大型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法的幾點體會 張鳳嵋 尚潤陽海河水利委員會水土保持處 隨著我國經(jīng)濟建設(shè)步伐的加快，生產(chǎn)建設(shè)項目不斷增加，伴之而來的是生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，并造成嚴(yán)重的人為水土流失。按照水土保持法規(guī)定的“三同時”制度，生產(chǎn)建設(shè)項目應(yīng)將水土保持設(shè)施作為一項重要建設(shè)內(nèi)容。但在實際工作中發(fā)現(xiàn)，部分生產(chǎn)建設(shè)項目“三同時”落實情況與水土保持法規(guī)的要求還存在較大的差距，個別企業(yè)甚至違反有關(guān)水土保持法律法規(guī)，未履行水土保持義務(wù)，造成了嚴(yán)重的水土流失危害。本文就大型生產(chǎn)建設(shè)項目違反水土保持法律法規(guī)的特點及其事實加以簡述，并結(jié)合近年來大型生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督執(zhí)法的工作實際，對監(jiān)督執(zhí)法工作提出了幾點建議。 一、大型生產(chǎn)建設(shè)項目的主要特點 （一）規(guī)模大，占地廣，線路長 大型生產(chǎn)建設(shè)項目一般為各地區(qū)、各行業(yè)的龍頭項目，占地面積大，少則幾十公頃，大則幾十平方公里，尤其是鐵路、公路、引水、石油管線等線性工程，線路長，有的項目甚至跨省區(qū)，沿線地貌類型復(fù)雜，如海委2008年重點督查的南水北調(diào)中線京石段應(yīng)急供水工程橫跨河北、北京15個區(qū)縣，總長227.155km，沿線經(jīng)過了平原、丘陵、山區(qū)等地貌類型，石太鐵路客運專線長度189公里，涉及山西、河北6個區(qū)縣，僅河北省境內(nèi)永久占地達(dá)327公頃。 （二）水土流失隱患多、危害大 大型生產(chǎn)建設(shè)項目對土地擾動劇烈，極易引起水土流失，尤其是位于山區(qū)、丘陵區(qū)的鐵路、公路、礦產(chǎn)、農(nóng)林開發(fā)等項目，土石方用量大，取土、棄土（渣）場多，如不按照“先攔后棄”的原則布設(shè)水土保持防護措施，易引發(fā)嚴(yán)重的重力侵蝕，特別是誘發(fā)性滑坡、崩塌和泥石流等自然災(zāi)害，侵蝕強度可達(dá)自然侵蝕的幾倍至幾十倍，危及正常的生產(chǎn)及人民的生命財產(chǎn)安全。如南水北調(diào)中線京石段應(yīng)急供水工程河北段沿線共有棄土棄渣場264個，大型棄土棄渣場71個（面積在100畝以上），大部分棄渣場未采取防護措施，產(chǎn)生了嚴(yán)重水土流失，個別棄渣場因為水土流失沖淤了下游的耕地，引起了民事糾紛；位于河北唐山的首都礦業(yè)公司水廠鐵礦項目由于多年的開采，產(chǎn)生了大量的廢土棄石，沿灤河岸邊布設(shè)的四個大型棄土棄渣場，涉及灤河河道3.6公里，每個棄渣場棄渣高度均有100多米高，棄渣量幾億方，不僅存在很大的水土流失隱患，而且嚴(yán)重影響防洪安全。 （三）水土保持法律意識不強，不重視水土保持工作 大部分生產(chǎn)建設(shè)單位對防治水土流失的重要性及貫徹執(zhí)行水土保持法規(guī)的嚴(yán)肅性認(rèn)識不足，從思想上不重視水土保持工作，使生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度得不到全面貫徹執(zhí)行。有的生產(chǎn)建設(shè)單位認(rèn)為水土保持手續(xù)是影響項目立項的一道障礙，拒不編報水土保持方案；有的生產(chǎn)建設(shè)項目業(yè)主把水土保持方案審批當(dāng)作項目審批的一道路條，項目開工后，只顧趕工期，節(jié)約成本，追求經(jīng)濟效益最大化，而忽視水土保持工作，不按照水行政主管部門審批的水保方案落實防護措施，甚至存在亂挖亂采亂倒亂棄現(xiàn)象。 （四）執(zhí)法阻力大、難度大 由于對水土保持工作的認(rèn)識不足，有的生產(chǎn)建設(shè)單位對監(jiān)督執(zhí)法不理解，認(rèn)為執(zhí)法檢查是對企業(yè)正常生產(chǎn)設(shè)置障礙，甚至個別行業(yè)管理部門認(rèn)為水土保持執(zhí)法就是爭奪他們的權(quán)利，因而在工作中不予配合，不予支持，有的生產(chǎn)建設(shè)單位對水土保持監(jiān)督是陽奉陰違，表面上回應(yīng)一定按要求整改，但實際上仍然我行我素，水土保持工作無明顯進(jìn)展。如幾年前海委對冀中水泥廠進(jìn)行監(jiān)督檢查，建設(shè)單位對監(jiān)督執(zhí)法不理解，拒不與督查組見面，導(dǎo)致監(jiān)督檢查無法正常進(jìn)行；河北省各級水行政主管部門多次督促首都礦業(yè)公司水廠鐵礦補報水土保持方案，項目有關(guān)負(fù)責(zé)人利用正在請示上級等各種理由拖延，水保方案補報工作進(jìn)展緩慢。 二、大型生產(chǎn)建設(shè)項目主要的違法違規(guī)事實 （一）未編制水土保持方案或方案編制滯后 按照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》，水土保持方案必須先經(jīng)水行政主管部門審查批準(zhǔn)，方能辦理其他批準(zhǔn)手續(xù)，但是從監(jiān)督檢查情況看，有些地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報審批制度貫徹落實情況并不理想，如天津薊縣作為天津市唯一的山區(qū)縣，其生產(chǎn)建設(shè)項目方案編報率不足50%，2008年海委對天津薊縣生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)，盤山金碧國際旅游渡假中心、盤龍谷文化工程等大型生產(chǎn)建設(shè)項目未編報水土保持方案就開工建設(shè)。究其原因主要有以下幾點：一是行政干預(yù)，有的地方個別領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境意識淡漠，為了引入和順利開展重點工程，要求簡化水土保持方案編報手續(xù)，干擾水保部門的監(jiān)督執(zhí)法；二是部分建設(shè)單位在項目建設(shè)過程中以經(jīng)濟利益為中心，對水土保持工作認(rèn)識不足，為節(jié)省投資，不愿意編報水土保持方案；三是某些地方水行政主管部門或為迎合地方領(lǐng)導(dǎo)招商引資、發(fā)展經(jīng)濟的思想和做法，或怕水土保持監(jiān)督執(zhí)法惹怒地方領(lǐng)導(dǎo)，主動放棄對生產(chǎn)建設(shè)項目進(jìn)行水土保持監(jiān)督執(zhí)法，甚至行政不作為。 （二）水土保持防護措施落實不到位 從監(jiān)督執(zhí)法情況看，大部分大型生產(chǎn)建設(shè)項目雖然編報了水土保持方案，但方案的實施還有較大差距，大部分項目業(yè)主只注重主體工程的進(jìn)度和質(zhì)量，而忽視水土保持工作，水土保持后續(xù)設(shè)計缺失，沒有把水土流失防治責(zé)任范圍明確到施工合同，導(dǎo)致施工單位為了趕進(jìn)度、節(jié)約成本，不按照審批的水土保持方案實施，棄渣場未采取防護措施或先棄后攔，甚至亂倒亂棄，水土流失危害極大，以鐵路、公路等線形項目尤為突出。海委2007、2008年督查的新建鐵路石家莊至太原客運專線工程等4條鐵路項目都存在水土保持措施實施滯后或未實施，棄渣場均有不采取防護措施、先棄后攔、隨意棄渣等現(xiàn)象。 （三）監(jiān)理監(jiān)測工作不規(guī)范 為認(rèn)真貫徹落實水土保持“三同時”制度，切實防治因生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失，生產(chǎn)建設(shè)項目在水土保持方案批準(zhǔn)之后，在其實施過程中同時進(jìn)行水土保持監(jiān)理和監(jiān)測。但是，從監(jiān)督執(zhí)法情況看，許多大型生產(chǎn)建設(shè)項目在項目建設(shè)過程中未開展水土保持監(jiān)理、監(jiān)測工作，在水土保持設(shè)施驗收時為了保證驗收的通過，只能補做監(jiān)測、監(jiān)理報告。雖然履行手續(xù)，卻無法掌握項目建設(shè)過程中的水土流失情況和水土保持設(shè)施建設(shè)情況，偏離了水土保持監(jiān)理監(jiān)測工作的實質(zhì)和作用。根據(jù)對2007、2008年海河流域15個已驗收的大型生產(chǎn)建設(shè)項目統(tǒng)計，40%的項目在建設(shè)期間未開展水土保持工程監(jiān)理和監(jiān)測工作。有的項目雖然在建設(shè)初期便開展了水土保持監(jiān)測工作，但由于監(jiān)測費低，監(jiān)測單位在監(jiān)測重點、內(nèi)容、頻次等方面達(dá)不到有關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，監(jiān)測質(zhì)量低。 （四）未進(jìn)行水土保持設(shè)施驗收 水土保持設(shè)施是生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！渡a(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收管理辦法》第八條明確規(guī)定，在生產(chǎn)建設(shè)項目土建工程完工后,應(yīng)當(dāng)及時開展水土保持設(shè)施驗收工作。但從目前情況看，許多大型生產(chǎn)建設(shè)項目業(yè)主忽視水土保持法律法規(guī)，未履行水土保持設(shè)施驗收手續(xù)，違規(guī)開展生產(chǎn)建設(shè)工程竣工驗收并投產(chǎn)使用，各級水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門缺少強有力的制約和處罰手段，導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收率相對較低，以鐵路、公路、礦產(chǎn)等行業(yè)尤為突出。據(jù)統(tǒng)計，海河流域1996—2007年部批完建項目的水土保持設(shè)施驗收率只有25%左右，其中鐵路、公路項目驗收率僅有10%。 三、針對監(jiān)督執(zhí)法的幾點建議 （一）創(chuàng)新宣傳方式，創(chuàng)造良好氛圍 利用電視、報紙、網(wǎng)站等媒介宣傳水土保持法律法規(guī)和知識，提高群眾水土保持意識，為水土保持工作的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會氛圍；通過溝通和協(xié)調(diào)，向發(fā)改委、環(huán)保等政府部門宣傳水土保持，使相關(guān)部門更加了解和支持水土保持工作，將水土保持方案的審批真正納入生產(chǎn)建設(shè)項目的審批程序之中，做到?jīng)]有經(jīng)水行政主管部門審批的水土保持方案，不得立項和開工建設(shè)；通過現(xiàn)場督查、召開座談會、舉辦培訓(xùn)班等形式，立足于服務(wù)，向建設(shè)單位及其上級主管部門宣傳水土保持法律法規(guī)，在建設(shè)單位和監(jiān)督執(zhí)法單位之間建立協(xié)作，增強建設(shè)單位履行水土保持法律義務(wù)的自覺性。 （二）注重聯(lián)合執(zhí)法，建立互動機制 水土流失防治工作涉及多行業(yè)、多部門，做好水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，必須加強部門和行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與配合。一是加大各級水行政主管部門與人大、政協(xié)、環(huán)保等部門的聯(lián)合監(jiān)督檢查，提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法的影響力和權(quán)威性，二是加大水利系統(tǒng)水政、防汛、水保等相關(guān)部門的聯(lián)合執(zhí)法，對項目涉及的水土保持、防洪、河道管理等問題統(tǒng)一協(xié)調(diào)和處理，使水行政執(zhí)法形成合力，保證執(zhí)法的綜合性；加大各級水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門的聯(lián)合執(zhí)法力度，形成年度及汛前監(jiān)督檢查制度，創(chuàng)造良好的水保監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境。 （三）增加處罰手段，加大處罰力度 針對違反水土保持“三同時”制度的行業(yè)和企業(yè)，按照有關(guān)法律法規(guī)，增加處罰手段，加大處罰力度。對于同一投資主體所屬的在建及生產(chǎn)運行的生產(chǎn)建設(shè)項目，存在未編報水土保持方案、水土保持方案未落實和水土保持設(shè)施未按期驗收等違法違規(guī)行為，應(yīng)對其新建項目水土保持方案實施限批或緩批；對忽視水土保持工作、隨意棄渣并造成嚴(yán)重水土流失危害、拒不配合水保部門的監(jiān)督執(zhí)法的項目應(yīng)進(jìn)行媒體曝光。只有讓違法行為付出沉重代價，才能引起建設(shè)單位的重視，也才能維護水土保持法的嚴(yán)肅性。 （四）創(chuàng)新執(zhí)法形式，提高執(zhí)法效果 在新形勢下，傳統(tǒng)的水土保持監(jiān)督執(zhí)法從執(zhí)法成本、執(zhí)法效果等方面已不符合時代要求，因此，必須因地制宜，根據(jù)實際情況創(chuàng)新和探索監(jiān)督執(zhí)法模式，減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效果。近年來我國水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作者已經(jīng)探索出許多好的執(zhí)法模式，非常值得總結(jié)和交流。如組織某一行業(yè)的所有建設(shè)單位，到本行業(yè)水土保持示范單位參觀、學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗；組織流域內(nèi)所有的建設(shè)單位進(jìn)行有關(guān)水土保持方面的培訓(xùn)；水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門和建設(shè)單位相聯(lián)合，對施工單位進(jìn)行督查和考核等。 （五）注重能力培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平 針對目前水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊伍中存在的執(zhí)法責(zé)任和服務(wù)意識低，執(zhí)法水平和策略不高，重視方案審批而忽視審批后的監(jiān)督檢查，重視補償費而忽視項目建設(shè)中的水土流失危害等問題，通過舉辦培訓(xùn)班、異地考察交流等方式，加強監(jiān)督執(zhí)法人員的在崗培訓(xùn)，并將水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓(xùn)制度化，全面提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力和水平；在監(jiān)督執(zhí)法的同時，加強行政服務(wù)意識，時刻按照規(guī)范化建設(shè)的要求自覺規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法行為，樹立良好的水土保持監(jiān)督執(zhí)法形象。在海河流域水土保持監(jiān)督管理工作，筆者總結(jié)和提出以下幾條口號：我們的宗旨是為經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)建設(shè)保駕護航；我們的做法是在督查中服務(wù)，在服務(wù)中督查；我們的目的是經(jīng)濟建設(shè)和水土保持生態(tài)建設(shè)雙贏。