武漢市水土保持條例的立法思考 曾之俊湖北省武漢市水務(wù)局 一、立法背景 （一）水土保持監(jiān)督執(zhí)法取得了一定成效 1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，尤其是2001年以來，武漢市水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作逐步走上正規(guī)化、法制化的軌道。 一是出臺了相關(guān)配套性文件。市里先后編制完成了《武漢市水土保持規(guī)劃》，出臺了《關(guān)于征收水土保持設(shè)施補償費和水土流失防治費的通知》、《武漢市人民政府關(guān)于劃分水土流失重點防治區(qū)的通告》等一系列規(guī)范性文件。 二是水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系得到加強，市、區(qū)分級管理的監(jiān)督執(zhí)法體系已初步形成。市、區(qū)水務(wù)局設(shè)有水土保持處（科）負責(zé)全市的水土保持行政工作；市水政監(jiān)察支隊和13個區(qū)局水政監(jiān)察大隊或水土保持站，配有水土保持專職執(zhí)法人員，承擔(dān)全市水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作；全市有水土保持站6個，水土保持監(jiān)測站1個，監(jiān)測點3個；各類開發(fā)區(qū)沒有設(shè)立專門的水土保持管理機構(gòu)，暫時由市水務(wù)局委托開發(fā)區(qū)管理委員會代理行使職能。 三是水土保持“三權(quán)、一案、三同時”制度不斷落實。2001年以來，全市累計對500多起生產(chǎn)建設(shè)項目造成的水土流失進行了調(diào)查，征收水土保持設(shè)施補償費4900多萬元，年征收水土保持設(shè)施補償費由2002年的200萬，增加到1000萬以上；審批水土保持方案480多件，督促市、區(qū)級開發(fā)建設(shè)單位投入水土流失防治費上億元。2005年，武漢市水務(wù)局被評為“全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法先進單位”；2007年，漢口江灘被水利部命名為“全國生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持示范工程”，2008年，武漢市實施的水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動受到了水利部、省水利廳的充分肯定。 （二）人為水土流失現(xiàn)象不容樂觀 隨著我市人口的不斷增加，經(jīng)濟的快速增長，城市化進程加快，人為水土流失在不斷加劇，水土流失已成為我市主要生態(tài)與環(huán)境問題之一。2008年，全市共有水土流失面積1964.42平方公里，占國土面積的23%。特別是工程建設(shè)對水土保持的影響和開山采石對山體的破壞問題比較突出。全市共有山體287座，其中主城區(qū)58個，外圍229個，由于開山采石等不合理的開發(fā)建設(shè)活動，導(dǎo)致山體破損的有68座，遠城區(qū)尤其嚴重。我市市郊現(xiàn)有554家企業(yè)開山采石，但礦山恢復(fù)治理率和礦山土地復(fù)墾率均不到5%。我市中心城區(qū)58座山體，漢陽區(qū)有8座，江南武昌片50座，漢陽區(qū)的鍋頂山，洪山區(qū)的九峰山等山體曾經(jīng)是采石和取土場破壞較為嚴重的現(xiàn)場。 （三）監(jiān)督執(zhí)法工作機制體制問題不容忽視 從外因來看，水土保持社會意識不夠強，表現(xiàn)在一是有的生產(chǎn)建設(shè)項目“三同時”制度落實不夠；二是少數(shù)區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)嚴重。從內(nèi)因來看，主要表現(xiàn)在一是水土保持法執(zhí)行力度還不夠，有的水土保持巡查制度遠遠達不到要求，水土保持“兩費”征收、使用不規(guī)范等。二是水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員素質(zhì)不齊，執(zhí)法裝備不精，執(zhí)法水平有待進一步提高，這些都直接影響了水土保持執(zhí)法工作深入開展。 二、確立的主要制度 《武漢市水土保持條例》（本文中簡稱《條例》），于2008年11月20日經(jīng)武漢市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過，于2009年3月26日經(jīng)湖北省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議批準，于2009年4月28日經(jīng)武漢市人民代表大會常務(wù)委員會公告，自2009年6月1日起施行。 （一）條例創(chuàng)新的主要內(nèi)容 1、關(guān)于部門職責(zé)：政府建立協(xié)調(diào)機制，安排專項資金。（《條例》第三條）；明確了開發(fā)區(qū)管委會負責(zé)其管理區(qū)域內(nèi)水土保持工作（《條例》第五條）。 2、強化了各相關(guān)部門的服務(wù)和指導(dǎo)職責(zé)（《條例》第十四條、第二十一條、第二十二條）。 3、本市嚴格控制采伐林木（《條例》第十條）；水土保持林范圍由區(qū)人民政府組織水行政和林業(yè)部門劃定并公告（《條例》第十條）。 4、本市嚴格限制開山采石。相關(guān)區(qū)區(qū)人民政府在2009年12月1日前劃定可采區(qū)并公告；可采區(qū)外的采石點2010年6月1日前關(guān)閉（《條例》第十一條）。 5、市行政區(qū)域內(nèi)涉及水土保持的生產(chǎn)建設(shè)項目，均需要編報水土保持方案（《條例》第十三條）。 6、自然因素造成的水土流失治理責(zé)任主體是各區(qū)人民政府（《條例》第十八條）。人為因素造成的水土流失治理責(zé)任主體是開發(fā)建設(shè)業(yè)主單位（《條例》第十九條）。水土流失治理應(yīng)當(dāng)以“生態(tài)措施為主（林草措施為主），工程措施為輔”（《條例》第九條、第十五條、第二十條）。 7、關(guān)于水土保持監(jiān)測，明確了開發(fā)建設(shè)單位必須按照水行政主管部門要求依法開展水土保持監(jiān)測工作（《條例》第二十四條）。市、區(qū)人民政府，各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強水土保持監(jiān)測工作（《條例》第二十三條、第二十五條、第二十六條）。 8、關(guān)于法律責(zé)任：不依法編報水土保持方案的，由水行政主管部門責(zé)令改正，逾期不改正的，責(zé)令停工（《條例》第二十七條）。 9、造成水土流失而不開展水土流失治理的繳納水土流失防治費（《條例》第二十八條）。 10、工作人員多種不當(dāng)行為將給予處罰（《條例》第三十一條）。 （二）武漢市水土保持條例的主要特點 1、加強城市水土保持工作，促進城市生態(tài)環(huán)境改善 《條例》關(guān)于第二章預(yù)防、第三章治理就市政設(shè)施建設(shè)和城市水土流失治理提出了具體的技術(shù)規(guī)范要求。 第十五條：開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴格按照規(guī)定的標準配套建設(shè)綠地，對形成的開挖、填土邊坡，排棄、堆墊場地，應(yīng)當(dāng)采取布設(shè)攔擋、護坡、截排水、沉沙、栽植林草等措施；在保證邊坡穩(wěn)定的條件下，限制表面硬覆蓋措施，嚴格控制對原地表的擾動，保護現(xiàn)有林草植被，防止因施工引起水土流失和對生態(tài)環(huán)境的破壞。對暫不開發(fā)使用的土地，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)采取水土保持措施，防止水土流失； 第十六條：建設(shè)公園、廣場、人行道、露天停車場等市政設(shè)施，除必須的硬化措施外，應(yīng)當(dāng)種植林草，使用透水、蓄水新技術(shù)、新材料代替硬覆蓋，通過雨水入滲增加土壤含水量，預(yù)防裸露地面的水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。 2、體現(xiàn)我市濱江濱湖特點，強化濱水水土保持示范作用 《條例》第二章預(yù)防中就明確要求建設(shè)濱水生態(tài)綠化帶的要求。 第九條：江河、湖泊、水庫、港渠、塘堰等濱水地帶的水土保持，應(yīng)當(dāng)符合防洪安全要求，除必須的硬化措施外，應(yīng)當(dāng)采取生態(tài)方法，建設(shè)濱水綠化帶。 3、建立健全了開山采石監(jiān)管機制，保護自然山體資源 《條例》規(guī)定在我市范圍內(nèi)限制開山采石，并對禁采區(qū)范圍作出了具體規(guī)定，要求依法批準開山采石的開采人有治理和復(fù)綠的義務(wù)。 4、適應(yīng)政府部門加強社會管理和公共服務(wù)的要求，強化有關(guān)行政職能部門指導(dǎo)和服務(wù)職能 《條例》賦予市水行政主管部門實施監(jiān)督、監(jiān)測的職責(zé)，要求水行政主管部門對重點建設(shè)項目進行跟蹤服務(wù)和監(jiān)督，對荒山、荒溝、荒丘、荒灘水土流失治理進行指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。 5、授予開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)管理水土保持工作的職能 《條例》第五條規(guī)定：武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會、武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會和武漢市東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)管理委員會按照本條例關(guān)于區(qū)人民政府及水行政部門管理職責(zé)的規(guī)定，負責(zé)其管理區(qū)域內(nèi)水土保持工作的管理。 6、加大了處罰力度 對水土保持方案未經(jīng)批準擅自動工或者未按照批準的水土保持方案執(zhí)行的違法行為設(shè)定了行政處罰。 第二十七條：水土保持方案未經(jīng)批準擅自動工或者未按照批準的水土保持方案執(zhí)行的，由水行政部門責(zé)令其限期改正，逾期不改正的，責(zé)令其停工。 7、明確了防治費征收程序 第二十八條：單位或者個人在開發(fā)建設(shè)過程中造成水土流失不進行治理的，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期處理；逾期不治理或者治理達不到要求的，應(yīng)當(dāng)按照國家、省有關(guān)規(guī)定繳納水土流失防治費，由水行政部門統(tǒng)一安排治理。 三、條例對水土保持事業(yè)發(fā)展的影響 （一）明確水土保持方案審批是環(huán)評審批前置規(guī)定 《條例》第十三條規(guī)定：在本市進行涉及水土保持的生產(chǎn)建設(shè)項目，其環(huán)境影響評價文件中必須有經(jīng)水行政部門審查同意的水土保持方案。水土保持方案可分為水土保持方案報告書和水土保持方案報告表。 《條例》明確了水土保持方案審批是環(huán)評審批前置規(guī)定，并取消了地域和項目限制。 （二）強化了政府部門提供公共產(chǎn)品的職能 《條例》第十四條：水行政部門應(yīng)當(dāng)加強與開發(fā)建設(shè)單位的聯(lián)系，對開發(fā)建設(shè)單位提供服務(wù)，并指導(dǎo)其按照批準的水土保持方案開展水土保持工作。明確了政府“跟蹤服務(wù)”的要求，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對自己審批的方案進行負責(zé)，一是要進行監(jiān)督檢查，看是否遵守許可的要求，二是幫助相對人實施許可。這是轉(zhuǎn)變政府職能就是將政府職能轉(zhuǎn)變到為公共利益服務(wù)上來，建立服務(wù)型政府的要求。 （三）分清責(zé)任，明確政府治理責(zé)任 《條例》第十八條：因自然因素造成水土流失的，由所在區(qū)人民政府按照市人民政府批準的水土保持規(guī)劃制定年度水土流失治理計劃，組織有關(guān)部門和單位進行治理。《條例》明確了自然因素水土流失是政府的事；因人為因素造成水土流失的就是相對人的責(zé)任。 （四）確定了水土保持監(jiān)測工作的法律地位 《條例》第二十三條規(guī)定：市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)加強水土保持的監(jiān)測工作，建立健全水土保持監(jiān)測機構(gòu)，完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。明確了市、區(qū)政府關(guān)于監(jiān)測機構(gòu)建設(shè)的職責(zé)，有利于爭取地方政府資金投 入。 《條例》第二十四條規(guī)定：有水土流失防治任務(wù)的生產(chǎn)建設(shè)項目，開發(fā)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項監(jiān)測點對水土流失狀況進行監(jiān)測，并定期向水行政部門報告監(jiān)測結(jié)果。