長江上游水土保持重點防治工程
的成功經(jīng)驗存在問題與建議
 
長江上游及西南諸河考察組在實地考察過程中，把對現(xiàn)有國家生態(tài)建設重點工程的評價作為主要內(nèi)容之一，對長江上游水土保持重點防治工程的成效、經(jīng)驗及存在的問題給予了特別關注。十余年來，長江上游地區(qū)在水土保持工程的支撐下，生態(tài)建設取得了令人矚目的成績，有很多可資借鑒的經(jīng)驗，但也存在一些與經(jīng)濟社會快速發(fā)展要求不相適應的帶有普遍性的問題。因此，考察組在對成功經(jīng)驗進行總結提煉的基礎上，針對長江上游水土保持工作中存在的問題提出了相應的建議。
一、長江上游水土流失現(xiàn)狀
最新統(tǒng)計表明，長江上游現(xiàn)有土壤侵蝕面積約43.83萬km²，其中水力侵蝕面積32.16萬km²，占總面積的73.4％；風力侵蝕1.00萬km²，占2.28％；凍融侵蝕10.67萬km²，占24.34％。在水力侵蝕中，輕度侵蝕12.65萬km²，中度侵蝕13.77萬km²，強度侵蝕4.79萬km²，極強度0.794萬km²，劇烈0.156萬km²。
在長江上游各大支流中，金沙江流域土壤侵蝕面積達19.76萬km²，約占長江上游總侵蝕面積的45.09％；嘉陵江流域侵蝕面積7.64萬km²，約占長江上游侵蝕面積的18.64％。
二、“長治”工程實施情況
鑒于長江上游嚴重的水土流失給當?shù)貛淼木薮鬄暮Γ?0世紀80年代末期，國務院決定將該區(qū)列為全國水土保持重點防治區(qū)，并于1989年實施水土保持重點防治工程（簡稱“長治”工程）。據(jù)四川、重慶、云南、貴州、甘肅、湖北6省（市）統(tǒng)計，先后有151個縣列入國家“長治”工程，完成治理面積8.22萬km²，其中修建基本農(nóng)田0.58萬km²，營造水土保持林1.44萬km²，經(jīng)濟林0.86萬km²，封禁治理2.07萬km²，保土耕作2.97萬km²；在水利水保工程建設方面，修筑塘堰1.15萬個，谷坊2.22萬座，攔沙壩0.31萬座，蓄水池83.81萬個，排洪溝、灌排水渠和水平溝共8.92萬km，沉沙凼79.76萬個，工程完成土石方量28.64億m³；考察區(qū)的“長治”工程總投入36.875億元，地方財政匹配資金8.807億元；在被各級政府和部門授予的榮譽稱號中，有10個模范縣、37個示范縣、26個樣板縣、120個先進集體、36個先進單位。“長治”工程（作為長江上游生態(tài)安全建設的骨干工程）以及其他工程的先后啟動，有效地控制了治理區(qū)嚴重的水土流失，遏制了生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢。
三、值得推廣的主要經(jīng)驗
長江上游水土保持工作經(jīng)過十多年的艱苦努力，已取得了顯著的社會、經(jīng)濟、生態(tài)和防災效益，為維護長江上游的生態(tài)安全做出了重要貢獻。同時，也創(chuàng)建和摸索出可資借鑒的好經(jīng)驗：
1、建立高效的管理機制
長江上游水土保持工作涉及眾多部門和行業(yè)，區(qū)域上又涉及多個省區(qū)，需要很好地協(xié)作。這項工程能否實施好，不僅關系到治理區(qū)人民生活的改善和提高，也直接關系到三峽水利樞紐工程能否更好地發(fā)揮效益，以及能否穩(wěn)定和維護南水北調(diào)中線工程優(yōu)良水質(zhì)的大問題。要實施好這項工程，必須建立起高效的協(xié)調(diào)管理機制。鑒于此，經(jīng)國務院批準，專門成立了由國務院有關部委、相關省區(qū)以及長江水利委員會等單位的負責人組成的“長江上游水土保持委員會”，由四川省省長任主任委員，定期召開會議研究和部署相關工作。自1989年開始已召開了12次水土保持委員會會議，從高層次進行全方位的協(xié)調(diào)與管理，提高了各級政府抓好水土保持工作的認識，協(xié)調(diào)了流域內(nèi)各省和各相關部門的水土流失防治工作，保證了長江上游水保工作得以順利開展，并取得了顯著的成績。
2、小流域綜合治理實現(xiàn)人與自然和諧相處
“長治”工程以小流域為單元實施治理和管理，從規(guī)劃立項、措施布局、審查審批、投資安排、檢查驗收等，全部以小流域為單位開展工作，分期分批地推進。以流域為單元考慮綜合治理措施的配套、考慮水土流失治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的結合，從而實現(xiàn)人與自然的和諧。太平溪小流域距三峽水利樞紐工程僅5km，治理前水土流失面積占流域總面積的52％。該流域經(jīng)過十多年的綜合治理，取得了顯著效益：與治理前相比，森林覆蓋率由23.3％上升到72％，流域徑流系數(shù)由0.78下降到0.40，輸沙模數(shù)減少了81.2％，年均減少直接入庫泥沙1.53萬t；土壤利用率由60％增加到93.5％，土地產(chǎn)出率增長了63倍，農(nóng)業(yè)人均年收入由61元增至3297元。流域群眾在迅速脫貧致富的同時，也保護和可持續(xù)地利用水土資源，實現(xiàn)了人與自然的和諧共處。他們的具體做法是：① 實施點、線、面綜合防治布局。在溪河沿岸建設基本農(nóng)田，在山腰建設茶葉、柑桔、經(jīng)果林帶，在山頂營造水源涵養(yǎng)林，初步形成了以堰塘、蓄水池、沉沙凼為點，以灌、排水渠為線，以基本農(nóng)田、經(jīng)果林和水保林為面，點、線、面結合的綜合防治體系；② 建立植物、工程、管護三大體系。注重流域植物生態(tài)系統(tǒng)和基本農(nóng)田保障體系的建設；注重溝道治理和小型水利設施的配套，提高水資源利用率；注重水土保持工程管護，保障多林種、多層次的植物防護體系和工程體系功能的發(fā)揮；③ 以改造坡地、建設基本農(nóng)田為突破口，在確保糧食產(chǎn)量的前提下推動治理工作的開展；④ 利用當?shù)毓狻帷⑺荣Y源建設13個茶場，這些企業(yè)按照“公司+農(nóng)戶+基地”的模式進行優(yōu)質(zhì)茶葉的生產(chǎn)、加工與銷售，既帶動了流域的治理，也促進了流域經(jīng)濟的發(fā)展；⑤ 自發(fā)調(diào)整、合理布局民宅村落，在不斷完善防治規(guī)劃中實現(xiàn)人與自然的和諧共處。
3、以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、提高農(nóng)民收入為導向，引導農(nóng)民自覺從事水土保持
在水土流失的治理過程中，當?shù)厮２块T充分發(fā)揮自然條件優(yōu)勢和傳統(tǒng)種植優(yōu)勢，逐步形成頗具地方特色且有一定生產(chǎn)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，不僅使農(nóng)民收入得到顯著提高，而且還極大地調(diào)動了他們搞好水土保持工作的積極性。例如：甘肅省武都縣在實施“長治”五期工程綜合治理過程中，加快鄉(xiāng)土樹種——花椒生產(chǎn)的發(fā)展步伐，全縣花椒樹總數(shù)由原來的820萬株增加至5650多萬株，建成68個千畝示范基地和一批花椒加工龍頭企業(yè)。目前，花椒生產(chǎn)已成為該縣的支柱產(chǎn)業(yè)之一，此項收入已占全縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的27.4％。四川省會理縣的石榴、廣安市的龍安柚、云南省元謀縣的反季節(jié)蔬菜等，都是在治理水土流失過程中發(fā)展起來的特色產(chǎn)業(yè)的典型，每畝地的產(chǎn)值由過去幾百元上升到幾千元，高的達到10倍以上。這些成功的典型說明，在貧困的水土流失區(qū)通過開展水土保持發(fā)展當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，照樣可以脫貧致富奔小康，但前提是必須保持和合理利用水土資源。
4、綜合整治坡面，形成“長藤結瓜”的水利設施建設模式
長江上游山高坡陡，雖雨水充沛但保水能力差。為此，在坡改梯的同時，投入較大量的資金對坡面水系進行綜合整治，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，已成為水土保持工作的核心內(nèi)容?？茖W的設計，合理的布局，在治理區(qū)取得了顯著成績。如四川省寧南縣大同鄉(xiāng)水土流失面積占其幅員面積的84.2％，近10年來，該鄉(xiāng)共完成坡改梯近550hm²，治水工程猶如“三根藤”（引水渠、灌溉渠、導虹管）、結了87個“瓜”（山平塘），開了3960朵花（微水池），形成了“長藤結瓜”的水利設施建設模式，有效防止了水土流失，提高了土地生產(chǎn)能力。該鄉(xiāng)也由此走上快速發(fā)展之路，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由480萬元上升到1600萬元，農(nóng)民人均純收入由320元增至1956元，侵蝕模數(shù)由3860t/km²·a下降到1056 t/km²·a。水土保持使該鄉(xiāng)走上了快速致富和可持續(xù)發(fā)展之路。
5、不斷創(chuàng)新治理模式和投入機制，吸納社會資金治理水土流失
四川省廣安市以業(yè)主經(jīng)營為主導，實行產(chǎn)業(yè)開發(fā)型治理：3099個農(nóng)業(yè)開發(fā)業(yè)主的開發(fā)面積達35.4萬畝，水保產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模；以專業(yè)協(xié)會為紐帶，實行庭院經(jīng)濟型治理：187個協(xié)會、1.25萬個水保庭院的開發(fā)面積達0.91萬hm²；以梯地建設為基礎，實行增產(chǎn)擴容型治理：共改造坡耕地3.41萬hm²，年增產(chǎn)糧食5589萬kg，人口環(huán)境容量每平方公里增加了61人。該市為彌補水土保持投入相對不足的客觀實際，創(chuàng)新投入機制，集中項目投入、引導社會投入、發(fā)動農(nóng)民自愿投入，合力共建，不斷加快水土流失的治理步伐。2004年，該市被水利部命名為“全國城市水土保持示范市”。
6、利用城郊地域優(yōu)勢發(fā)展生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)，成為水土保持的新亮點
四川華鎣山黃花梨基地被列為全國農(nóng)業(yè)旅游示范點、廣安市國家級農(nóng)業(yè)科技園梨業(yè)園區(qū)。園區(qū)堅持一二三產(chǎn)業(yè)互動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟互融的發(fā)展思路，以一產(chǎn)業(yè)為基礎，建成優(yōu)質(zhì)梨和花卉基地666多hm²，以二產(chǎn)業(yè)為重點，籌建果品加工廠，以三產(chǎn)業(yè)為紐帶，建成生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)渡假村，年接待游客逾10萬人次，被四川省委、省政府譽為具有四川特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的一面旗幟。此外，四川省平昌縣積極探索貧困山丘區(qū)小流域綜合治理的示范開發(fā)新模式，卓有成效地創(chuàng)建了城郊旅游型、生態(tài)農(nóng)業(yè)型、越溫脫貧型、致富小康型及庭園水保型等多種治理模式。
重慶市渝北區(qū)水土保持生態(tài)園成功地把水土流失治理融入旅游開發(fā)之中，成為城郊水土保持的典型，近190 hm²桃園和1個小型水庫，每年接待觀光游客10多萬人次，園區(qū)內(nèi)人均收入達4000多元，已建成“農(nóng)家樂”150多家。渝北區(qū)計劃把該生態(tài)園建成重慶市的“水土保持公園”。重慶市萬州龍溪溝在小流域綜合治理中，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光旅游區(qū)，100余家開發(fā)商戶集高中低檔旅游場所和農(nóng)家樂為一體，先后招商引資達1.8億元，帶動了第二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。
四、值得重視的幾個問題與建議
考察組認為，水土保持工程的實施，為長江中上游水土流失的治理提供了重要資金保障和技術支持，治理效益顯著。但是，從目前水土流失的發(fā)展態(tài)勢來看，總體上仍處于不斷治理減輕侵蝕和人為破壞加劇侵蝕的動態(tài)變化之中，還有大范圍侵蝕區(qū)尚未得到治理，水土保持工作仍然面臨著艱巨的任務。
1、水土流失面積大、侵蝕強度高，水保任務依然繁重
長江上游地區(qū)經(jīng)過幾十年的治理，部分重點治理區(qū)域水土流失達到控制，但現(xiàn)有水土流失面積仍達43.83萬km²，約占長江上游流域總面積的43.57％；年侵蝕量最高可達24億t，僅金沙江流域的年侵蝕量就高達約12億t，嘉陵江流域約5.6億t，兩江合計約占長江上游年侵蝕量的73％以上；在侵蝕模數(shù)中，金沙江下游最高達8000 t/km²·a以上，沱江流域也達6216t/km²·a?？梢姡L江上游水土流失的治理任務依然十分繁重，建議擴大治理規(guī)模，加大資金投入的力度。
2、水土流失治理剩下的是“硬骨頭”，需要更多的經(jīng)費支持
“長治”工程及其他資金的融合，使長江上游水土流失的治理工作不斷深入，取得了顯著成效。然而已經(jīng)完成水土流失綜合治理的區(qū)域大都集中在“三邊地帶”（城邊、河邊和交通要道邊）和自然條件相對較好、易治理、見效快的地方。而未治理的區(qū)域多是自然條件差、交通不便、治理難度大、農(nóng)民更為貧困、需要更多投入的“硬骨頭”。為此，專家建議對這些水土流失治理難度大的區(qū)域在列項時充分考慮到水土保持工程的難度，提高治理標準和支持力度。
3、坡耕地是水土流失的主要策源地，急需國家專項支持實施整治
我國的水土流失實質(zhì)上是一個社會經(jīng)濟問題，它是“生態(tài)—生存—生產(chǎn)—生活安定—生態(tài)安全”相互交織、時空耦合的自然與人文過程。在人－地矛盾突出的地區(qū)，群眾為了生存，甚至在大于25°的陡坡上毀林毀草開荒，不少地區(qū)還存在刀耕火種的原始耕作方式，從而導致土地退化或石化，水土流失嚴重，土壤肥力下降，以致出現(xiàn)越窮越墾，越墾越窮的惡性循環(huán)狀態(tài)。陡坡耕地集中的地區(qū)，也是最貧困的地區(qū)，如四川省涼山彝族自治州5.1萬hm²的耕地中，坡耕地超過3.9萬hm²，占耕地總面積的76.68％，與此相對應是全州的17個縣（市）中，就有11個屬于貧困縣。地處我國西部的四川、云南、貴州、重慶、陜西等?。ㄊ校┦瞧赂刈罴械牡貐^(qū)，約占全國坡耕地的64％以上。
當前，坡耕地改造加坡面水系建設已成為防治水土流失非常有效的關鍵措施，然而資金投入不足則嚴重制約著坡耕地的整治進程。一畝坡改梯需要2000～3000元，而現(xiàn)有國家重點治理工程，一是補助的范圍有限，很多急需改造的坡耕地無法列入計劃，二是補助的標準低，目前改造一畝僅能補助800元，難以保證工程質(zhì)量。為了加快坡耕地的整治步伐，專家建議國家設立專項基金予以穩(wěn)定的經(jīng)費支持。
4、政策調(diào)整和農(nóng)村勞動力空心化，給水土保持工作帶來了新的困難，建議國家給予相應的政策和資金上的調(diào)整，以保障水土保持工作的順利實施
2005年中央一號文件明確規(guī)定取消農(nóng)村“兩工”，實行一事一議制度，基層水土保持部門在具體實施水土保持規(guī)劃和動員群眾投工投勞開展水土保持時遇到新的困難，使得傳統(tǒng)的以國家補貼為導向、農(nóng)民自愿投工投勞開展水土保持工作的基本方針受到挑戰(zhàn)。勞動力外出打工，農(nóng)民對土地的依賴暫時減少，也使得農(nóng)村在從事水土保持時很難找到青壯勞力。但是，幾年到十幾年以后，當他們中的大多數(shù)人不能再繼續(xù)在城市打工返回本鄉(xiāng)后，對土地會產(chǎn)生新的壓力，也將導致新的甚至更嚴重的水土流失。如四川省南部縣有農(nóng)業(yè)人口118萬人，外出打工者就有40多萬人，這些人返鄉(xiāng)后將會打破現(xiàn)有的人地平衡關系，增加土地壓力，其結果必然產(chǎn)生新的水土流失。專家建議，國家應進一步完善現(xiàn)正在嘗試的水土保持工程招標制，嚴格按工程造價預算，考慮管理成本，吸引農(nóng)村剩余勞動力從事水土保持工程建設，并為外出打工農(nóng)民規(guī)劃基本農(nóng)田，以解決目前的投工問題和今后的土地壓力問題。
5、建議建立長江上游水土保持生態(tài)補償機制
長江上游水土保持對維護上游地區(qū)生態(tài)屏障，保護水源地，促進當?shù)孛撠氈赂?，建設社會主義新農(nóng)村以及保障下游地區(qū)防洪安全意義重大。建議落實國家生態(tài)補償政策，根據(jù)中央文件精神，從受益的水庫、電站水費電費中提取一定比例資金用于庫區(qū)的水土流失防治；積極落實以工補農(nóng)的政策，從煤炭、油氣等資源開發(fā)收益中提取一定比例資金用于當?shù)氐乃帘３帧?br /> 6、水土保持監(jiān)測缺乏保障機制，水土保持科研不能滿足工程需要，建議加強水土保持監(jiān)測和科研工作
我國目前非常缺乏不同區(qū)域水土保持治理工程的效益監(jiān)測數(shù)據(jù)，這與國家把水土保持作為重大工程進行實施的決策極不適應。考察中發(fā)現(xiàn)，不少地方的水土保持工作雖然做出了成績，但普遍沒有準確而完整的科學數(shù)據(jù)。雖然水保部門已經(jīng)建立了監(jiān)測體系，但是由于沒有落實運行經(jīng)費，各監(jiān)測站難以開展工作。如具有30多年觀測歷史的遂寧市水保觀測站目前難以為繼，秭歸縣王家橋水保觀測站由于經(jīng)費不足已經(jīng)停止觀測，水土保持效益、水保措施及其配置的合理性難以得到科學數(shù)據(jù)的支持，也為國家決策帶來了困難。為此，專家建議加強水土保持治理工程效益監(jiān)測體系建設，制定監(jiān)測運行保障機制和資金支持，構建數(shù)據(jù)共享的水保監(jiān)測信息平臺，確保監(jiān)測工作的順利開展，讓科學數(shù)據(jù)充分發(fā)揮作用。
　　水土保持工作是科技含量很高的系統(tǒng)工程，全國大規(guī)模的水土保持工作已開展多年，然而薄弱而零星水保科學研究遠不能滿足水土保持工程的需要，出現(xiàn)實踐先于科技的局面。在水土流失治理度、治理效益評估、生態(tài)系統(tǒng)結構與水土保持措施功能及其配置，以及不同尺度水土保持生態(tài)建設及其相互關系等方面缺乏深入地研究。鑒于此，專家建議制定全國性水?？蒲幸?guī)劃，增加水保科研投資，完善水?？蒲袆?chuàng)新體系，形成水土保持科研項目客觀評價、鼓勵創(chuàng)新、公平競爭、擇優(yōu)支持的科學管理體系，提高水土保持工作的科技含量，發(fā)揮科學技術在水土保持生態(tài)建設中的支撐作用。
　?。ㄩL江上游及西南諸河考察組提供）