二、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的特點(diǎn) （一）流失規(guī)律和地域變化大 自然界的水土流失產(chǎn)生、發(fā)展過(guò)程呈現(xiàn)明顯的規(guī)律性，人為水土流失從局部地區(qū)打破了原有規(guī)律，可能從微度侵蝕迅速跳越到劇烈侵蝕。同時(shí)，嚴(yán)重的水土流失由山丘區(qū)擴(kuò)展到平原區(qū)，由農(nóng)村擴(kuò)展到城市，濟(jì)南、濰坊、泰安等7個(gè)城市水土流失面積已占城區(qū)總面積的30%。 （二）水土保持設(shè)施損壞嚴(yán)重 根據(jù)調(diào)查，我省建設(shè)項(xiàng)目損壞的水土保持設(shè)施類(lèi)型主要包括耕地、林地、草地以及梯田、塘壩、谷坊等。建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃征占地的擾動(dòng)地表率幾乎達(dá)到100%，水土保持設(shè)施也基本全部損壞，造成大面積地表裸露，失去水土保持“免疫力”，大大降低了其原有的水土保持功能。加上建設(shè)項(xiàng)目的水土保持防治措施普遍滯后，以及林草等措施防護(hù)效益的滯后，在項(xiàng)目建設(shè)的3~5年時(shí)間內(nèi)，區(qū)域水土環(huán)境難以完全恢復(fù)。 （三）土壤侵蝕強(qiáng)度大 項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)決定了施工過(guò)程中往往進(jìn)行深挖高填，形成局部人為坡面，產(chǎn)生大量棄土棄渣，松散土體和暴露的創(chuàng)面在防護(hù)不良的情況下，極易造成土壤的劇烈侵蝕。建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)建后，伴隨擾動(dòng)地表、土石方開(kāi)挖回填、取土棄渣等人為活動(dòng)，使區(qū)域土壤侵蝕強(qiáng)度發(fā)生突變，往往從微度、輕度直接突變到強(qiáng)度以上，擾動(dòng)后侵蝕模數(shù)超出現(xiàn)狀侵蝕模數(shù)的3~5倍。據(jù)有關(guān)監(jiān)測(cè)試驗(yàn)結(jié)果表明：在無(wú)植被條件下，坡度3～5°時(shí)土壤侵蝕模數(shù)為1000 t/km²～3000t/km²，而當(dāng)坡度增加到36°～40°時(shí)，土壤侵蝕模數(shù)可達(dá)20000t/km²以上。 （四）水損失嚴(yán)重 建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失不僅表現(xiàn)在土壤流失，而且產(chǎn)生大量地表徑流損失，地表的硬化或覆蓋，使降雨不能下滲，土壤滲流系數(shù)減小，地表徑流系數(shù)增大，地下水源的涵養(yǎng)和補(bǔ)給受到阻礙，地表徑流匯流時(shí)間縮短，強(qiáng)度增大。據(jù)有關(guān)研究資料顯示，在城市化過(guò)程中開(kāi)發(fā)度達(dá)到30%時(shí)，洪峰到達(dá)時(shí)間比開(kāi)發(fā)度為零時(shí)縮短一半；據(jù)山東省水科院對(duì)濟(jì)南南部舜湖社區(qū)進(jìn)行的觀(guān)測(cè)計(jì)算，建設(shè)區(qū)內(nèi)由于地面硬化，地表徑流模數(shù)由工程建設(shè)前的年均32.53萬(wàn)m³/km²•a增加到64.38萬(wàn)m³/km²•a。地表徑流量的增加，洪峰的快速形成，必然導(dǎo)致地下水補(bǔ)給量的減少，區(qū)域防洪壓力增大。 （五）危害和影響巨大 建設(shè)項(xiàng)目造成的土壤流失超過(guò)現(xiàn)狀情況下3~5年的流失量總和，甚至更高，短期內(nèi)造成大量的土壤侵蝕，對(duì)項(xiàng)目區(qū)周邊的河流水系、排灌溝渠造成淤積，對(duì)人居環(huán)境造成干擾，致使生態(tài)環(huán)境惡化，甚至造成巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失。2007年7月18日從5點(diǎn)半到8點(diǎn)半，濟(jì)南降水量最大達(dá)153.1mm，罕見(jiàn)地使?jié)鲜械闹行某菂^(qū)幾成澤國(guó)，城區(qū)道路全部變成行洪河道，到處一片汪洋，整個(gè)城市瀕臨癱瘓狀態(tài)，不僅經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重，而且造成人員傷亡，社會(huì)影響巨大。造成這種局面，暴雨強(qiáng)度大固然是非常重要的一個(gè)原因，但市區(qū)地表多為硬化，植被覆蓋率低，徑流匯聚成洪水的速度快，周邊河流、排洪溝道淤積不暢等相關(guān)因素也不能排除。 （六）治理標(biāo)準(zhǔn)高難度大 人為水土流失涉及各行各業(yè)各類(lèi)項(xiàng)目，水土流失策源地點(diǎn)多面廣，在防治目標(biāo)上不僅要控制水土流失，保障生產(chǎn)建設(shè)安全運(yùn)行，而且強(qiáng)調(diào)與區(qū)域生態(tài)環(huán)境的綠化和美化相結(jié)合，注重生態(tài)效益和社會(huì)效益；人為水土流失治理除了工程本身要求標(biāo)準(zhǔn)高、質(zhì)量高之外，費(fèi)用也比一般項(xiàng)目高很多，進(jìn)一步增加了治理難度。據(jù)濟(jì)南市有關(guān)部門(mén)介紹，因采石、修路等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)造成的破損山體立面（石壁），在對(duì)其采取掛網(wǎng)噴播等方式進(jìn)行治理后，由于北方氣候干燥少雨，植物成活率低，每平方米投入100多元的人民幣還往往達(dá)不到所希望的效果。 三、山東省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治思路 （一）建立完善水土保持法規(guī)體系，實(shí)施制度監(jiān)控 加強(qiáng)法制建設(shè)，首要任務(wù)是搞好立法工作，完備法律制度，使水土保持工作有法可依，有章可循。在《中華人民共和國(guó)水土保持法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水土保持法》）頒布后，山東省即組織力量，深入調(diào)查研究，結(jié)合本省實(shí)際，起草了《山東省實(shí)施<水土保持法>辦法》，對(duì)水土保持方案報(bào)批、監(jiān)督檢查、水土保持設(shè)施驗(yàn)收等事項(xiàng)做了明確規(guī)定，該辦法由省人大通過(guò)后，水利部給予了高度評(píng)價(jià)和充分肯定，轉(zhuǎn)發(fā)至各省、市、自治區(qū)，并由《中國(guó)水利報(bào)》、《中國(guó)水土保持》、《水土保持信息》等報(bào)刊雜志轉(zhuǎn)載。在此基礎(chǔ)上，山東省水行政主管部門(mén)一是先后與省計(jì)劃、環(huán)保、國(guó)土、財(cái)政、電力、煤炭、有色金屬等多個(gè)部門(mén)聯(lián)合制定或者轉(zhuǎn)發(fā)了與此相對(duì)應(yīng)的多方面規(guī)范性文件，二是督促指導(dǎo)各市（地）、縣（市、區(qū)）也制定出臺(tái)了一系列與水土保持法律、法規(guī)、規(guī)章相配套的規(guī)定及辦法，全省自上而下建立起一套較為完整、又符合本省實(shí)際的水土保持法規(guī)體系。為開(kāi)展水土保持監(jiān)督管理和行政執(zhí)法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 （二）嚴(yán)格方案的編報(bào)審批，實(shí)施源頭監(jiān)控 山東省首先通過(guò)地方立法將水土保持方案作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的前置條件?！渡綎|省實(shí)施<水土保持法>辦法》明確規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有水行政主管部門(mén)同意的水土保持方案的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)不得批準(zhǔn)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，計(jì)劃部門(mén)不得立項(xiàng)，土地行政主管部門(mén)不得辦理征地手續(xù)。其次，在方案的編制上嚴(yán)格要求執(zhí)行現(xiàn)行的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，樹(shù)立人與自然相和諧的理念，堅(jiān)持“寧填勿挖、寧橋勿填、寧隧勿挖”、“先攔后棄”及“土石方平衡”的原則，盡最大可能地保護(hù)植被、保護(hù)土壤、保護(hù)原自然地貌，增強(qiáng)施工期臨時(shí)防護(hù)治理措施，提高方案的編制水平。三是在方案審查、審批的工作中，努力培養(yǎng)提高相關(guān)人員的服務(wù)意識(shí)和法制觀(guān)念，要求他們?cè)趯彶?、審批的各個(gè)環(huán)節(jié)，都遵循國(guó)家法律、法規(guī)和水行政主管部門(mén)的規(guī)定，符合水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求，同時(shí)與國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有關(guān)規(guī)定相一致，做到透明、公正、高質(zhì)量、高效率，盡全力做到所批復(fù)的方案沒(méi)有較嚴(yán)重的技術(shù)性錯(cuò)誤，對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)、對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)、對(duì)自己行為負(fù)責(zé)，不留隱患。 （三）強(qiáng)化監(jiān)督檢查，實(shí)施過(guò)程監(jiān)控 監(jiān)督檢查是促使生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)“三同時(shí)”制度的重要手段，也是水土保持法律、法規(guī)賦予水行政主管部門(mén)的一項(xiàng)重要職權(quán)。實(shí)踐證明，如果不進(jìn)行監(jiān)督檢查，再好的法律、法規(guī)、制度也很難得到全面、認(rèn)真落實(shí)。在水利部統(tǒng)一組織的“全國(guó)水土保持監(jiān)督執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”中，山東省水行政主管部門(mén)除了配合水利部、流域機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行督察檢查外，還組織各地市水行政主管部門(mén)對(duì)一些市屬以上生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了督察檢查。督察檢查的重點(diǎn)，一是由于源頭工作疏忽造成的未編報(bào)水土保持方案就擅自開(kāi)工的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目；二是對(duì)不按照已批準(zhǔn)的水土保持方案落實(shí)水土流失防治措施的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目；三是主體工程已竣工驗(yàn)收而未申請(qǐng)開(kāi)展水土保持設(shè)施驗(yàn)收的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題，全省共計(jì)下達(dá)各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目整改意見(jiàn)或執(zhí)法文書(shū)396份。其中對(duì)一些經(jīng)反復(fù)宣傳教育仍置之不理的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目單位，依法采取了行政處理或行政處罰措施，在專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，全省依法查處的水土保持違法違規(guī)案件150多起。通過(guò)以案說(shuō)“法”，起到了“教育前者、規(guī)范后者”的作用，增強(qiáng)了全社會(huì)特別是開(kāi)發(fā)建設(shè)單位的水土保持意識(shí)和法制觀(guān)念，提高了水土保持方案的編報(bào)率、執(zhí)行率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前山東省省屬以上生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案申報(bào)率由過(guò)去的90％提高到100％，市（縣、區(qū)）水土保持方案申報(bào)率由過(guò)去的60％提高到90％，大多數(shù)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位都能按照水土保持方案實(shí)施。2008年全省收取水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)共7404萬(wàn)元，比2007年提高42.9％。山東省公路部門(mén)在執(zhí)行水土保持法、依法防治水土流失方面一直落后于其他行業(yè)，特別是對(duì)在平原地區(qū)修路編報(bào)水土保持方案有異議。為此，在開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，省水利廳將其作為重點(diǎn)，依法行政、加強(qiáng)對(duì)其項(xiàng)目的監(jiān)督檢查，并與發(fā)改委、環(huán)保等部門(mén)聯(lián)合把關(guān)，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)新修所有公路項(xiàng)目一律編報(bào)水土保持方案的目標(biāo)。 （四）開(kāi)展水土保持設(shè)施驗(yàn)收，實(shí)施竣工監(jiān)控 水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作，既是落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度的重要環(huán)節(jié)，檢驗(yàn)、評(píng)價(jià)及鞏固水土流失防治成果的重要措施，又是水行政主管部門(mén)承擔(dān)的重要行政許可，保證編報(bào)水土保持方案這項(xiàng)行政許可連續(xù)性、嚴(yán)肅性和完整性的重要抓手。山東省為抓好這項(xiàng)工作，一是通過(guò)立法將水土保持設(shè)施驗(yàn)收作為開(kāi)發(fā)建設(shè)單位項(xiàng)目投入生產(chǎn)或者使用的前置條件，在《山東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)水土保持法>辦法》中明確規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施未經(jīng)水行政主管部門(mén)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投入使用。主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由水行政主管部門(mén)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用；二是水行政主管部門(mén)及早將驗(yàn)收的對(duì)象、內(nèi)容、范圍、程序和方式等要求告知有關(guān)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位，督促其及早做好驗(yàn)收的各項(xiàng)準(zhǔn)備，做到省屬以上生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收必須事先通過(guò)水土保持咨詢(xún)?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估；三是嚴(yán)格水土保持設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，在水土保持工程驗(yàn)收中，特別注意把容易出問(wèn)題的渣場(chǎng)、料場(chǎng)等防護(hù)工程作為重點(diǎn)查驗(yàn)，盡全力杜絕已驗(yàn)收的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)較嚴(yán)重的水土保持質(zhì)量問(wèn)題。通過(guò)開(kāi)展一系列工作，全省水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收率由過(guò)去的10％提高到40％，驗(yàn)收質(zhì)量也有了較大提高。 （五）注重宣傳，實(shí)施輿論監(jiān)控 社會(huì)各界的理解與支持是搞好人為水土流失防治的重要保障。多年來(lái)，山東省各級(jí)水行政主管部門(mén)始終把宣傳工作作為推動(dòng)水土保持工作的重要手段來(lái)抓，做到組織、計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)三落實(shí)。在宣傳工作中緊密結(jié)合水土保持工作面臨的新形勢(shì)和新要求，通過(guò)采用各種有效方式，進(jìn)行廣泛宣傳教育，努力提高社會(huì)各界的水土保持意識(shí)和法制觀(guān)念，使社會(huì)、公眾更加關(guān)心、支持和積極參加水土保持，開(kāi)發(fā)建設(shè)單位和個(gè)人進(jìn)一步履行水土保持法律責(zé)任，社會(huì)各相關(guān)部門(mén)圍繞水土流失防治進(jìn)一步協(xié)作、配合，將阻撓、干預(yù)水土保持執(zhí)法的現(xiàn)象和嚴(yán)重違法違紀(jì)案件控制到最低限度。 四、結(jié)語(yǔ) “十五”期間，山東省城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目所造成的土壤流失量最大，占全省土壤流失總量的50%以上，而且隨著城市化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模還將會(huì)不斷擴(kuò)展，強(qiáng)度也會(huì)不斷增加。因此這一領(lǐng)域的水土流失問(wèn)題不容忽視，應(yīng)給予高度重視，要盡早采取對(duì)策，執(zhí)行更規(guī)范、更嚴(yán)格、更有效的管理策略，以大幅度控制減少由此造成的水土流失及其危害。同時(shí)，還要認(rèn)識(shí)到，我們當(dāng)前面對(duì)的是國(guó)家為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響將新上大量生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大投資，開(kāi)發(fā)建設(shè)導(dǎo)致的水土流失將呈增加的趨勢(shì)。而就山東省整體生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作而言，雖然全省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)批已逐步走向正軌，但在其建設(shè)和生產(chǎn)中的水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理等相關(guān)工作，還有的存在不到位或后期補(bǔ)做的現(xiàn)象，不能滿(mǎn)足實(shí)際需要，另外水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收仍未全面普及。上述問(wèn)題的解決，還有待于通過(guò)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作的不斷深入和提高。我們必須站在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的高度，依據(jù)水土保持及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章制度，按照水利部的統(tǒng)一部署要求，進(jìn)一步建立健全水土保持法規(guī)體系和監(jiān)督管理體系，搞好各級(jí)水行政主管部門(mén)水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)，全面提高水土保持依法行政水平，將水土保持“三同時(shí)”制度真正完全落到實(shí)處，以水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、快速發(fā)展。