始終把水土保持工作作為政府的重要職責

（袁浩基 副教授 原山西省水利廳副廳長）2004年11月6日

建國以來，特別是近20年來，山西省水土保持和生態(tài)建設取得了顯著成績：2003年與1983年相比，林草覆被率由7.2%，提高到19.9%，增加了12.7個百分點；水土流失面積由10.8萬km2，減少到19.3 km2，降低了14個百分點；強度以上侵蝕面積由4.6萬km2，減少到2.7萬km2，降低了41個百分點。全省新增水土流失治理保存面積1.86萬km2，累計達到4.75萬km2，治理度達到44%。2003年，減少土壤流失1.1億噸，比1983年降低24%。其中，減少入黃泥沙0.9億噸。經(jīng)過堅持不懈地治理，不僅為黃河、海河下游治理做出了重大貢獻，而且使全省生態(tài)環(huán)境惡化的局面初步得到遏制，為全省經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展打下了堅定的基礎。

在50多年的水土保持工作中，山西創(chuàng)造和積累了一些經(jīng)驗，其中最重要的一條是，各級政府始終把水土保持工作作為重要職責，咬定目標，堅持不懈，一任接著一任抓，一級帶著一級干。

一、把握省情，總結經(jīng)驗，推動水土保持工作持續(xù)發(fā)展

山西地處黃河中游黃土高原，是全國水土流失最為嚴重的省份之一。全省總面積15.6萬km2，其中水土流失面積10.8萬km2，占到69%。據(jù)第二次土壤侵蝕遙感調查，全省水土流失水蝕面積9.1萬km2，居全國第7位；中度以上侵蝕面積居全國第2位。每年向黃河、海河輸送泥沙4.56億t，其中輸入黃河的泥沙多達3.6億t，占到入黃泥沙的1/4。全省119個縣，縣縣都有水土流失問題；50個貧困縣、380萬貧困人口，基本上都集中在水土流失嚴重的呂梁、太行兩山。全省森林覆蓋率是全國平均水平的38%，人均林地僅有0.04hm2；人均水資源占有量，是全國平均的17%；草地沙化、堿化、退化現(xiàn)象嚴重；開發(fā)建設項目棄土棄渣量每年6000多萬立方。可以說，水土流失是山西的頭號環(huán)境問題，是山區(qū)貧困的根源，也是山西經(jīng)濟社會發(fā)展必須率先解決的戰(zhàn)略問題。

基于這樣的認識，歷屆省委、省政府和地、縣各級黨委、政府，高度重視水土流失的防治工作，堅持不懈地帶領廣大群眾治山治水，不斷總結各個時期群眾創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗，走出了一條具有山西特色和時代特點的水土保持生態(tài)環(huán)境建設的路子。

五十年代初，總結樹立了陽高縣大泉山、平順縣西溝、渾源縣蕎麥川、河曲縣曲峪村和離山縣等不同類型地區(qū)的24個水土保持典型，展開以支毛溝為單元的綜合治理、集中治理，在全國引起了強烈反響。大泉山村和離山縣的經(jīng)驗，被收入《中國農村社會主義高潮》一書，毛主席親自為此寫了按語。

六十年代，總結推廣大寨治山治水的經(jīng)驗，把水土保持工作納入農田水利基本建設群眾運動中，以改土治水為中心，實行山水田林路綜合治理。

七十年代，總結推廣了吉縣以小流域為單元，集中連片綜合治理水土流失的經(jīng)驗，水利部給予了充分肯定，召開現(xiàn)場會在全國推廣。

八十年代，隨著家庭聯(lián)產承包制的實行，戶包治理小流域應運而生。從1981年開始，最早涌現(xiàn)出河曲縣苗混瞞、柳林縣李馬才、隰縣王翠新等一大批農民承包治理小流域的先進典型，帶動全省戶包小流域蓬勃發(fā)展。1988年，臨縣、嵐縣創(chuàng)造了拍賣治理“四荒”的經(jīng)驗，進一步促成了群眾性治理小流域的大好形勢。這個時期主要依靠農民群眾的力量加快推動，全省年治理度超過一個百分點。

九十年代，小流域綜合治理開始向大流域連片治理推進。全省先后實施了三川河、永定河上游、湫水河、汾河上游、太行山、世界糧食計劃署“3923”、世行貸款一期和二期、水保債券、黃河上中游等國家和省級水土流失重點防治項目，開始對水土流失嚴重地區(qū)實施大規(guī)模、高密度投資治理，大大加快了水土流失治理步伐，提高了治理效益。這一時期充分發(fā)揮國家投資的引導作用，廣泛吸納社會資金投入，推動全省水土流失年治理度超過2%，最高年份達到2.6%。

九十年代后期到現(xiàn)在，隨著國家加大生態(tài)環(huán)境建設投入，陸續(xù)啟動生態(tài)環(huán)境建設重點縣、退耕還林等一系列重大項目，省委、省政府又推廣偏關縣組織專業(yè)隊、實行報帳制、建設精品流域，以及推廣平魯縣集中連片建設大流域水保生態(tài)示范區(qū)的經(jīng)驗。2003年全省生態(tài)環(huán)境建設總投入達到20億元，治理度達到3.5%。

所有這些典型引路的做法，說明山西省政府善于不斷總結廣大干部群眾的經(jīng)驗，根據(jù)時代的要求，引導群眾推動水土保持事業(yè)的發(fā)展，反映了與時俱進，科學推動。

二、制定政策，創(chuàng)新機制，調動千家萬戶治理千山萬壑 治理水土流失是一項長期而艱巨的工作，必須充分依靠群眾，采取有效措施，有效調動群眾治山治水的積極性。公社化時期，會計一支筆，群眾一把鍬，干部一聲令，大搞群眾運動，進行水土保持、農田基本建設。你讓搞多大規(guī)模，可以搞多大規(guī)模；你讓搞多長時間，可以搞多長時間。盡管有不少勞民傷財之舉，但也確實取得了愚公移山，“改天換地”的好成績。十一屆三中全會后，廢除了人民公社，實行了家庭聯(lián)聯(lián)承包，農村生產力大大解放，農村經(jīng)濟快速發(fā)展，八億農民溫飽解決。但是，一家一戶的分散經(jīng)營，以及隨著“兩工”逐漸取消，使得水土保持生態(tài)環(huán)境建設，缺少了“組織起來”的力量和手段?，F(xiàn)在面臨的形勢，已經(jīng)不是1957年提出正確處理人民內部矛盾時的形勢，而是集中體現(xiàn)為以人為本的利益的矛盾。在新形勢下，水土保持工作如何能使群眾從“要我干”變成“我要干”，是個大問題。省委、省政府認為，必須把造福群眾、治窮致富寓于治山治水之中，用政策調動千家萬戶治理千山萬壑。為此，從80年代開始，省委、省政府及時把工作的重點由組織群眾轉到制定政策、創(chuàng)新機制上，先后頒發(fā)過6個小流域治理的政策性文件，保證了全省小流域治理持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

80年代初，以戶承包治理小流域在全省全面推廣。1983年8月，省政府頒發(fā)了《關于戶包治理小流域的幾項政策規(guī)定》，制定了一系列優(yōu)惠政策。為了解決承包戶怕政策有變的思想以及對治理戶侵權等問題，1984年3月，省政府辦公廳發(fā)出了《關于印發(fā)“土地使用證”和“小流域治理開發(fā)使用證”的通知》，有效保護了承包戶的合法權益。根據(jù)形勢發(fā)展，1989年2月，省政府頒布了《戶包治理小流域政策的補充規(guī)定》，對小流域承包戶應承擔的勞動積累工、轉讓承包、聯(lián)戶合股治理、實行有償服務和鼓勵各級干部停薪留職承包治理，以及獎勵辦法等作出明確規(guī)定。1990年10月，省人民政府發(fā)出《關于進一步落實戶包小流域政策規(guī)定的通知》，明確了用于扶持戶包治理小流域的資金要占到國家水土保持投資30%以上的政策。1993年3月，省政府印發(fā)《關于繼續(xù)抓好以戶包為基礎開發(fā)治理小流域的決定》，引導小流域治理要向建設優(yōu)質高效小流域發(fā)展。1997年12月2日，省政府印發(fā)了《關于拍賣農村“四荒”地使用權，搞好小流域綜合防治的若干規(guī)定》，就拍賣和治理開發(fā)“四荒”作出了20條規(guī)定。明確“四荒”都可以拍賣使用權，實行“誰購買，誰治理，誰管護，誰受益”，允許繼承和轉讓。最近，又草擬了《關于發(fā)展水保大戶資金扶持辦法》。

在政策、機制的引導帶動下，不僅有廣大當?shù)剞r民群眾，而且還有很多企事業(yè)單位，社會團體、機關干部，境外富人，廣泛參與到了發(fā)態(tài)建設的方方面面?，F(xiàn)在，全省承包治理的有23萬戶，購買治理的有34萬戶，總治理面積達到2500多萬畝。其中，承包購買500畝以上的大戶達到4470多戶，總面積達到1500萬畝。水保治理專業(yè)隊發(fā)展到523支，1.6萬人。全省年封禁治理面積達到1000萬畝。在山西出現(xiàn)了國家水保重點項目和民營水保比翼雙飛的大好局面。

三、多元籌資，加大投入，不斷提高水土保持治理效益

水土流失地區(qū)是弱勢資源。充足的資金保障是水土流失治理的關鍵。多年來，我省各級政府，都把不斷增加水保投入作為重要內容來抓，建立了財政投入、群眾投勞、企業(yè)籌資、引進外資和社會集資等多元化、多渠道籌資體系；各級地方政府還根據(jù)當?shù)貙嶋H，制定了“以煤補水”、“挖黑補綠”、“以工補農”等多項籌資辦法，使全省水土保持投入不斷增加。據(jù)初步統(tǒng)計，五十年來，全省水土流失治理投資近40億元，其中中央和省級撥款11億元，引進外資7億元，地縣自籌和群眾投入22億元。十一屆三中全會前共投入10億元，90%是群眾投勞投物，國補只占10%左右。三中全會后投入30億元，群眾投入逐步下降，國補資金逐步上升。到“九五”期間，國補和外資約占90%左右。這些數(shù)字變化說明，隨著國力的增強，政府對水保投資的密度越來越大，治理標準越來越高。象省級重點項目的汾河水庫上游區(qū)，從1988年開始，省政府每年拿出2000萬元，到1997年一期工程完成，共投入2億元，投資密度達到26萬元/km2。經(jīng)過10年的規(guī)模治理，進入汾河水庫泥沙已由治理前的每年1195萬t減少到690萬t?，F(xiàn)在二期工程正在進行，投資力度進一步加大。目前，我省正在實施的大流域重點治理項目，年投資額已經(jīng)超過2億元，加上生態(tài)建設項目、退耕還林還草項目等，國家和省級每年水保投資總額在20億元左右。投入的增加，大大加快了水土流失治理步伐，提高了治理效益。“九五”以來，全省每年治理水土流失面積都在3400km2左右，年治理度達到3%以上。

四、預防為主，依法監(jiān)督，鞏固水土保持治理成果

山西是水土保持大省，每年以初治面積540多萬畝的速度快速發(fā)展。治理成果的保護不亞于治理的難度。山西是礦產資源大省，煤、鋁土礦，耐火粘土、鐵、銅等礦種儲量，均在全國前十位。在建設全國能源重化工基地的過程中，新的人為水土流失非常突出。每年因采煤污染和滲漏的水達2億噸，開發(fā)建設項目年棄土棄渣達到6000多萬噸。防止造成新的水土流失又不亞于保護已有治理成果的艱巨。面對這種態(tài)勢，全省各級人大、政府認真貫徹執(zhí)行《水土保持法》，按照“預防為主、保護優(yōu)先”的原則，依法加強了水土保持立法、監(jiān)督和執(zhí)法力度，取得了可喜的成績。在立法方面，早在1989年，省政府就發(fā)布了《山西省開發(fā)建設河保偏地區(qū)水土保持實施辦法》。國家《水土保持法》頒布后，省政府很快制定了《關于認真宣傳貫徹實施<中華人民共和國水土保持法>的意見》。1994年，省人大頒布了《山西省實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》，批準了《大同市水土保持管理辦法》、《太原市水土保持條例》。1998年，省政府又出臺了《關于劃分水土流失重點防治區(qū)的通告》。目前，全省基本建立了與《水土保持法》相配套，符合當?shù)貙嶋H的法規(guī)體系，基本做到了有法可依，有章可循。

在水土保持監(jiān)督執(zhí)法方面，省人大、省政府堅決摒棄地方保護主義，對重點開發(fā)建設項目水土流失違法案件查處，給予大力支持，有力地推動了水土保持方案審批制度、現(xiàn)場監(jiān)督檢查制度和“兩費”征收制度全面落實，促進了各行各業(yè)關系逐步理順，保證了《水土保持法》全面貫徹實施。近年來，全省共審批水土保持方案（報告書、報告表）2800個，查處違法案件1500起，征收水土流失補償費3300萬元，引導生產建設單位投入水土流失防治資金1.7億元，有力地推動了工礦企業(yè)和工程建設區(qū)的水土保持工作，減少了人為水土流失危害，保護了生態(tài)環(huán)境。

五、加強領導，明確責任，一任接著一任干

水土保持生態(tài)環(huán)境建設，是各級政府的一項重要職責，這是《水土保持法》提出的基本要求。多年來，山西一直把落實政府責任作為首要問題來抓。各級政府都將此項工作列入了政府重要議事日程，從治理規(guī)劃、技術服務、完善政策、資金管理、監(jiān)督檢查等方面，明確了政府有關部門的責任。省政府與地市政府簽訂了“四荒”治理責任書。每年地與縣、縣與鄉(xiāng)層層簽訂水土保持目標任務責任狀，把此項工作作為考核、任用干部的重要依據(jù)之一，嚴格獎懲，認真兌現(xiàn)。省委省政府從自身做起，并要求各級，換班子不換水保藍圖，變干部不變水保主意，一級帶著一級干，一任接著一任干。

為了把水土保持生態(tài)環(huán)境建設這件大事抓緊、抓實、抓好，達到規(guī)范化，制度化。省委、省政府決定，從1986年開始，每兩年定期由省政府召開一次“全省小流城治理工作會議”。每次會議，確定一個主題，研究幾個問題，出臺有關政策，確立階段目標和工作重點。到現(xiàn)在，已召開過10次。1986年第一次會議和1988年第二次會議，重點研究戶包治理小流域發(fā)展方向和有關政策。1990年第三次會議和1992年第四次會議，主要研究小流域治理的科技和效益問題；提出放手拍賣“四荒”的意見。1996年第六次會議，提出了把小流域治理納入產業(yè)化軌道的思路。1998年第七次會議，明確把水土保持列為生態(tài)環(huán)境建設的重中之重。2000年第八次會議，提出了全面推行專業(yè)隊治理、大戶治理和報帳制的辦法。2002年第九次會議，提出了“小治理，大封禁，以小促大”的水土保持建設新思路。今年9月，剛開完了第十次會議。這次會議，全面總結了近20年全省水土保持生態(tài)環(huán)境建設工作，要以科學的發(fā)展觀，堅定不移地貫徹小流域治理的基本制度，基本思路和基本理論。二十年來，兩年召開一次小流域治理工作會議形成慣例，專會專開，雷打不動，已經(jīng)成為全省解決“三農”問題最重要的會議之一。這種做法，受到全省各級黨委、政府的高度重視，也得到了國家領導人和水利部的肯定和支持。全國政協(xié)副主席錢正英同志，三次參加這樣的會議，并作重要講話。水利部及黃委、海委等流域機構的領導，每次都親臨大會指導，對我省水土保持工作起到了很大的推動作用。

水土保持，是頭號環(huán)境問題，是基本國策，是解決“三農”問題的一項根本性措施，是生態(tài)環(huán)境建設的主體，是山西可持續(xù)發(fā)展的基礎設施建設。各級只要樹立科學發(fā)展觀，真正把水土保持這項工作作為政府的主要職責，采取領導促動，宣傳發(fā)動，政策調動，利益驅動，典型帶動，部門聯(lián)動等多種辦法，定會把新時期的生態(tài)環(huán)境建設，抓出更大的成效，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。