(fā)建設(shè)初期的覆轍。 （四）資源開采引發(fā)的水資源短缺等社會(huì)矛盾十分突出。晉陜蒙接壤地區(qū)水資源本來就十分短缺，而地下資源的開采導(dǎo)致地下水位顯著降低，造成區(qū)域地表水與河川徑流量的突然減少。同時(shí)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模劇增，建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)不合理，水資源的需求量增大，使本來短缺的水資源更加緊張，需求量迅猛上升，壓力越來越大，已不堪重負(fù)。近幾年來，各地爭(zhēng)奪水資源的水事糾紛不斷，誘發(fā)了社會(huì)矛盾。僅煤炭開發(fā)區(qū)的陜西省神木縣，境內(nèi)已有數(shù)十條原有常流水的河道斷流，20多眼泉水干涸，1800戶居民人畜飲用水困難。 （五）開發(fā)建設(shè)單位水土保持環(huán)境保護(hù)的意識(shí)淡薄。在開發(fā)建設(shè)過程中隨意棄土棄渣，破壞植被、追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，屢禁不止，使該區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化。長(zhǎng)此以往，將嚴(yán)重威脅國(guó)家的生態(tài)安全。2006年在晉陜峽谷公路建設(shè)、礦山開采過程中直接向黃河干流棄土棄渣的事件。 這些問題，如果不盡快解決，不僅會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，而且將制約資源的開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，給人民群眾生產(chǎn)生活和社會(huì)的和諧穩(wěn)定帶來嚴(yán)重影響。 四、今后工作的對(duì)策和建議 針對(duì)上述問題，建議中央和地方，齊抓共管，從組織、政策、技術(shù)、機(jī)制、監(jiān)管手段等方面，加強(qiáng)該區(qū)的資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)工作。 （一）恢復(fù)組織。鑒于該區(qū)的特殊性，需要建立權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)，但沒有一個(gè)地方政府能夠勝任此項(xiàng)工作。但隨著開發(fā)建設(shè)的力度卻不斷加大，出現(xiàn)了新的問題和矛盾，迫切需要在高層面上協(xié)調(diào)解決該區(qū)的資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的重大問題，重新啟動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的工作，十分必要和迫切。建立該組織的長(zhǎng)效工作機(jī)制，賦予管理職能，定期召開會(huì)議，組織開展活動(dòng)，充分發(fā)揮其在接壤區(qū)這一特殊區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、組織管理作用。 （二）修編規(guī)劃。盡快修編晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃，該規(guī)劃已經(jīng)實(shí)施了十多年，隨著時(shí)間的推移，國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、能源政策的變化、投資體制的改革、開發(fā)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，以及廣大群眾對(duì)生活環(huán)境條件的需求，原來的規(guī)劃已經(jīng)不能適應(yīng)，需要結(jié)合新形勢(shì)，按照科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展、節(jié)能減排、水資源可持續(xù)利用等要求，重新進(jìn)行修編。建議由國(guó)家發(fā)改委、水利部協(xié)調(diào)，組織有關(guān)行業(yè)主管部門開展修編工作。 （三）制定政策。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制政策。建議國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部盡快制定有關(guān)環(huán)境補(bǔ)償政策，實(shí)行地下資源開采，建設(shè)地上生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償機(jī)制，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行國(guó)家、地方、個(gè)體企業(yè)不同的補(bǔ)償管理機(jī)制，推行神華集團(tuán)在噸煤中提取生態(tài)建設(shè)資金的做法，在資金、組織、管理上，保證資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。 （四）加強(qiáng)執(zhí)法。充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目審批、實(shí)施、監(jiān)督、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，建議國(guó)家有關(guān)部門，在審批項(xiàng)目時(shí)，根據(jù)環(huán)境容量來決定開發(fā)建設(shè)的規(guī)模，實(shí)行開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持、生態(tài)環(huán)境限批等措施。特別對(duì)環(huán)境影響大、污染嚴(yán)重的"五小"企業(yè)，責(zé)成地方政府，采取關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等措施，逐步消除。行業(yè)主管部門要對(duì)落后的生產(chǎn)工藝進(jìn)行限期改造。加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理，建議國(guó)家發(fā)改委、水利部針對(duì)該區(qū)的水資源量，開發(fā)建設(shè)規(guī)模、發(fā)展趨勢(shì)以及黃河流域的水資源管理現(xiàn)狀，出臺(tái)有關(guān)辦法，協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)和居民生活、生態(tài)建設(shè)之間，行業(yè)之間、行政區(qū)域之間、流域上下游之間的用水矛盾。