水利部黃委：轉變觀念 深化改革 重塑黃土高原
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設網(wǎng) 上傳日期:2001-08-13 打印本文章 【字體】 大 中 小
黃河流域黃土高原地區(qū)，水土流失面積廣、強度大、產(chǎn)沙區(qū)域集中、水土流失類型多樣、成因復雜、治理難度很大，是我國乃至世界上水土流失最嚴重、生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)。全區(qū)水土流失面積45.4萬km2，占區(qū)域總面積的70.9%。其中侵蝕模數(shù)大于5000t/km2·a的強度以上水蝕面積，占全國同類面積的38.7%；侵蝕模數(shù)大于15000t/km2·a的劇烈水蝕面積，占全國同類面積的89%。局部地區(qū)的侵蝕模數(shù)超過30000t/km2·a。
新中國成立以來，特別是在廿世紀的最后十年里，黃河流域黃土高原地區(qū)的水土保持生態(tài)建設工作，以《中華人民共和國水土保持法》頒布實施為契機，在黨中央國務院的高度重視和水利部的領導下，取得了顯著成效。據(jù)初步統(tǒng)計，10年間黃河流域共開展水土流失初步治理面積10.58萬km2，是建國以來發(fā)展最快的時期，其中營造水土保持林8910萬畝，人工種草3030萬畝，建設以梯田為主的基本農田3762萬畝，建設水土保持治溝骨干工程1079座。特別是“九五”期間，平均年治理速度約1.2萬km2，較“八五”期間的年均治理速度提高了近30個百分點；中央投入黃河流域的水土保持經(jīng)費約30億元，超過了“八五”以前45年的總和。水土保持生態(tài)建設的開展，有效地改善了當?shù)氐纳a(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，據(jù)專家測算，黃土高原的水利水土保持措施，年均減少入黃泥沙3億t左右，為確保黃河的長治久安做出了重要貢獻。
過去的10年，是黃河流域水土保持生態(tài)建設工作極不平凡的10年，也是不斷探索、不斷開拓、轉變觀念、深化改革的10年。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一、推出了以“四荒”拍賣為主體的政策舉措
黃土高原地區(qū)在80年代戶包治理小流域的基礎上，90年代初又推出了以“明晰所有權，拍賣使用權，搞活經(jīng)營權，放開建設權”為標志的拍賣“四荒”地使用權重大政策改革舉措。先后以多種形式共出讓“四荒”使用權面積6萬多km2，參與農戶135萬戶，參與的機關、企事業(yè)單位1200多家，收回拍賣資金2.5億多元。目前，全流域已初步形成了農民、工人、干部、企事業(yè)單位、社會團體全面參與，個人、集體、國家一齊上，戶包、拍賣、租賃、股份合作、公司、專業(yè)隊等多種治理形式并存的格局，“四荒”治理呈現(xiàn)出參與人數(shù)越來越多、承包面積越來越大、治理效益越來越好、程序越來越規(guī)范的發(fā)展趨勢。“四荒”拍賣的發(fā)展，更加廣泛地調動了廣大農民群眾參與水土流失治理的積極性，為真正實現(xiàn)“水保搭臺，全社會唱戲”的社會辦水保新局面的形成奠定了重要的政策基礎。
二、深化了淤地壩產(chǎn)權制度改革
治溝骨干工程、淤地壩建設是黃土高原地區(qū)水土流失治理的主要措施，打壩淤地在黃土高原地區(qū)有著悠久的歷史。到2000年黃河流域已建設治溝骨干工程1401座、淤地壩11.2萬座，這些工程在防洪、蓄水攔沙、增產(chǎn)、供水灌溉等方面發(fā)揮了顯著的作用。為了使這些工程做到建管用結合、責權利統(tǒng)一，充分發(fā)揮效益，進一步加快建設步伐，1997年以來，陜北地區(qū)大膽進行淤地壩產(chǎn)權制度改革，采取包括承包租賃型、股份合作型、拍賣型、個戶聯(lián)戶新建型、贖買型和綜合開發(fā)型等方法，共對1.4萬座中小型淤地壩的產(chǎn)權進行了改革，其中股份合作制5300座，租賃承包8500座，拍賣使用權300座，使70%的淤地壩已得到恢復、改造，陜西省為此還制定了《淤地壩建設管理辦法》。山西省臨汾地區(qū)1998年推出了包括淤地壩產(chǎn)權制度改革在內的水保設施產(chǎn)權改革舉措，制定下發(fā)了實施意見。據(jù)調查，山西省已有48萬畝的壩地通過各種形式明確了產(chǎn)權，占到全省溝壩地面積的25%以上。1999年6月，黃委在陜北專門召開了黃河流域淤地壩產(chǎn)權制度改革現(xiàn)場會議，全面推廣這項改革措施，帶動了黃土高原地區(qū)的淤地壩產(chǎn)權制度改革進程，目前全流域已有近2萬座淤地壩的產(chǎn)權和使用權通過改革而得到明確。同時，一批水利、農業(yè)科研單位采取技術入股，解決了過去一直難以搞好的技術服務問題，把淤地壩的建設和管理工作推向一個全新的發(fā)展階段。
三、成功地引進外資，拓寬了投資渠道
進入九十年代以來，流域各地積極引進外資，開辟水土保持新的投資渠道，僅陜西杏子河3225、甘肅關川河、山西呂梁3923三個外資項目就引進外資折合人民幣7000多萬元。特別是1994年啟動實施的黃土高原水土保持世界銀行貸款項目，開創(chuàng)了我國大規(guī)模利用國外資金開展水土流失治理的先河，先后成功引進世界銀行貸款3億美元，成為到目前為止我國最大的水土保持外資項目。項目開展近8年來，取得了令人矚目的成就，被世行官員譽為世界銀行農業(yè)貸款項目的旗幟工程。這些項目的實施，不僅促進了黃土高原水土流失的治理，更重要的是帶來了觀念的轉變，這種“誰貸款、誰受益、誰還貸”的全新機制，真正實現(xiàn)了“責、權、利”的緊密結合，農民群眾和當?shù)卣嬲蔀橥顿Y、治理、受益和還貸的主體，進而為水土保持成功地探索出了一種新的投資機制，推動了全流域水土保持工作改革的發(fā)展和管理水平的提高。黃委作為該項目的中央項目辦公室，在項目前期工作、實施管理、組織協(xié)調、科學研究、監(jiān)測評價、人員培訓、技術咨詢等方面發(fā)揮了重要作用，得到世行的肯定和贊揚。
四、探索并完善了具有黃河特色的綜合治理路子
在過去的工作基礎上，經(jīng)過近十年的不斷探索和完善，黃河流域黃土高原地區(qū)的水土保持生態(tài)建設逐步走出了一條具有黃河特色的水土流失防治路子，即：以支流為骨架，山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃；以小流域為單元，植物措施、工程措施和農業(yè)耕作措施有機結合、優(yōu)化配置；突出多沙粗沙區(qū)治理和溝道工程建設，生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益統(tǒng)籌兼顧。黃土高原地形地貌復雜，自然生態(tài)條件不同，社會經(jīng)濟基礎各異，必須因地制宜，分類指導，按照不同類型區(qū)確定不同治理措施，進行合理布局，宜喬則喬，宜灌則灌，宜草則草，宜荒則荒。這樣，一是體現(xiàn)了正確認識和處理人與自然的關系，實現(xiàn)人與自然和諧相處的要求；二是堅持了水土保持與水資源等生態(tài)因子承載能力相適應的原則；三是強調了注重和充分利用生態(tài)系統(tǒng)的自然修復功能。水土保持綜合治理內涵的外延和深化，促使水土保持生態(tài)建設更加適應人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要。
五、加強規(guī)范化建設，提高了管理水平
一是根據(jù)國家對基本建設項目的管理要求，全面規(guī)范了水土保持工程建設項目的前期工作，根據(jù)水土保持工程規(guī)劃、項目建議書、可行性研究、初步設計四個前期工作程序，對黃河水土保持生態(tài)建設實施嚴格科學的管理；二是出臺了黃河水土保持生態(tài)工程前期工作系列技術規(guī)程和管理意見，保證了水土保持前期工作的科學化和規(guī)范化；三是制定并頒發(fā)了一系列管理辦法和規(guī)定，從全流域水土保持工作的管理，到黃河水土保持生態(tài)工程的立項、審批、質量監(jiān)督、年度檢查、竣工驗收、后期管理，做到了有章可循；四是率先試行“三項制度”，組建了水土保持監(jiān)理隊伍，對重點區(qū)域、重點工程實施了工程質量監(jiān)理；五是加強了黃河流域不同類型區(qū)治理模式、溝道壩系相對穩(wěn)定等關鍵技術的科技攻關，取得了一批高水平的科研成果，應用“3S”技術開展了黃河流域水土流失現(xiàn)狀調查；六是編制了《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設規(guī)劃》、《黃河中游地區(qū)多沙粗沙區(qū)治溝骨干工程規(guī)劃》以及各省區(qū)水土保持生態(tài)建設規(guī)劃等區(qū)域性、專業(yè)性規(guī)劃，儲備了一批不同類型的水土保持項目。
六、強化了預防監(jiān)督工作
十年來，流域各省區(qū)依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》，結合各地的實際，加強了配套法規(guī)的建設，全流域230個縣（市）制定的法規(guī)、規(guī)范、制度等規(guī)范性文件達1500多個，形成較為完善的法律法規(guī)體系；建立縣級以上執(zhí)法監(jiān)督機構300多個，水土保持專、兼職執(zhí)法人員達到31000多人，建成了以各級水土保持主管部門為主體的水土保持執(zhí)法體系；查處了一大批造成嚴重水土流失的大案要案，加大了監(jiān)督執(zhí)法力度；依法建立了開發(fā)建設項目水土保持方案報批制度、水土保持規(guī)費征收制度和水土保持“三同時”制度。黃河流域的水土保持工作開始走上法制化的軌道。
回顧過去，成就矚目；展望未來，任重道遠。在新的世紀里，黃河流域水土保持生態(tài)建設，將在黨中央國務院的領導下，按照江總書記“把水土保持作為改善農業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境和治理江河的根本措施。”的重要指示，通過機制和科技創(chuàng)新，實現(xiàn)由傳統(tǒng)水土保持向現(xiàn)代水土保持轉變，調整產(chǎn)業(yè)結構，節(jié)約保護、優(yōu)化配置、合理開發(fā)利用水土資源，以治理水土流失，改善生態(tài)和群眾生產(chǎn)生活條件，減少入黃泥沙為目標，建設黃土高原地區(qū)的生態(tài)屏障，為治理開發(fā)黃河，促進區(qū)域人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，重塑黃土高原，實現(xiàn)秀美山川，而繼續(xù)努力奮斗。
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