一、案情簡介

2023年3月7日，上海市水務(wù)局執(zhí)法總隊(duì)（以下簡稱“總隊(duì)”）執(zhí)法人員在崇明區(qū)進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)某公司城市道路項(xiàng)目涉嫌存在水土保持違法行為。經(jīng)總隊(duì)執(zhí)法人員調(diào)查，該項(xiàng)目占地面積58450平方米、土石方挖填總量13.19萬立方米，自2022年7月12日開工建設(shè)，當(dāng)事人未能提供生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批許可，涉嫌違反《中華人民共和國水土保持法》第二十六條之規(guī)定。

二、查處情況

2023年3月7日，執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查，拍攝取證照片并向涉嫌的違法生產(chǎn)建設(shè)單位發(fā)出《詢問通知書》，要求其于2023年3月14日來總隊(duì)接受調(diào)查詢問。2023年3月14日，建設(shè)單位當(dāng)事人來總隊(duì)接受調(diào)查詢問，并對詢問筆錄、現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場勘驗(yàn)圖簽字，表示情況屬實(shí)無異議，予以確認(rèn)。總隊(duì)通過對該項(xiàng)目所實(shí)施的違法行為和證據(jù)等進(jìn)行綜合分析，由于該建設(shè)項(xiàng)目占地面積約5.84萬平方米，根據(jù)《上海市水土保持管理辦法》第十條的規(guī)定，建設(shè)單位未編制水土保持方案報(bào)告書就開工建設(shè)，認(rèn)定屬于未按要求編報(bào)水土保持方案開工建設(shè)的行為，違反《中華人民共和國水土保持法》第二十六條的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》第五十三條第一項(xiàng)的規(guī)定，2023年4月4日，執(zhí)法人員向當(dāng)事人送達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》和《責(zé)令改正通知書》，要求其立即停止違法行為并責(zé)令其自收到通知書之日起3個(gè)月內(nèi)編制水土保持方案并到水行政主管部門報(bào)批。2023年7月3日，建設(shè)單位提交《承諾書》，承諾于2023年8月25日前取得該項(xiàng)目的水土保持審批文件。2023年8月23日，當(dāng)事人取得水土保持方案行政許可決定書。至此，該公司在規(guī)定承諾的期限內(nèi)補(bǔ)辦了水土保持方案審批手續(xù)，案件結(jié)案。

三、案例啟示

1.調(diào)整規(guī)劃，突出水土保持監(jiān)督執(zhí)法重點(diǎn)。2021年，《上海市水土保持規(guī)劃》進(jìn)行修編，將水土流失易發(fā)區(qū)的范圍調(diào)整為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域和集中式開發(fā)建設(shè)區(qū)域。重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域主要包括飲用水水源保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)和自然保護(hù)區(qū)（如崇明生態(tài)島、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、生態(tài)公益林等）、重要河流；集中式開發(fā)建設(shè)區(qū)域指全市連片開發(fā)建設(shè)區(qū)域，包括虹橋商務(wù)主城片區(qū)、臨港南匯新城和長三角一體化示范區(qū)的先行啟動區(qū)。調(diào)整后的易發(fā)區(qū)面積由原先的5710平方公里下降至2450平方公里，主城區(qū)內(nèi)易發(fā)區(qū)范圍顯著減少。由于不在易發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的項(xiàng)目不再需要編制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案，所以本市“未批先建”執(zhí)法檢查的重點(diǎn)區(qū)域也由原先幾乎覆蓋上海全市轉(zhuǎn)移至上述幾個(gè)易發(fā)區(qū)。本案即是執(zhí)法人員在崇明區(qū)開展水土保持專項(xiàng)執(zhí)法時(shí)發(fā)現(xiàn)。

2.加大巡查力度，拓寬發(fā)現(xiàn)機(jī)制。上海市執(zhí)法監(jiān)管主要以事前監(jiān)管、批后監(jiān)管加日常巡查的方式進(jìn)行，重點(diǎn)為批后監(jiān)管。在批后監(jiān)管中，總隊(duì)與市水務(wù)局水保處每年就年度水土保持監(jiān)督檢查工作下發(fā)工作計(jì)劃，對違法事項(xiàng)根據(jù)水土保持審批主體不同，區(qū)批的由各區(qū)水務(wù)機(jī)構(gòu)查處；市批的交由總隊(duì)查處。對于事前監(jiān)管，主要依靠水利部及本市的衛(wèi)星遙感擾動圖斑進(jìn)行核查，涉嫌的違法行為由各區(qū)水務(wù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處。本案中執(zhí)法人員在日常巡查中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人未按要求編報(bào)水土保持方案開工建設(shè)，在發(fā)現(xiàn)時(shí)間上要比衛(wèi)星圖斑解譯和航拍更加及時(shí)，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)整改，及時(shí)落實(shí)減少水土流失的防治措施。

3.完善裁量基準(zhǔn)，優(yōu)化營商環(huán)境。對于水土保持“未批先建”的違法行為的整改期限，在《中華人民共和國水土保持法》第五十三條第一項(xiàng)中并沒有明確規(guī)定，成為實(shí)際執(zhí)法過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本案中3個(gè)月的整改期限是總隊(duì)通過積極與管理部門、行政審批部門、方案設(shè)計(jì)單位等多家單位開展調(diào)研而確定的，這種通過經(jīng)驗(yàn)的積累得出的整改期限具有參考意義。一方面給企業(yè)加壓，促進(jìn)企業(yè)及時(shí)落實(shí)整改，另一方面給予企業(yè)充足的時(shí)間去辦理審批手續(xù)。但經(jīng)驗(yàn)得出的數(shù)據(jù)往往也會存在例外，如一些企業(yè)因?yàn)橹贫鹊年P(guān)系，內(nèi)部流程較多，流轉(zhuǎn)較慢；建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模較大，材料收集復(fù)雜，無法在規(guī)定的3個(gè)月內(nèi)完成整改。故在確定整改期限為3個(gè)月的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化了裁量基準(zhǔn)。根據(jù)上海市水務(wù)局關(guān)于印發(fā)《水利行業(yè)違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》的通知中第十二項(xiàng)未按要求編報(bào)水土保持方案開工建設(shè)中，明確了因當(dāng)事人內(nèi)部流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目招投標(biāo)等原因，需延長整改時(shí)限的，由當(dāng)事人書面承諾具體整改時(shí)限，經(jīng)審議通過的，可合理延長整改時(shí)限。延長整改時(shí)限內(nèi)仍未整改的，從重30%處罰。通過當(dāng)事人書面承諾具體整改時(shí)間的方式，優(yōu)化了營商環(huán)境，增強(qiáng)當(dāng)事人積極整改的信心。

4.加大宣傳力度，做到全民知曉。近年來，市水務(wù)局和總隊(duì)不斷加強(qiáng)普法宣傳力度，通過微信公眾號，視頻號、微博、普法講座、送法進(jìn)企業(yè)、上海水務(wù)有獎舉報(bào)小程序等多方位地推廣水土保持工作。執(zhí)法總隊(duì)以水務(wù)海洋微信公眾號為載體，連續(xù)四年制作推出了《水土保持那點(diǎn)事》《水土保持那點(diǎn)事2》《水土保持那點(diǎn)事3》和《滬水普法云課堂（水土保持篇）》等宣傳視頻。公眾號發(fā)布的“查處！上海水務(wù)部門嚴(yán)厲打擊水土保持違法行為”這篇文章，點(diǎn)擊量達(dá)8000余次，并被多家媒體轉(zhuǎn)載，極大提升了社會知曉性，全社會水土保持法治意識不斷提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市水土保持“未批先建”的立案查處數(shù)由2020-2022年的42件，下降到2023年的3件，此類違法行為大幅降低。

（供稿單位：上海市水務(wù)局執(zhí)法總隊(duì)）