黃河流域大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督查工作回顧及做好下一步督查工作的幾點(diǎn)意見 何興照黃河水利委員會黃河上中游管理局 一、黃河流域水土保持督查工作回顧 （一）制定辦法，規(guī)范督查 水利部[2004]97號文件下發(fā)之后，我們根據(jù)黃河流域的國家大型開發(fā)建設(shè)的實(shí)際情況，在分析研究的基礎(chǔ)上，制定了《黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)國家大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督查管理辦法》，并及時(shí)印發(fā)各級監(jiān)督部門和開發(fā)建設(shè)單位。這個辦法規(guī)定了督查的范圍、程序、內(nèi)容、處理的原則、監(jiān)督人員的職責(zé)等。在督查中我們的工作程序是向有關(guān)各方下達(dá)督查通知書—聽取匯報(bào)—查閱資料—現(xiàn)場檢查—詢問—座談—形成督查意見—下達(dá)督查意見通知書。督查的內(nèi)容主要包括：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案及相關(guān)設(shè)計(jì)的編制和審批情況；項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)行期水土保持防治措施的落實(shí)情況、水土保持監(jiān)理工作開展情況、水土保持監(jiān)測工作實(shí)施情況、水土保持規(guī)費(fèi)繳納情況；水土保持設(shè)施驗(yàn)收情況等。 （二）加強(qiáng)培訓(xùn)，保障督查 為了搞好大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持督查工作，我們組織西峰、天水、綏德、榆林四個基層治理監(jiān)督局的預(yù)防監(jiān)督人員30多名 ，針對督查工作舉辦了專題培訓(xùn)，學(xué)習(xí)了《水土保持法》等相關(guān)的法律法規(guī)、邀請有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家講授了水土保持工程、水土保持方案技術(shù)評估方法及相關(guān)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)就督查的技術(shù)路線、工作表格和可能遇到的問題進(jìn)行了研討。編印了水土保持執(zhí)法督查工作手冊，要求隨身攜帶，以提高工作效率和處理問題的能力。通過培訓(xùn)提高了監(jiān)督人員的法律法規(guī)水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，樹立了行業(yè)形象。 （三）積極宣傳，促進(jìn)督查 在水土保持監(jiān)督執(zhí)法中，我們一直將宣傳作為工作的主旋律，常抓不懈。督查活動伊始，就及時(shí)將《督查管理辦法》和督查通知書在網(wǎng)上進(jìn)行了發(fā)布，同時(shí)送達(dá)各開發(fā)建設(shè)單位，造成了一定的聲勢。我們還將水土保持有關(guān)法律法規(guī)、部委規(guī)章、規(guī)范性文件、技術(shù)規(guī)范等編印成《黃河流域國家大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理手冊》分送建設(shè)單位，方便學(xué)習(xí)和應(yīng)用。在督查的過程中，我們還在黃河生態(tài)網(wǎng)和全國生態(tài)網(wǎng)上，及時(shí)發(fā)布督查信息、圖片200余份。在社會上造成了較大的影響，為督查工作創(chuàng)造了很好的輿論氛圍，效果明顯。 （四）深入現(xiàn)場，嚴(yán)格督查 黃河流域的大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目多，分布在9個省區(qū)，地理位置偏遠(yuǎn)，交通不便，特別是公路、鐵路、管線工程等項(xiàng)目戰(zhàn)線長，工作難度很大。我們多次召開專題會議，研討工作方案，要求督查人員，對重點(diǎn)單元工程一定要到現(xiàn)場。黃委會、各省區(qū)水利廳領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)，深入一線。經(jīng)過5年的督查，督查大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目400多項(xiàng)次，行程數(shù)十萬公里，發(fā)送督查報(bào)告、會議紀(jì)要300多份、填寫督查報(bào)表2000余份。 （五）狠抓落實(shí)，強(qiáng)化督查 督查結(jié)束后，我們及時(shí)引發(fā)督查意見，要求地方各級水行政主管部門定期對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場檢查，督促建設(shè)單位落實(shí)督查意見，并將落實(shí)情況及時(shí)上報(bào)我局。對落實(shí)督查意見還存在問題的項(xiàng)目，我們還組織跟蹤督查，幾年來，我們跟蹤督查的項(xiàng)目有150多項(xiàng)次。對存在嚴(yán)重問題的項(xiàng)目，我們采取通報(bào)、申請水利部限批、向項(xiàng)目的上級反應(yīng)等方式進(jìn)行處理。通過這些手段，基本保證了督查意見的落實(shí)。 二、水土保持督查中存在的主要問題 （一）建設(shè)單位自覺防治水土流失的意識不高 雖然經(jīng)督查后，開發(fā)建設(shè)單位水土保持法制觀念提高了，但從工作的實(shí)效來看，自覺防治水土流失意識仍較淡薄。主要表現(xiàn)在主要領(lǐng)導(dǎo)或主管人員對水土保持工作不重視，方案確定的任務(wù)不清楚；以缺乏經(jīng)費(fèi)為由，不履行水土保持法律法規(guī)規(guī)定的防治水土流失的義務(wù)，推脫或轉(zhuǎn)嫁防治責(zé)任；許多建設(shè)單位把編制水土保持方案當(dāng)作審批項(xiàng)目的“敲門磚”，重審批，輕實(shí)施，項(xiàng)目一旦核準(zhǔn)通過，水土保持方案束之高閣。這種只報(bào)批不實(shí)施，勢必造成水土保持工程落空，嚴(yán)重影響了人為水土流失防治。（二）水土保持工程后續(xù)設(shè)計(jì)不到位 在督查中開發(fā)建設(shè)單位都稱有水土保持方案后續(xù)設(shè)計(jì)，結(jié)果是存在很大的問題。一是兼有水土保持功能的主體工程有設(shè)計(jì)，而方案新增的水土保持工程或沒有或只有少數(shù)零星不規(guī)范的設(shè)計(jì)，而且這些設(shè)計(jì)都沒有納入主體工程的設(shè)計(jì)范圍；二是承擔(dān)設(shè)計(jì)的單位資質(zhì)不夠，導(dǎo)致設(shè)計(jì)沒有按照方案確定的原則設(shè)計(jì)，隨意降低工程標(biāo)準(zhǔn)，重要防洪工程不符合規(guī)范要求，攔排工程配套不完善，植物措施設(shè)計(jì)不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況等；三是重大設(shè)計(jì)變更多，尤其是一些線形工程的取、棄土場，還有點(diǎn)狀工程的附屬設(shè)施，如引電線路、供排水、臨時(shí)道路等，大多沒有后續(xù)設(shè)計(jì)，個別的有設(shè)計(jì)也沒有報(bào)原審批單位或當(dāng)?shù)乇O(jiān)督機(jī)構(gòu)備案。 （三）施工過程中的臨時(shí)防護(hù)措施缺乏 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失主要發(fā)生在施工準(zhǔn)備期和建設(shè)期。這兩個期內(nèi)，大量開挖、擾動地表，產(chǎn)生大量棄土棄渣，對臨時(shí)堆土場、料場等，如不采取有效的臨時(shí)防護(hù)措施，會發(fā)生嚴(yán)重的水土流失。尤其是水利工程、公路、鐵路等項(xiàng)目由于工程量較大，建設(shè)工期長，取土場、棄土場、臨時(shí)堆放（棄）土料場，點(diǎn)多量大，在長時(shí)間的工程建設(shè)期間，遇到特大暴雨或大風(fēng)機(jī)率高，如果不采取措施或措施不到位，都會造成的新的嚴(yán)重水土流失。即使采取臨時(shí)措施的項(xiàng)目，很多也存在沒有設(shè)計(jì)、不全面、不配套等問題。 （四）水土保持監(jiān)理和監(jiān)測不規(guī)范 從近年來督查來看，水土保持監(jiān)理和監(jiān)測工作不規(guī)范。一是大部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目沒有開展水土保持監(jiān)理；二是部分建設(shè)項(xiàng)目即是開展水土保持監(jiān)理也沒有委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位開展；三是部分建設(shè)項(xiàng)目由主體工程監(jiān)理一并負(fù)責(zé)水土保持監(jiān)理，不符合水土保持法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定；四是有些開發(fā)建設(shè)單位雖然委托了具有水土保持生態(tài)工程監(jiān)理資質(zhì)單位進(jìn)行監(jiān)理，但沒有賦予水保監(jiān)理有關(guān)職權(quán)，水保監(jiān)理人員無法負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，成了應(yīng)付水行政主管部門監(jiān)督檢查的擋箭牌。 從督查情況看，大部分項(xiàng)目沒有開展水土保持監(jiān)測。有些項(xiàng)目雖然開展了水土保持監(jiān)測，但監(jiān)測工作不規(guī)范，主要表現(xiàn)在監(jiān)測方案不具體，缺少定點(diǎn)、定位監(jiān)測點(diǎn)，只是進(jìn)行一些巡測和調(diào)查，而巡測和調(diào)查也不系統(tǒng)規(guī)范，沒有降雨后的侵蝕痕跡調(diào)查等基本內(nèi)容。 （五）監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管能力不能滿足日益增加的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理的需要 目前黃河流域有國家大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目600多項(xiàng)，地方項(xiàng)目2萬多項(xiàng)，而且每年都在以10%-20%的速度增加。流域監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在的主要問題一是人員少。按照水利部辦公廳[2004]97號文件，由流域機(jī)構(gòu)代部行使監(jiān)督檢查權(quán)，目前黃委現(xiàn)有監(jiān)督管理人員40-50人，按照每年對流域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全部督查一遍的要求，是很難實(shí)現(xiàn)的，每年只能對重大項(xiàng)目、存在問題較多的項(xiàng)目進(jìn)行有針對性的重點(diǎn)督查。二是執(zhí)法能力建設(shè)尚需加強(qiáng)。目前流域監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的取證設(shè)備、交通工具缺乏，難于開展有效督查。流域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)建設(shè)尚在起步階段，還需要投入一定的資金進(jìn)行軟件開發(fā)和硬件購置。地方監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)存在的主要問題一是機(jī)構(gòu)問題。有的地方將監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)定性為自收自支的事業(yè)單位，使得有些監(jiān)督站變成了收費(fèi)站，而且還損壞了水土保持監(jiān)督執(zhí)法的形象。二是人員變動大，整體素質(zhì)在下降。三是執(zhí)法設(shè)備、取證設(shè)備、交通設(shè)備落后，甚至有些基層監(jiān)督站連起碼的照相機(jī)都沒有，就更不用說交通工具了。 三、做好下一步督查工作的幾點(diǎn)意見 （一）建立并完善督查制度，進(jìn)一步深化督查工作 一是建立并完善定期督查制度，每年汛期前后組織督查，實(shí)現(xiàn)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目督查的經(jīng)常化。二是建立跟蹤督查制度，每年對去年或今年前一次督查存在問題的項(xiàng)目要進(jìn)行跟蹤督查，保證督查意見的落實(shí)。三是建立定期通報(bào)制度，每年定期對流域內(nèi)在建的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作開展情況進(jìn)行通報(bào)，接受社會監(jiān)督。四是建立生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方實(shí)施情況年度報(bào)告制度，每年生產(chǎn)建設(shè)單位要將該項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施情況向具有管轄權(quán)的各級水行政管理部門報(bào)告，使得監(jiān)督管理部門能及時(shí)掌握水土保持方案實(shí)施情況，便于監(jiān)督管理。 （二）充實(shí)人員，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，從組織上保證督查工作深入開展黃河流域及西北內(nèi)陸河地區(qū)范圍廣，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目多而分散，管理難度可想而知。為了實(shí)現(xiàn)水利部[2004]97號文件要求的每年對流域內(nèi)所有在建項(xiàng)目全部督查一遍的目標(biāo)，我們就必須舉全局之力，抽調(diào)精兵強(qiáng)將，充實(shí)監(jiān)督人員，加強(qiáng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，使每個監(jiān)督執(zhí)法人員都能獨(dú)當(dāng)一面的開展督查工作，把我局監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍打造成為一支“政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、奉獻(xiàn)精神強(qiáng)、敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法、敢打硬仗”的過硬的執(zhí)法隊(duì)伍，在一到兩年的時(shí)間內(nèi)，逐步實(shí)現(xiàn)每年對流域內(nèi)大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全部督查一遍的目標(biāo)。 （三）建立上下聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，提高督查效率 建立上下聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各級水行政主管部門執(zhí)法資源優(yōu)化配置，形成督查合力，保證督查效果。方案審批部門應(yīng)嚴(yán)把方案審批關(guān)，對督查中發(fā)現(xiàn)問題屢不整改的建設(shè)項(xiàng)目，他們所在同一投資主體所屬的其他項(xiàng)目該限批的限批，該緩批的緩批。項(xiàng)目所在的市縣兩級監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮距離近的優(yōu)勢，要經(jīng)常深入現(xiàn)場監(jiān)督檢查，將檢查情況及時(shí)向上級機(jī)關(guān)反映。流域機(jī)構(gòu)定期組織地方各級水行政主管部門開展聯(lián)合督查。開展水土保持監(jiān)理和監(jiān)測工作的單位，要定期向監(jiān)督管理部門報(bào)告方案實(shí)施情況。通過上下協(xié)調(diào)配合，聯(lián)合行動，最大限度的發(fā)揮了各自優(yōu)勢，能收到事半功倍的效果。（四）增加經(jīng)費(fèi)投入，保障督查工作順利進(jìn)行 督查工作是一項(xiàng)長期的艱巨的任務(wù)，每年要對流域內(nèi)幾百個項(xiàng)目進(jìn)行督查，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，為了認(rèn)真履行好代部行使的監(jiān)督檢查職權(quán)，我們首先要保證每年的督查經(jīng)費(fèi)，并配備必要的交通車輛，保障年度督查任務(wù)的完成。 四、結(jié)語 流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，認(rèn)真履行水利部賦予的監(jiān)督檢查職責(zé)，加強(qiáng)大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督查工作，是我們義不容辭的責(zé)任。我們有信心在水利部、黃委會的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，在有關(guān)省區(qū)水利水保部門的配合下，進(jìn)一步有計(jì)劃、有步驟地做好流域大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查工作，為減少人為水土流失、維護(hù)黃河健康生命做出更大貢獻(xiàn)。