全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室黃建初主任解讀新水保法
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2011-03-04 打印本文章 【字體】 大 中 小
全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室 黃建初主任解讀新《水土保持法》 一、關(guān)于水土保持規(guī)劃 水土保持規(guī)劃是這次修訂新增加的一章。 水土保持規(guī)劃是水土保持工作的總體和專項(xiàng)部署，它的編制落實(shí)直接關(guān)系到水土保持工作的綜合、長遠(yuǎn)效果。這次修訂主要針對水土保持工作統(tǒng)籌規(guī)劃還不夠的問題，新增加了這一章。該章對水土保持規(guī)劃編制的依據(jù)、規(guī)劃的內(nèi)容、編制的主體和批準(zhǔn)程序等都做了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)水土保持規(guī)劃應(yīng)該在水土流失調(diào)查結(jié)果、對水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃分基礎(chǔ)上，遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)的原則編制。 水土保持規(guī)劃應(yīng)該包括水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分、水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施等內(nèi)容。水土保持規(guī)劃由縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關(guān)部門編制，報本級人民政府或其授權(quán)的部門批準(zhǔn)，由水行政主管部門組織實(shí)施。 編制水土保持規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)征求專家和社會公眾的意見，這是事關(guān)科學(xué)決策和民主決策的一個非常重要的程序性規(guī)定。同時還要求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃，在實(shí)施過程中可能造成水土流失的，規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)要在規(guī)劃中提出水土流失預(yù)防和治理的對策和措施，并在規(guī)劃報請審批前征求本級人民政府水行政主管部門的意見。 規(guī)劃這一章非常重要。經(jīng)濟(jì)立法當(dāng)中，有相當(dāng)一部分法律都規(guī)定了規(guī)劃的內(nèi)容。其中，一類是綜合性的規(guī)劃，綜合性最強(qiáng)的就是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，還有土地管理法規(guī)定的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的城鄉(xiāng)規(guī)劃等，城鄉(xiāng)規(guī)劃也是一個體系，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等。另一類是專業(yè)性規(guī)劃，如防災(zāi)規(guī)劃、救災(zāi)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。 為什么法律對規(guī)劃的問題那么重視？我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)然要發(fā)揮企業(yè)、法人這些市場經(jīng)濟(jì)主體在市場活動中通過市場交易來配置資源的主導(dǎo)作用，同時政府的有效宏觀調(diào)控在市場經(jīng)濟(jì)條件下也是必不可少的。規(guī)劃就是政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下有效開展宏觀調(diào)控的一個理想制度。水土保持工作中需要動員社會各方面的力量共同投入。作為一個對水土保持感興趣的企業(yè)，要投入水土保持工作，就需要知道什么地方要開展那些水土保持工作，是什么項(xiàng)目、什么內(nèi)容等，對這個地方的地形、地貌等條件都要事先有所了解。只有如此，企業(yè)主體才能有明確的預(yù)期。所以，規(guī)劃是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府一項(xiàng)非常重要的職責(zé)，是政府提供的一項(xiàng)社會公共產(chǎn)品。因此，這次《水土保持法》修訂，專門增加規(guī)劃一章是非常必要的。 二、關(guān)于水土流失預(yù)防的具體措施 新《水土保持法》對水土流失的預(yù)防做出了進(jìn)一步完善的規(guī)定。這里講的具體措施，包括特定區(qū)域的水土保持措施，如25度陡坡禁止開墾，生產(chǎn)建設(shè)活動中造成水土流失的預(yù)防措施，禁止在崩塌滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖沙、采石等可能造成水土流失的活動，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的選址、選線避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)等。 對于水土流失預(yù)防這一章的修訂完善，主要是兩個方面：第一是在原《水土保持法》規(guī)定“預(yù)防為主”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的思想，特別是在第三條明確增加了“保護(hù)優(yōu)先”的方針。第二是就是在原《水土保持法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度。 從完善水土保持方案制度上，我認(rèn)為有三個很重要的修訂： 第一，完善了水土保持方案的范圍和對象。原《水土保持法》將水土保持方案的適用范圍限制在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)，范圍限制是比較嚴(yán)的。另外，原《水土保持法》對水土保持方案制度的適用對象，也做了明確的規(guī)定，即修鐵路、公路、水工程、開辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其它大中型工業(yè)企業(yè)。這次修訂在原來范圍的基礎(chǔ)上，很明顯地做了擴(kuò)大，除了我們原來規(guī)定的山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以外，同時還明確要在水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域，開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位要編制水土保持方案。雖然擴(kuò)大了范圍，但仍然有一個前提，就是要在水土保持規(guī)劃確定的，容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域。 當(dāng)年制訂原《水土保持法》時，我和全國人大法律委員會的領(lǐng)導(dǎo)同志，以晉陜蒙接壤地區(qū)為重點(diǎn)開展立法調(diào)研，從山西柳林到陜北，從榆林到現(xiàn)在的鄂爾多斯（當(dāng)時的東勝），然后從包頭回京。當(dāng)時，晉陜蒙接壤地區(qū)因重化工基地建設(shè)造成的水土流失非常嚴(yán)重。所以就提出編制水土保持方案，控制工程建設(shè)中的水土流失，范圍主要限制在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)。 通過《水土保持法》二十年實(shí)施情況來看，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展反映出了生產(chǎn)建設(shè)活動造成較嚴(yán)重水土流失的區(qū)域已經(jīng)不限于此了。 兩年以前，我回了趟“北大荒”。我是上海知青，1968年中學(xué)畢業(yè)以后，在北大荒生活了10年。大家都知道黑土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件最好的。但是我回去以后發(fā)現(xiàn)原來水土條件最好的黑土地地區(qū)，也有水土流失的現(xiàn)象，而且最近這幾年還有逐漸加劇的趨勢。這說明將水土保持方案限制在原來的區(qū)域是不夠的。從項(xiàng)目類型來說，也不應(yīng)限于原來的修鐵路、公路，開礦山。比如房地產(chǎn)項(xiàng)目，也會帶來水土流失。所以，新《水土保持法》對水土保持方案編報范圍和對象做了進(jìn)一步的完善。 第二，完善了水土保持方案的審批。當(dāng)年制訂原《水土保持法》時，還沒有《行政許可法》，因此在水土保持方案制度設(shè)計過程當(dāng)中，就把水土保持方案作為，當(dāng)然現(xiàn)在也應(yīng)該說是作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的一個組成部分，也就是說環(huán)境影響評價當(dāng)中，如果涉及到水土保持問題，水土保持方案就必須經(jīng)過水行政主管部門的同意。但是法律規(guī)定很清楚，這個組成部分具有相對獨(dú)立性，是一個相對獨(dú)立的程序。由于沒有《行政許可法》，《水土保持法》也沒有明確水土保持方案是不是一項(xiàng)單獨(dú)的行政許可。因此，在這次法律修訂過程中，有些部門有不同意見，他們認(rèn)為，根據(jù)《環(huán)境評價法》的規(guī)定，水土保持方案審查只是整個環(huán)境影響評價審批當(dāng)中的一個環(huán)節(jié)。 經(jīng)過反復(fù)研究，我們認(rèn)為，當(dāng)年在制訂《環(huán)境評價法》的時候，從國家環(huán)境保護(hù)制度延續(xù)過程來看，當(dāng)時的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評價文件，最主要考慮的還是側(cè)重于污染防治方面，水、氣、噪聲污染等。水土保持工作專業(yè)性很強(qiáng)，根據(jù)國務(wù)院“三定”方案，水土保持工作是水行政主管部門的職責(zé)。根據(jù)這些情況，我們認(rèn)為應(yīng)該通過這次修訂，進(jìn)一步在法律上明確建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是整個環(huán)境影響評價中一個相對獨(dú)立的部分，它本身可以構(gòu)成一個單獨(dú)的行政許可。 第三，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制和審批辦法，法律授權(quán)由國務(wù)院水行政主管部門制訂。這是體現(xiàn)“預(yù)防為主”方針的一個重要內(nèi)容。 劉寧副部長的報告，使我很受啟發(fā)。他講到下一步水土保持工作，要從事后治理向事前預(yù)防進(jìn)行戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)移。我覺得這非常重要，也非常正確。要通過這個戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移來遏制人為水土流失的擴(kuò)大。新《水土保持法》對水土保持方案制度的完善，也是從這方面考慮的。 這次調(diào)研是在河南、山西，又去了柳林，重走了當(dāng)年的路線。從西部大開發(fā)這幾年的情況來看，水土保持工作取得了很大的成績。但是隨著生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，應(yīng)該說人為水土流失的形勢依然嚴(yán)峻。這次調(diào)研考察了太中銀鐵路工地和大西鐵路工地。這些項(xiàng)目從總體上說，水土保持方案的編報、實(shí)施做得比較好。但隨著西部大開發(fā)，建設(shè)規(guī)模還要不斷擴(kuò)大。在這種形勢下，怎么做到劉寧副部長所說的“事后治理轉(zhuǎn)向事前預(yù)防”，真正做到戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移？我認(rèn)為很重要的一點(diǎn)，就是要全面貫徹實(shí)施好水土保持方案這一法律制度。 三、關(guān)于水土流失治理 治理方面確實(shí)有很多亮點(diǎn)，如法律明確了對水土保持重點(diǎn)工程的建設(shè)和管護(hù)，明確建立水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度，另外也進(jìn)一步鼓勵和支持單位和個人參與水土流失的治理，同時還細(xì)化了不同類型區(qū)的水土流失治理措施，進(jìn)一步強(qiáng)化了生產(chǎn)建設(shè)活動的水土保持要求等。 我認(rèn)為水土流失治理這一章最核心的修訂是完善了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。因?yàn)檫@條規(guī)定在國務(wù)院送交全國人大常委會審議后，根據(jù)常委會組成人員的意見，做了比較大的修訂。我們就修訂草案征求了各省、自治區(qū)、直轄市的意見，匯總各地的反饋意見時發(fā)現(xiàn)，對水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度的意見最集中，有很多省份對草案中的這條規(guī)定提出了意見。 我也做了一些研究，根據(jù)當(dāng)時晉陜蒙重化工能源基地建設(shè)現(xiàn)狀，當(dāng)時法律委員會領(lǐng)導(dǎo)同志提出借鑒環(huán)境保護(hù)“誰污染，誰治理”的原則，堅(jiān)持在水土保持工作中實(shí)行“誰造成水土流失，誰負(fù)責(zé)治理”原則。 原《水土保持法》中，實(shí)際上并沒有直接提出水土保持補(bǔ)償費(fèi)概念，只是強(qiáng)調(diào)了“誰造成水土流失誰負(fù)責(zé)治理”原則。治理是要投入的，法律上對治理投入明確規(guī)定“建設(shè)過程中發(fā)生的水土流失防治費(fèi)用，從基本建設(shè)投資中列支；生產(chǎn)過程中發(fā)生的水土流失防治費(fèi)用，從生產(chǎn)費(fèi)用中列支”。水土流失的治理專業(yè)性較強(qiáng)，并不是所有企業(yè)能做好。有的同志建議：如果沒有能力治理，生產(chǎn)建設(shè)單位可以通過繳納治理費(fèi)，由水行政主管部門，也就是負(fù)責(zé)水土保持工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織，對這些水土流失進(jìn)行治理。當(dāng)時的法律就是這么確定的，但治理費(fèi)用一定要造成水土流失的企業(yè)自己來承擔(dān)。 這個制度形成以后，發(fā)揮了一定作用。但是隨著形勢的發(fā)展，各地在水土保持法實(shí)施工作中有了很多創(chuàng)造。首先是《水土保持法實(shí)施條例》，國務(wù)院一方面強(qiáng)調(diào)防治費(fèi)，又同時規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目如果損壞水土保持設(shè)施要補(bǔ)償。有些地方根據(jù)實(shí)施條例的這條規(guī)定，通過地方性法規(guī)明確了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。河南、山西這兩個省的做法不完全一樣，名稱分別是水土保持補(bǔ)償費(fèi)和水土流失補(bǔ)償費(fèi)，但它和治理費(fèi)是分開的。國務(wù)院提交全國人大常委會審議的修訂草案中，沒有把這兩個費(fèi)用進(jìn)行區(qū)分，因此各地提出了很多意見。我的印象很深，在修訂調(diào)研中，我們和河南省、山西省、黃委會以及市、縣各級從事水土保持工作的同志進(jìn)行了當(dāng)面的溝通。 彭真委員長曾講過“立法實(shí)際上就是在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”。這一刀怎么砍得準(zhǔn)，砍得符合我們最大多數(shù)人民群眾的利益，很重要的一點(diǎn)，就是要深入調(diào)查研究，而且要充分考慮不同的利益群體、不同的方面，進(jìn)行反復(fù)溝通和磋商。只有把情況弄得很清楚了，最后一刀才能砍得準(zhǔn)。 我們在河南和山西調(diào)研過程中，為什么專門要和省市縣三級水土保持部門的同志面對面進(jìn)行溝通和商談，我想主要是為了這個原因。經(jīng)過調(diào)研以后，在法律委員會的審議過程中，就把這個問題基本上解決了。 這個問題可以分為兩個層面。 第一個層面，是要明確誰造成流失誰負(fù)責(zé)治理。如新《水土保持法》第32條規(guī)定“開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動，造成水土流失的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行治理。”這是延續(xù)原法律規(guī)定的原則。如果不治理，新《水土保持法》引進(jìn)了“行政代履行”這樣一個行政強(qiáng)制性的法律制度。第56條明確規(guī)定“違反本法規(guī)定，開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動，造成水土流失不進(jìn)行治理的，縣級以上人民政府水行政部門責(zé)令限期治理。逾期仍不治理的，縣級以上人民水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用，由違法行為人承擔(dān)”。 另外，全國人大常委會法制工作委員會正在起草、審議《行政強(qiáng)制法》?！缎姓?qiáng)制法》對代履行制度將作進(jìn)一步完善，這樣就解決了原來的治理費(fèi)問題。治理費(fèi)屬于行政代履行制度的范疇。 第二個層面，建立了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。從我們了解的情況來看，多數(shù)省份都已經(jīng)制訂了相應(yīng)的辦法。這次明確水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度，是在法律層面確立并進(jìn)一步完善這一制度，具體就是在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易產(chǎn)生水土流失的其他區(qū)域，這跟前面水土保持方案制度的區(qū)域是一致的，除了原《水土保持法》規(guī)定的三區(qū)以外，新擴(kuò)展的區(qū)域必須通過水土保持規(guī)劃確定。在這個范圍之內(nèi)，如果開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者是從事其它生產(chǎn)建設(shè)活動，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。法律也明確規(guī)定，這個費(fèi)用要專項(xiàng)用于水土流失的預(yù)防和治理。預(yù)防和治理由水行政主管部門來負(fù)責(zé)組織實(shí)施。同時，新《水土保持法》進(jìn)一步明確“水土保持補(bǔ)償費(fèi)的收取使用管理辦法，由國務(wù)院的財政部門、國務(wù)院價格主管部門會同國務(wù)院水行政主管部門制定”。至于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過程中和在生產(chǎn)過程中發(fā)生的水土保持費(fèi)用，按照國家統(tǒng)一的財務(wù)會計制度來處理。 四、關(guān)于水土保持監(jiān)測與監(jiān)督 針對原《水土保持法》水土保持監(jiān)測體系和監(jiān)督措施不夠完善的情況，本次修訂在以下方面做了修訂和完善。國務(wù)院水行政主管部門要完善國家水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對全國水土流失進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，國務(wù)院和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府水行政主管部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持監(jiān)測情況，定期對水土流失狀況、變化趨勢、造成危害，以及水土流失預(yù)防和治理情況進(jìn)行公告?？h級以上人民政府水行政主管部門要加強(qiáng)水土保持監(jiān)測工作，發(fā)揮水土保持監(jiān)測工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會公共服務(wù)中的作用，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測工作經(jīng)費(fèi)。對可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測，并將監(jiān)測情況定期上報當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T。 同時，為了更好地實(shí)施《水土保持法》，法律授予了水土保持部門監(jiān)督檢查的職權(quán)。法律規(guī)定“縣級以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)對水土保持情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，流域管理機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)，可以行使國務(wù)院水行政主管部門的監(jiān)督檢查職權(quán)”。水土保持的監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)要求被檢查的單位或者個人提供有關(guān)的文件、證照、資料。被檢查的單位和個人拒不停止違法行為，造成嚴(yán)重水土流失的，報經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)，還可以采取查封、扣押實(shí)施違法行為的工具以及施工機(jī)械、設(shè)備等。 五、關(guān)于法律責(zé)任 法律制度的核心是權(quán)利和義務(wù)的對等，體現(xiàn)公正、公平的社會價值。有的同志認(rèn)為原《水土保持法》是個“軟”法。20多年前，水土保持機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍遠(yuǎn)沒有現(xiàn)在這么健全、完善，我們在晉陜蒙接壤地區(qū)調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)除了一些新開工的重化工生產(chǎn)基地以外，相當(dāng)一部分水土流失是坡耕地所造成的。水土流失問題并不能僅靠嚴(yán)格的、強(qiáng)硬的處罰措施來解決。因此，原《水土保持法》中法律責(zé)任的規(guī)定是留有余地的，是比較節(jié)制的。 中國的法律制度一定要符合中國的實(shí)際情況。隨著社會主義法律體系的完善，人民群眾的民主法制意識不斷增強(qiáng)、執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)不斷提高，特別是在近年來各類生產(chǎn)建設(shè)活動規(guī)模巨大，人為水土流失防治形勢十分嚴(yán)峻。在這樣的新形勢下，新《水土保持法》對原《水土保持法》的法律責(zé)任做了一個全面修訂。原來是9條，現(xiàn)在增加到12條，其中新增了7條，修訂了5條。主要體現(xiàn)在：一是對新設(shè)定或者修訂的制度設(shè)定了法律責(zé)任，進(jìn)一步完善了法律責(zé)任體系；二是增加了對違法行為的處罰種類，加大了處罰力度，體現(xiàn)了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t；三是完善了法律責(zé)任的履行方式，加強(qiáng)了法律責(zé)任的可執(zhí)行性和可操作性；四是與有關(guān)法律相銜接，精簡了具體的刑事責(zé)任、治安管理處罰、民事責(zé)任、行政處理等規(guī)定。 新《水土保持法》不僅對違法行為人加大了處罰力度，而且增加了對水行政主管部門，或者是從事水土保持工作的行政主管部門本身的法律責(zé)任，我認(rèn)為這是亮點(diǎn)。新《水土保持法》第47條規(guī)定“水行政主管部門，或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，不依法作出行政許可決定或者辦理批準(zhǔn)文件的，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到了違法行為的舉報不予查處的，或者有其他沒有依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它責(zé)任人員依法給予處分”。這是對水土保持工作人員自身的法律責(zé)任，體現(xiàn)了法律權(quán)利和義務(wù)的對等。一方面法律賦予了行政機(jī)關(guān)很多權(quán)利，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，包括采取行政措施的權(quán)利，同時法律在另一面也對行政機(jī)關(guān)及其工作人員規(guī)定了法律責(zé)任，如果不依法行政，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
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