一、案情簡介

2023年3月7日，上海市水務局執(zhí)法總隊（以下簡稱“總隊”）執(zhí)法人員在崇明區(qū)進行執(zhí)法檢查時，發(fā)現(xiàn)某公司城市道路項目涉嫌存在水土保持違法行為。經(jīng)總隊執(zhí)法人員調(diào)查，該項目占地面積58450平方米、土石方挖填總量13.19萬立方米，自2022年7月12日開工建設，當事人未能提供生產(chǎn)建設項目水土保持方案審批許可，涉嫌違反《中華人民共和國水土保持法》第二十六條之規(guī)定。

二、查處情況

2023年3月7日，執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查，拍攝取證照片并向涉嫌的違法生產(chǎn)建設單位發(fā)出《詢問通知書》，要求其于2023年3月14日來總隊接受調(diào)查詢問。2023年3月14日，建設單位當事人來總隊接受調(diào)查詢問，并對詢問筆錄、現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場勘驗圖簽字，表示情況屬實無異議，予以確認。總隊通過對該項目所實施的違法行為和證據(jù)等進行綜合分析，由于該建設項目占地面積約5.84萬平方米，根據(jù)《上海市水土保持管理辦法》第十條的規(guī)定，建設單位未編制水土保持方案報告書就開工建設，認定屬于未按要求編報水土保持方案開工建設的行為，違反《中華人民共和國水土保持法》第二十六條的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》第五十三條第一項的規(guī)定，2023年4月4日，執(zhí)法人員向當事人送達《責令停止違法行為通知書》和《責令改正通知書》，要求其立即停止違法行為并責令其自收到通知書之日起3個月內(nèi)編制水土保持方案并到水行政主管部門報批。2023年7月3日，建設單位提交《承諾書》，承諾于2023年8月25日前取得該項目的水土保持審批文件。2023年8月23日，當事人取得水土保持方案行政許可決定書。至此，該公司在規(guī)定承諾的期限內(nèi)補辦了水土保持方案審批手續(xù)，案件結(jié)案。

三、案例啟示

1.調(diào)整規(guī)劃，突出水土保持監(jiān)督執(zhí)法重點。2021年，《上海市水土保持規(guī)劃》進行修編，將水土流失易發(fā)區(qū)的范圍調(diào)整為重點保護區(qū)域和集中式開發(fā)建設區(qū)域。重點保護區(qū)域主要包括飲用水水源保護區(qū)、重要生態(tài)和自然保護區(qū)（如崇明生態(tài)島、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、生態(tài)公益林等）、重要河流；集中式開發(fā)建設區(qū)域指全市連片開發(fā)建設區(qū)域，包括虹橋商務主城片區(qū)、臨港南匯新城和長三角一體化示范區(qū)的先行啟動區(qū)。調(diào)整后的易發(fā)區(qū)面積由原先的5710平方公里下降至2450平方公里，主城區(qū)內(nèi)易發(fā)區(qū)范圍顯著減少。由于不在易發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的項目不再需要編制生產(chǎn)建設項目水土保持方案，所以本市“未批先建”執(zhí)法檢查的重點區(qū)域也由原先幾乎覆蓋上海全市轉(zhuǎn)移至上述幾個易發(fā)區(qū)。本案即是執(zhí)法人員在崇明區(qū)開展水土保持專項執(zhí)法時發(fā)現(xiàn)。

2.加大巡查力度，拓寬發(fā)現(xiàn)機制。上海市執(zhí)法監(jiān)管主要以事前監(jiān)管、批后監(jiān)管加日常巡查的方式進行，重點為批后監(jiān)管。在批后監(jiān)管中，總隊與市水務局水保處每年就年度水土保持監(jiān)督檢查工作下發(fā)工作計劃，對違法事項根據(jù)水土保持審批主體不同，區(qū)批的由各區(qū)水務機構(gòu)查處；市批的交由總隊查處。對于事前監(jiān)管，主要依靠水利部及本市的衛(wèi)星遙感擾動圖斑進行核查，涉嫌的違法行為由各區(qū)水務執(zhí)法機構(gòu)查處。本案中執(zhí)法人員在日常巡查中發(fā)現(xiàn)當事人未按要求編報水土保持方案開工建設，在發(fā)現(xiàn)時間上要比衛(wèi)星圖斑解譯和航拍更加及時，做到及時發(fā)現(xiàn)，及時整改，及時落實減少水土流失的防治措施。

3.完善裁量基準，優(yōu)化營商環(huán)境。對于水土保持“未批先建”的違法行為的整改期限，在《中華人民共和國水土保持法》第五十三條第一項中并沒有明確規(guī)定，成為實際執(zhí)法過程中的重點和難點。本案中3個月的整改期限是總隊通過積極與管理部門、行政審批部門、方案設計單位等多家單位開展調(diào)研而確定的，這種通過經(jīng)驗的積累得出的整改期限具有參考意義。一方面給企業(yè)加壓，促進企業(yè)及時落實整改，另一方面給予企業(yè)充足的時間去辦理審批手續(xù)。但經(jīng)驗得出的數(shù)據(jù)往往也會存在例外，如一些企業(yè)因為制度的關系，內(nèi)部流程較多，流轉(zhuǎn)較慢；建設項目規(guī)模較大，材料收集復雜，無法在規(guī)定的3個月內(nèi)完成整改。故在確定整改期限為3個月的前提下，進一步優(yōu)化了裁量基準。根據(jù)上海市水務局關于印發(fā)《水利行業(yè)違法行為行政處罰裁量基準》的通知中第十二項未按要求編報水土保持方案開工建設中，明確了因當事人內(nèi)部流轉(zhuǎn)、項目招投標等原因，需延長整改時限的，由當事人書面承諾具體整改時限，經(jīng)審議通過的，可合理延長整改時限。延長整改時限內(nèi)仍未整改的，從重30%處罰。通過當事人書面承諾具體整改時間的方式，優(yōu)化了營商環(huán)境，增強當事人積極整改的信心。

4.加大宣傳力度，做到全民知曉。近年來，市水務局和總隊不斷加強普法宣傳力度，通過微信公眾號，視頻號、微博、普法講座、送法進企業(yè)、上海水務有獎舉報小程序等多方位地推廣水土保持工作。執(zhí)法總隊以水務海洋微信公眾號為載體，連續(xù)四年制作推出了《水土保持那點事》《水土保持那點事2》《水土保持那點事3》和《滬水普法云課堂（水土保持篇）》等宣傳視頻。公眾號發(fā)布的“查處！上海水務部門嚴厲打擊水土保持違法行為”這篇文章，點擊量達8000余次，并被多家媒體轉(zhuǎn)載，極大提升了社會知曉性，全社會水土保持法治意識不斷提升。據(jù)統(tǒng)計，全市水土保持“未批先建”的立案查處數(shù)由2020-2022年的42件，下降到2023年的3件，此類違法行為大幅降低。

（供稿單位：上海市水務局執(zhí)法總隊）