黃自強 2003年05月12日

本文用創(chuàng)新意識和思維方法，對進一步做好黃土高原世行貸款項目的建設(shè)管理，提出一些新的思考，供同行研討。

黃土高原水土保持世行貸款項目已實施兩期，貸款額度達3億美元，總投資約47億元人民幣，治理水土流失面積約1萬平方公里。一期工程總體上已于2002年8月順利通過驗收，6項考核指標，5項非常滿意，1項滿意，得到了世行驗收組的充分肯定，世行謂之“旗幟工程”。一期項目從準備到結(jié)束歷時14個年頭，經(jīng)歷了坎坎坷坷，今天回過頭來反思這項工作，無論從管理上、投資機制上、科技含量上以及項目工程的質(zhì)量上都應(yīng)該看到存在的不足，對以前在整個項目組織、工作機制、資金運作、科技推廣及科技含量的提高方面都應(yīng)該認真進行總結(jié)，既要肯定好的方面，又要把存在的問題找出來，這樣才能有所創(chuàng)新，對二期、以至于下一步的三期項目有所指導(dǎo)。

1 關(guān)于一期項目

1．1 做好項目的國內(nèi)總結(jié)

世行要求的總結(jié)文件主要是兩方面，一個是財務(wù)方面的總結(jié)，通過結(jié)算，作好財務(wù)分析，然后在這個基礎(chǔ)上，搞好項目審計。另一個是根據(jù)世行的要求做好項目總結(jié)報告，并附一個項目監(jiān)測報告和評價分析。同時作為總結(jié)自身的經(jīng)驗和教訓(xùn)，就有一個國內(nèi)總結(jié)的要求。作為一個系統(tǒng)的總結(jié)，目前好多問題還沒有提到管理理論的高度上來，層次低，達不到要求。國內(nèi)總結(jié)主要應(yīng)包括五個方面的工作：

一是對資料的收集整理要在原來基礎(chǔ)上提高系統(tǒng)性和規(guī)范性。資料的收集要以小流域為單元，以縣為單位進行匯總。這是總結(jié)工作的基本依據(jù)。

二是對項目的大事進行匯編。從項目開始準備、評估、可研一直到驗收整個過程中發(fā)生的一些大的事情按大事記的形式列出來。這是項目的整體性實踐過程的歸納。

三是對項目監(jiān)測資料進行系統(tǒng)整理分析。目前，這部分資料都已以表格的形式作出來了，還要通過數(shù)據(jù)集成形成一個系統(tǒng)的分析報告，以數(shù)據(jù)說話，以分析定論，這項工作可以與前面的第一項工作結(jié)合起來，第一項工作在統(tǒng)計效益時搞了一些指標，這里要做的是怎樣通過監(jiān)測把這些指標反映出來。

四是搞好各級組織情況的統(tǒng)計與分析。項目歷時比較長，項目組織的演變，組織情況的變化，人員的更替，整個項目從領(lǐng)導(dǎo)到具體的工作人員、農(nóng)民群眾究竟有多少人參與。這項工作也是以縣為單位，以小流域為單元進行統(tǒng)計分析。這里要特別注意，在整個過程中人員素質(zhì)的變化和提高、人員的培養(yǎng)問題。同時要把典型人物的材料進行整理，不僅要突出組織者、管理者，還要突出農(nóng)民典型，包括農(nóng)民技術(shù)員。要通過這方面的工作來反映我們這個項目是怎樣培養(yǎng)人的，是怎么提高人員的整體素質(zhì)的，是怎樣改變?nèi)藛T的文化結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)的，把這些情況統(tǒng)計分析出來是一項很了不起的創(chuàng)新成果。

五是對財務(wù)管理情況進行匯總分析。項目實施后，各項目辦制定的管理辦法、管理制度、資金的運作方向，資金的運轉(zhuǎn)情況、月報、年報的匯總，竣工后的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、經(jīng)營管理等，從中找出一些資本運作的規(guī)律來。只有有了這些基本資料，然后在這個基礎(chǔ)上提高一步，才能體現(xiàn)項目的技術(shù)水平和認識水平。一期項目總結(jié)搞好了，就可以為二期項目的竣工和總結(jié)提供借鑒，實現(xiàn)新的提高。

1．2 重視一期項目區(qū)的可持續(xù)發(fā)展

世行一期項目執(zhí)行得很好，應(yīng)當(dāng)說3～5年后效益會更明顯，但是如果不注重項目區(qū)的可持續(xù)發(fā)展要求，不注重項目建成后的管護和一些政策的落實，項目建設(shè)成果就得不到鞏固和提高。項目區(qū)能不能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是關(guān)系中國政府能否搞好世行項目的問題。因此要在政策和機制等方面做好協(xié)調(diào)保障工作。

第一，落實政策。國家的有關(guān)政策，一定要在項目區(qū)切切實實地落實，如土地政策問題、農(nóng)民承包政策問題等等。要明確所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，所有者可以是經(jīng)營者，也可以不是經(jīng)營者，但是經(jīng)營者必須是管護責(zé)任者。要通過落實管護責(zé)任，建立起良性運行機制。

第二，建立滾動發(fā)展機制。國家這幾年對西部地區(qū)、黃土高原地區(qū)增加了投資，農(nóng)民群眾的生活水平也有所改善，但是與東部地區(qū)之間的差距還很大，其中很重要的原因是觀念上的差異。今后建成的項目區(qū)，必須考慮通過國家政策，促進市場機制的形成,逐步滾動發(fā)展。生態(tài)項目是可以改變投資環(huán)境的，因此，可以利用市場交換法則，進行資金轉(zhuǎn)換。溝道治理后，可以讓個人或公司來承包經(jīng)營，也可以轉(zhuǎn)讓，要注意實現(xiàn)資本的轉(zhuǎn)換和增值，因地制宜地建立滾動發(fā)展機制。

第三，已建成的項目區(qū)，要與其它生態(tài)項目協(xié)調(diào)起來，要向當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)匯報，爭取項目區(qū)各種生態(tài)項目的協(xié)調(diào)結(jié)合，可以把項目搞得更好。這就是系統(tǒng)性原則。

2 關(guān)于二期項目

二期項目應(yīng)充分吸取一期項目的經(jīng)驗與教訓(xùn)，提高項目建設(shè)水平，主要從四個方面體現(xiàn)，一是工程質(zhì)量更好，二是政策機制更完善，三是投資效益更大，四是科技含量更高。二期項目的執(zhí)行是在國家對生態(tài)工程有一個轉(zhuǎn)折性轉(zhuǎn)變的情況下實施的，中央開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，十分重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護，提出了人和自然和諧相處的理念，所以在執(zhí)行二期項目時應(yīng)充分利用這些因素，把二期搞得更好。同時在項目管理上要有改革意識，特別要把項目實施與生態(tài)環(huán)境建設(shè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，把自然規(guī)律與經(jīng)濟規(guī)律結(jié)合起來。

根據(jù)二期現(xiàn)在的進度，下一步真正要抓好的主要是質(zhì)量問題。一是造林種草。二是苗圃建設(shè)。著重抓機制及質(zhì)量問題，苗圃的經(jīng)營應(yīng)提倡準企業(yè)的經(jīng)營模式。三是果園建設(shè)。果園建設(shè)一定要用優(yōu)質(zhì)苗木和好的品種，要把好苗木質(zhì)量關(guān)和果品質(zhì)量關(guān)。四是管理工作。目前的項目管理，主要要放在對不平衡縣的監(jiān)督協(xié)調(diào)管理上面，在世行要求的基本框架下，能調(diào)整的盡早調(diào)整。五是財務(wù)管理。應(yīng)及時報帳，提高資金的周轉(zhuǎn)率和使用效益。

3 關(guān)于三期項目

三期項目的關(guān)鍵在于做好科學(xué)論證，論證的核心是實現(xiàn)怎樣的價值。第一是明確項目定位。三期項目是純公益性的，還是半公益性的，應(yīng)該與一期和二期有所區(qū)分，根據(jù)世行貸款的性質(zhì)和投資效益的要求作出選擇。第二是項目內(nèi)容的設(shè)計。要根據(jù)能否滿足世行要求的運作機制，能否保證世行資金效益的順利實現(xiàn)，能否建立還貸機制這樣一個標準來選擇項目區(qū)和項目措施。三期項目各省不一定要千篇一律，可以各有側(cè)重，就象黃河水保生態(tài)工程搞的17個示范項目區(qū)一樣，各有所長，各有特點，有的以壩系為主，有的以溝道封禁為主，有的以生物措施為主等，所以各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)自己的特點、特色來搞自己的項目。第三是做好初步規(guī)劃。根據(jù)人與自然和諧相處這一指導(dǎo)思想和國家大局進行規(guī)劃，突出當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，搞好項目范圍、措施配置、總體布局的規(guī)劃。如果不改變當(dāng)前這種簡單的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，就產(chǎn)生不了好的效益，就變不成生產(chǎn)力，農(nóng)民也難以富起來。這就是用價值中心思維的方式來處理世行三期立項工作的基本考慮。