典型經(jīng)驗介紹---山西

 

與時俱進 創(chuàng)新機制

推進精品小流域建設健康發(fā)展

 

山西省水利廳

二○○二年五月

 

山西地處黃河中游，十年九旱，自然災害頻繁，是全國水土流失最嚴重的省份之一。全省土地總面積15.6萬km2，其中水土流失面積9.3萬km2，每年向黃河、海河輸送泥沙4.56億t，其中輸入黃河的泥沙達3.67億t，占到入黃泥沙1/4。全省119個縣（市、區(qū)），縣縣都有水土流失問題；50個貧困縣、380萬貧困人口，大都集中在水土流失嚴重的呂梁、太行兩山。全省森林覆蓋率為全國平均水平的38%，人均水資源占有量為全國平均的17%，草地沙化、堿化、退化現(xiàn)象嚴重。可以說，水土流失是山西的頭號環(huán)境問題，是山區(qū)貧困的根源，也是山西經(jīng)濟社會發(fā)展必須率先解決的戰(zhàn)略問題。

為遏制水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，在水利部的大力支持下，歷屆省委、省政府帶領全省人民進行了艱苦卓絕的治山治水斗爭，不斷探索新情況，解決新問題，總結新經(jīng)驗，在各個時期都創(chuàng)造和積累了與時俱進、具有明顯時代特征的治理典型和成功經(jīng)驗。特別是近幾年來，我們在不斷鞏固戶包、拍賣治理的基礎上，堅持把政府行為和市場機制有機地結合起來，通過大力推行專業(yè)隊治理和報賬制管理，積極扶持治理大戶，不斷創(chuàng)新水土保持生態(tài)建設的組織形式和運行機制，初步走出了一條適應新形勢要求的精品小流域建設的新路子。下面，就我省的一些實踐和體會作一簡要匯報。

一、適應大規(guī)模水土保持生態(tài)環(huán)境建設的需要，大力發(fā)展精品小流域

精品小流域是指面積在10km2以上，通過全面規(guī)劃、精心施工和5—10年的后期管護完善，使水土資源的開發(fā)利用效益得到最大發(fā)揮，水土流失得到有效控制，生態(tài)環(huán)境明顯改善的小流域。包括以下幾方面內容：

1.措施配置合理，山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃，梁峁坡溝川綜合治理，形成了完整的水土流失防御體系；

2.流域治理度達70%以上，各項措施質量達到部頒標準，土地利用率達到80%以上；

3.綜合治理措施保存率達到80%以上，生態(tài)環(huán)境明顯改善；

4.保土效益顯著，竣工3－5年后土壤侵蝕量減少70%以上；

5.新的人為水土流失得到控制，開礦、修路等生產(chǎn)建設的廢土、廢石得到妥善處理；

6.水土保持和農(nóng)業(yè)新技術、新方法、新品種得到推廣應用，土地生產(chǎn)率高于周圍同類地區(qū)的20%-50%；

7.符合農(nóng)民意愿和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展要求，主導產(chǎn)業(yè)突出，人均純收入高出當?shù)仄骄降?0%以上；

8.治理成果權屬明確，且有可靠的管理辦法。

幾年來，精品小流域建設取得了顯著成效，主要表現(xiàn)在兩個方面：

1.精品數(shù)量多。1999年以來，我省先后有117條小流域被水利部和財政部聯(lián)合命名為“全國水土保持生態(tài)環(huán)境建設‘十百千’示范小流域”。為充分發(fā)揮示范的輻射帶動作用，加快水土流失防治步伐，2001年全省鋪開精品小流域125條。在此基礎上，今年提出在永定河上游、汾河上游、三川河、昕水河、保德平魯風沙源區(qū)，與水利部聯(lián)合共建五大流域水保生態(tài)示范區(qū)。

2.科技含量高。在精品小流域建設中，應用“黃土高原土壤侵蝕與管理地理信息系統(tǒng)”成果，完成了40余條小流域的規(guī)劃設計。在水利部組織的典型流域初步設計評選活動中，我省的南營溝、狼窩溝流域被評為優(yōu)秀設計一等獎和二等獎。在全國水土保持生態(tài)建設應用“3S”技術大比武中，我省獲得遙感影像現(xiàn)場解譯一等獎、“3S”技術綜合應用展示二等獎、GPS應用和“3S”技術基礎知識筆試兩項三等獎。高新技術的應用，提高了流域治理的科學性，推動了精品小流域建設上規(guī)模、上檔次、出效益。

二、適應精品小流域建設和市場經(jīng)濟的需要，大力推行專業(yè)隊治理

精品小流域建設投資多、規(guī)模大、任務重，再采取發(fā)動群眾搞大會戰(zhàn)的辦法，很容易出現(xiàn)只完成任務、不講求質量的形式主義；而依靠一家一戶的零星作業(yè)，又難以滿足大規(guī)模治理的需要。如何加快這些項目的建設步伐，關鍵是要采取適應市場經(jīng)濟的組織形式。水保治理專業(yè)隊是農(nóng)民群眾在市場經(jīng)濟條件下，以利益為紐帶組織起來的經(jīng)營實體，它們以獨立的法人資格，通過投標競標方式承包工程項目，他們和建設主管單位之間是承包商與業(yè)主的關系，建設單位出資發(fā)包，專業(yè)隊包任務、包質量、包管護，提供治理成果，雙方的權利、義務和責任非常明確。為了推廣專業(yè)隊治理經(jīng)驗，2000年，省水保委向全省發(fā)出了《關于在全省開展學習偏關縣水土保持專業(yè)隊治理經(jīng)驗的通知》，現(xiàn)在，專業(yè)隊治理的辦法已在重點項目區(qū)得到普遍推廣，大的造林工程、骨干壩工程、土建工程等多數(shù)都發(fā)包給專業(yè)隊治理，取得了比較好的效果。全省從事水保生態(tài)建設的專業(yè)隊伍已發(fā)展到603個、總人數(shù)1.6萬人。一些地方的專業(yè)隊不僅承攬本縣建設項目，而且還到外地承攬項目，成為水保及生態(tài)環(huán)境建設中一支十分活躍的力量。

專業(yè)隊的運作機制，加快了水保工程實行“三制”管理的進程，使項目法人治理結構走向完善。依照程序對項目工程進行公開招標，把競爭機制、風險機制引入流域治理，變行政命令為市場調節(jié)，使指令性任務成為競爭性工程，既可選到資質較好、信譽度較高的專業(yè)隊，又能最大限度地節(jié)約投資，保證精品小流域的建設質量。聘請監(jiān)理單位對施工整個過程進行監(jiān)理，保證了對工程工期、投資和效益的有效控制。目前省和11市（地）全部成立了水保工程項目監(jiān)理機構，《山西省水土保持生態(tài)建設工程監(jiān)理規(guī)劃》、《山西省水土保持生態(tài)建設工程項目監(jiān)理設施方案》已經(jīng)出臺，促進水保生態(tài)工程建設走上科學化、規(guī)范化、制度化的管理軌道。

三、適應資金越多越需加強管理的要求，大力推行工程報賬制

現(xiàn)在，我省每年水土保持生態(tài)建設的投入達到2.3億元，為歷史上最多的時期。如何花好這些投資，保證投資效益是我們必須著力解決好的一個問題。近些年來，我們在總結世行水土保持項目實行報賬制的管理辦法中，越來越清楚地認識到，實行報賬制是加強項目資金管理，保證投資使用效益的有效措施。

隨著國家對水土保持生態(tài)建設投資的增加，特別是農(nóng)村稅費改革后，生態(tài)建設作為一項公益事業(yè)，更多的投入將來自政府，國家花錢買生態(tài)將成為今后生態(tài)建設的基本模式，這就為推行報賬制提供了重要前提。同時，隨著水保專業(yè)隊伍的發(fā)展壯大，再加上配套的監(jiān)理機制，推行項目報賬制將逐步成為可能。目前實行報賬制的工程，已由最初的世行項目和汾河上游治理項目，推廣到國債生態(tài)項目、黃河中游水保生態(tài)建設等項目，實行報賬制管理的總投資達到1.3億元，有效提高了工程質量和資金使用效益。

實行報賬制必須與嚴格的檢查驗收制度相結合。對工程措施按合同要求和標準驗收合格的，一次性兌付資金；驗收不合格的，進行返工，費用自行負責。對生物措施按合同要求，達到設計栽植密度和工程質量標準、造林成活率達到85%以上的，兌付70%的資金，其余30%作為管護、補植、撫育的抵押金，根據(jù)第二年春季復驗結果進行兌現(xiàn)，保存率達標的退付抵押金，保存率不達標的按減少的面積和株數(shù)予以扣除，對對保存率在85%以上的，按合同給予獎勵。由于工程質量和管理的好壞直接影響到施工者的經(jīng)濟效益，因此，施工單位在施工中嚴把每個環(huán)節(jié)，在管護上責任到人，有效地克服了以往“重建輕管”的弊病。實踐證明，沒有嚴格檢查驗收作保證，虛報多報就可能發(fā)生，報賬制的管理方法也只能是一個幌子；沒有信譽良好的報賬作后盾，再嚴格的驗收結果也只能成為一紙空文。

四、適應農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整和農(nóng)民致富的需要，積極扶持大戶治理

在生態(tài)環(huán)境惡劣、國家投資密集的重點地區(qū)大力推行專業(yè)隊治理和報賬制管理的同時，在非重點項目區(qū)認真落實戶包、拍賣政策，積極扶持大戶治理，放手讓一些先富起來的農(nóng)民群眾和各種社會力量進山治理開發(fā)。水保治理大戶是農(nóng)村先進生產(chǎn)力的代表，是傳播農(nóng)業(yè)新技術、推廣農(nóng)業(yè)新品種的重要載體，代表了農(nóng)村發(fā)展民營經(jīng)濟的方向。這些大戶既有先富起來的農(nóng)民，也有不少城鎮(zhèn)居民、下崗職工、機關干部和企業(yè)家。他們以市場經(jīng)濟為導向，以科技進步為龍頭，以規(guī)模經(jīng)營為基礎，以土地、資金、技術、信息、勞力資源的優(yōu)化組合為手段，以農(nóng)、林、牧、副、漁綜合開發(fā)為重點，治理開發(fā)方向明確，經(jīng)營管理機制靈活，已經(jīng)成為新形勢下“四荒”治理開發(fā)的一支重要力量。現(xiàn)在，我省大戶治理呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的局面，治理開發(fā)500畝以上的大戶達到4398戶，其中以承包方式治理的有2204戶，以購買方式治理的有2044戶，以股份合作模式治理的有150戶。

大戶治理是戶包治理的延伸和發(fā)展，是新時期推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整的重要帶動力量，有利于促進山區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構的調整，推動水保治理走上產(chǎn)業(yè)化發(fā)展軌道；有利于加快治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢快速轉變；有利于拓寬農(nóng)民增收渠道，促進城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)；有利于加快水?？萍汲晒D化，實現(xiàn)小流域生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，提高了小流域產(chǎn)品的競爭力。在培植水保治理大戶上，一是積極為他們提供服務，幫助他們明確投資重點，預測市場前景，增強他們投資的成功率；二是按照政策，積極為他們落實產(chǎn)權，對危害大戶合法權益的行為堅決糾正和懲處，依法保護他們的合法權益；三是給他們以合理的投資扶持。對大戶治理項目，經(jīng)科學評估，治理難度確實較大的、對區(qū)域性生態(tài)環(huán)境有重要影響，確屬生態(tài)公益性的，給以適當?shù)耐顿Y補助。目前省水利廳已出臺了《關于培植水保治理大戶的暫行辦法》，并爭取使這一辦法能盡快以省政府的名義出臺。

我省是一個生態(tài)環(huán)境極為脆弱的地區(qū)，盡管這幾年生態(tài)環(huán)境建設的步子明顯加快，但由于基礎太差，再加上工作上的原因，和兄弟省區(qū)相比，我們還有許多需要加倍努力的地方。我們一定借這次會議機會，虛心學習兄弟省區(qū)的好經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新機制，完善辦法，以更加扎實有效的工作推動精品小流域建設，為遏制水土流失、改善生態(tài)環(huán)境做出不懈的努